文 / 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心　凌　江　鄭　洋　鄧　毅　宋　鑫

我國廢棄電器電子產(chǎn)品處理對策研究

EnglishStudy on Treatment Countermeasures of Waste Electricand Electronic Products in China

文 / 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心凌江鄭洋鄧毅宋鑫

廢棄電器電子產(chǎn)品是國內(nèi)外高度關(guān)注的熱點環(huán)境問題。我國廢棄電器電子產(chǎn)品處理和管理經(jīng)歷了長期的灰色存在和快速的爆發(fā)增長階段，在制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能力建設(shè)方面均取得顯著成效。本文從廢棄電器電子產(chǎn)品特征入手，分析了其面臨的挑戰(zhàn)，指出進(jìn)一步完善以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為基礎(chǔ)的廢棄電器電子產(chǎn)品處理產(chǎn)業(yè)政策和管理對策，對于我國下一階段消費類固體廢物環(huán)境管理體系的構(gòu)建具有重要的示范價值。

廢棄電器電子產(chǎn)品；電子廢物；生產(chǎn)者責(zé)任延伸制；環(huán)境管理；固體廢物

我國廢棄電器電子產(chǎn)品特征

產(chǎn)生數(shù)量多，增長迅速

電子廢物（也稱“廢棄電器電子產(chǎn)品”，根據(jù)各國法律定義不同，兩者所包括的范圍有一定差異）是近年來國內(nèi)外最熱門的環(huán)境問題之一。

據(jù)聯(lián)合國大學(xué)2015年公布的研究報告，2014年全球電子廢物產(chǎn)生量達(dá)4180萬噸，并將以每年4.6%的速度增長[1]，是全球GDP年均增長率的1.8倍。

長期來看，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和生活水平的提高，各類電器電子設(shè)備和產(chǎn)品在生產(chǎn)生活各領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛，廢棄電器電子產(chǎn)品的種類和數(shù)量將長期呈高速增長態(tài)勢，帶來的環(huán)境問題日趨復(fù)雜、突出。

我國是世界最大的電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)國、消費國。2015年，電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)、微型計算機(jī)五類主要電器電子產(chǎn)品（以下簡稱“四機(jī)一腦”）的生產(chǎn)量達(dá)到8.4億臺，占世界總量的60%左右，較2000年增長9倍，而同期我國GDP僅增長5.78倍。2014年，四機(jī)一腦全社會居民保有量達(dá)到25.5億臺[2]。

我國廢棄電器電子產(chǎn)品產(chǎn)生量大，增長迅速。根據(jù)使用壽命測算，2013年以來，四機(jī)一腦每年理論淘汰量超過1億臺（折重約200萬噸），手機(jī)每年理論淘汰量超過 2億部（折重約2萬噸）。表1為我國2012~2014年主要類別電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)量、銷售量和理論報廢量推算數(shù)據(jù)[3]。

資源價值高，環(huán)境危害性突出

研究表明，廢棄電器電子產(chǎn)品成分十分復(fù)雜，含有超過700種物質(zhì)。其中既包括銅、鋁、鐵、塑料、稀貴金屬等具有較高資源利用價值的材料，又包括鉛、汞、鎘、鉻等重金屬、消耗臭氧層物質(zhì)以及多種持久性有機(jī)污染物，是典型的集資源性、污染性于一身的固體廢物。

表1　2012`2014年主要廢棄電器電子產(chǎn)品產(chǎn)生量、銷售量和理論報廢量

廢棄電器電子產(chǎn)品的妥善回收處理具有較高的資源價值，是各類再生資源中資源屬性最顯著的類別之一，資源環(huán)境效益顯著高于礦產(chǎn)品開采提煉活動；不規(guī)范的回收拆解、提取原材料活動則會嚴(yán)重污染環(huán)境、損害人體健康。

歷史上，我國廣東省汕頭市貴嶼鎮(zhèn)等地為代表的集散地因采用焚燒、酸洗等簡易方式處理廢棄電器電子產(chǎn)品造成突出環(huán)境污染問題，至今仍難以得到恢復(fù)，國內(nèi)外學(xué)界和媒體均有廣泛研究和報道。

表2　四機(jī)一腦拆解處理產(chǎn)生的主要有害部件或物質(zhì)

社會關(guān)注度高，環(huán)境教育意義顯著

廢棄電器電子產(chǎn)品大量產(chǎn)生于社會生活消費環(huán)節(jié)，與公眾關(guān)系十分密切。從全球范圍看，廢棄電器電子產(chǎn)品問題是熱門環(huán)境問題，社會輿論關(guān)注度甚至高于工業(yè)固體廢物和危險廢物。

輿論關(guān)注的廢棄電器電子產(chǎn)品問題集中在三方面：一是資源價值高，應(yīng)當(dāng)規(guī)范回收處理、變廢為寶；二是發(fā)展中國家焚燒、酸洗、棄置的污染問題；三是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家非法轉(zhuǎn)移電子廢物污染問題。

發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，由于廢棄電器電子產(chǎn)品的社會影響明顯，積極參與廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理是公眾環(huán)境意識較早覺醒、并持續(xù)高漲的領(lǐng)域。

通過規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理活動，有利于推動相關(guān)工業(yè)企業(yè)重視并自覺承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，有利于扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)工作主要依賴政府獨立推動的局面，對構(gòu)建全民參與的環(huán)境保護(hù)社會行動體系具有顯著的促進(jìn)作用。

我國廢棄電器電子產(chǎn)品處理體系的三級跨越式發(fā)展

我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理產(chǎn)業(yè)和管理工作的發(fā)展歷程，基本上可以劃分為三個階段。

第一階段是從20世紀(jì)80年代中后期開始至21世紀(jì)初的“一灰二白”發(fā)展階段。

在這一時期，國內(nèi)電器電子產(chǎn)品報廢數(shù)量很少，尚無規(guī)范的處理企業(yè)建成，正規(guī)處理產(chǎn)業(yè)處于空白狀態(tài)，立法和管理體系也處于空白狀態(tài)，主要問題是境外以可用作原料的廢五金電器名義進(jìn)口的電子廢物在廣東省汕頭市貴嶼鎮(zhèn)、清遠(yuǎn)市以及浙江省臺州市等集散地進(jìn)行簡易處理造成的污染。

隨著國家逐步建立起嚴(yán)格的進(jìn)口廢物監(jiān)管體系并明確禁止進(jìn)口相關(guān)消費類廢棄電器電子產(chǎn)品，進(jìn)口電子廢物處理活動從地上轉(zhuǎn)入地下，規(guī)模逐步萎縮，但個別集散地已經(jīng)發(fā)展起來的灰色拆解處理產(chǎn)業(yè)積重難返，污染問題長期得不到解決，國內(nèi)外輿論反映強(qiáng)烈。

第二階段是從21世紀(jì)初至2008年為止的起步階段。

在這一時期之初，歐盟、日本、中國臺灣等地陸續(xù)出臺電子廢物管理的專項法律，為我國電子廢物管理工作提供了借鑒。

為了回應(yīng)社會關(guān)切，并應(yīng)對國內(nèi)日益增長的廢棄電器電子產(chǎn)品挑戰(zhàn)，國家發(fā)改委啟動了廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理立法研究，在青島、北京等地以示范項目形式支持建立了我國首批4家廢棄電器電子產(chǎn)品正規(guī)拆解處理工廠。原信息產(chǎn)業(yè)部等部委聯(lián)合出臺了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》，原國家環(huán)保總局出臺了《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》。

2009年2月，國務(wù)院印發(fā)《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，建立了目錄制度、多渠道回收制度、集中處理制度、規(guī)劃制度、資質(zhì)許可制度和基金補(bǔ)貼制度，成為我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理立法的里程碑。

總體來說，這一階段是為我國廢棄電器電子產(chǎn)品正規(guī)回收處理和管理體系奠定基礎(chǔ)的準(zhǔn)備階段，法律制度基本建立，正規(guī)處理企業(yè)從無到有，試點活動初步積累了一定經(jīng)驗，但每年回收處理數(shù)量不足100萬臺。

第三階段是從2009年以來的快速規(guī)范化發(fā)展階段。

《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》及其配套政策的實施有力促進(jìn)了我國廢棄電器電子產(chǎn)品處理行業(yè)的快速發(fā)展。2009~2011年實施的家電以舊換新政策和2012年開始實施的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，充分發(fā)揮了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的正面引導(dǎo)作用。

截至2015年底，全國共有109家具備一定規(guī)模、管理規(guī)范的四機(jī)一腦處理企業(yè)獲得基金補(bǔ)貼資格，年處理能力達(dá)到1.43億臺，其中由上市公司、集團(tuán)公司、生產(chǎn)企業(yè)建立的拆解企業(yè)達(dá)到57家，占比52.2%。

圖1　2012～2015年廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理數(shù)量

2012~2015年，四機(jī)一腦年處理量分別達(dá)1009.5萬臺、4308.9萬臺、7045.4萬臺和7625.4萬臺，年均增長96.2%（見圖1）。

2015年的處理量較制度實施前增長上百倍，特別是廢棄電視機(jī)回收效果突出，個體私拆現(xiàn)象基本絕跡，“正規(guī)軍”不敵“游擊隊”的問題得到歷史性扭轉(zhuǎn)。通過實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，累計向處理企業(yè)撥付基金92.44億元。

目前，我國人均廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理重量和數(shù)量分別達(dá)到1千克和0.05臺，已達(dá)到日本的1/3、歐盟的1/4；單家企業(yè)處理規(guī)模是日本、中國臺灣同類企業(yè)的2~3倍。

聯(lián)合國大學(xué)研究數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過5年時間發(fā)展，我國電子廢物規(guī)范回收率已經(jīng)超過日本和美國，僅次于歐盟，躋身世界一流水平，符合中國國情的基金制度成為目前世界上發(fā)展速度最快、發(fā)展中國家當(dāng)中最成功的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

表3　2014年各國電子廢物人均產(chǎn)生量和回收率

廢棄電器電子產(chǎn)品處理面臨的挑戰(zhàn)

我國是全球最早實施電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的發(fā)展中國家之一，廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度建立時的人均GDP不足6000美元，相較于發(fā)達(dá)國家實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度時人均GDP達(dá)到2萬~3萬美元的發(fā)展階段，我國廢棄電器電子產(chǎn)品政策法規(guī)體系建立時間短，正規(guī)處理產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初期，相關(guān)政策機(jī)制和制度實施環(huán)境還不夠成熟，面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，主要有以下幾個方面：

政策機(jī)制尚不完善，生產(chǎn)者責(zé)任落實不到位

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制是國際上普遍采用的廢棄產(chǎn)品回收處理基本制度，歐盟、日本、美國25個州和中國臺灣等國家和地區(qū)均建立了相應(yīng)的法律法規(guī)。

相比而言，我國尚無明確落實生產(chǎn)者延伸責(zé)任的法律規(guī)定，《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中僅有原則性表述，《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》規(guī)定的基金制度僅靠部門規(guī)范性文件進(jìn)行細(xì)化，對生產(chǎn)者缺少剛性約束，造成基金征繳、征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等工作推進(jìn)難度大，突出表現(xiàn)為：

一是基金入不敷出問題嚴(yán)重。由于一段時期內(nèi)報廢量增速持續(xù)高于生產(chǎn)量增速和正規(guī)處理規(guī)模超出預(yù)期，基金自2015年開始出現(xiàn)赤字，每年缺口達(dá)30億元。而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅在5年間調(diào)整了1次，征收標(biāo)準(zhǔn)從未調(diào)整。

按照我國電器電子產(chǎn)品的產(chǎn)銷量增速和報廢增速分析，在目前征5臺補(bǔ)1臺的征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)比例不變的情況下，這一缺口還將繼續(xù)擴(kuò)大。

二是政府和企業(yè)責(zé)任分擔(dān)不合理。一方面，生產(chǎn)企業(yè)和處理企業(yè)責(zé)、權(quán)、利相互沖突，未能形成服務(wù)共生關(guān)系：生產(chǎn)企業(yè)繳納基金后不再承擔(dān)其他責(zé)任，且反對進(jìn)一步提高征收標(biāo)準(zhǔn)；處理企業(yè)則極力追求擴(kuò)大處理量，要求增加補(bǔ)貼。

另一方面，政府則在承擔(dān)大量基金征繳、審核和管理繁重任務(wù)的同時，需要妥善處理生產(chǎn)企業(yè)和處理企業(yè)的利益關(guān)系，在調(diào)增征收標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)控補(bǔ)貼規(guī)模之間面臨兩難選擇。

三是基金補(bǔ)貼企業(yè)核定程序和條件不明確，新增目錄產(chǎn)品配套政策尚未出臺，財政資金管理要求與環(huán)境保護(hù)要求之間銜接不到位。

目前，天津、河北、湖南、湖北、四川等省市已有多家企業(yè)針對新增產(chǎn)品建設(shè)了處理線，其中不乏規(guī)劃外企業(yè)，或?qū)⒃斐善髽I(yè)重復(fù)建設(shè)和處理能力過剩。

目錄外電子廢物污染風(fēng)險不容忽視

目前，納入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（2014年版）》的廢棄電器電子產(chǎn)品僅有14類，以大型家電、辦公產(chǎn)品和小型通訊產(chǎn)品為主，實行了相對嚴(yán)格的資格許可制度和基金補(bǔ)貼制度。然而，電子廢物是一個非常寬的概念，歐盟廢棄電器電子產(chǎn)品目錄包括六大類、上百小類的產(chǎn)品。

在我國，處于目錄之外的工業(yè)源電子廢物、大型電器電子設(shè)備、中小型電器電子產(chǎn)品，以及相關(guān)產(chǎn)品在維修、拆解過程產(chǎn)生的一些具有較高資源價值的零部件、元器件，其產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和處理情況尚不清楚。

在貴嶼等傳統(tǒng)電子廢物集散地，雖然四機(jī)一腦等目錄內(nèi)產(chǎn)品拆解量顯著萎縮，但電子廢物非正規(guī)處理活動并未停止，經(jīng)營戶將業(yè)務(wù)從整機(jī)拆解逐步轉(zhuǎn)向了目錄外高值產(chǎn)品和零部件、元器件的處理。

基層監(jiān)管能力不足，審核機(jī)制不完善

長期以來，各級環(huán)保部門固體廢物、化學(xué)品、重金屬管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè)滯后于工作需要，“倒金字塔”問題突出。大多數(shù)市縣級環(huán)保部門缺少專職機(jī)構(gòu)或人員，普遍缺乏電子廢物環(huán)境管理人員，少數(shù)省市不能落實工作經(jīng)費。

部分省市的第三方審核機(jī)構(gòu)招投標(biāo)程序不合理，個別省份采用低價中標(biāo)規(guī)則，中標(biāo)審核價格不足1萬元，甚至低于差旅成本，招投標(biāo)時間過長、審核機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)審核知識和經(jīng)驗、更換過于頻繁、審核時間拖沓滯后等問題突出，嚴(yán)重影響了審核實際效果。

回收渠道有待規(guī)范，非正規(guī)處理污染仍然存在

當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)，我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收主體仍是個體商販，逆向物流、以舊換新、網(wǎng)絡(luò)回收等正規(guī)回收渠道發(fā)育緩慢。

如格林美集團(tuán)設(shè)立的“互聯(lián)網(wǎng)＋分類回收”公司是新型回收模式的典型代表，但很難達(dá)到盈虧平衡。有的舊貨交易、維修點和拆解集散地在維修、拆解過程中造成的污染問題還未從根本上得到治理，拼裝、仿制問題時有發(fā)生。

拆解產(chǎn)物無害化利用、處置能力不足

雖然我國廢棄電器電子產(chǎn)品拆解產(chǎn)業(yè)近幾年發(fā)展迅速，但與發(fā)達(dá)國家相比，在無害化和資源化技術(shù)方面仍然存在一定差距。

ODS（消耗臭氧層物質(zhì)）制冷劑、液晶面板、熒光粉、電池等拆解產(chǎn)物無害化處理渠道窄，處理能力不足；印刷電路板利用處置企業(yè)技術(shù)和管理水平普遍較低，存在稀貴金屬資源浪費、二次污染和非法轉(zhuǎn)移處置現(xiàn)象。

完善廢棄電器電子產(chǎn)品處理和管理體系的對策建議

廢棄產(chǎn)品的污染防治規(guī)律不同于工業(yè)固體廢物和危險廢物，其回收處理成效受到經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件、認(rèn)識條件、管理條件等多方面因素影響，特別是與生產(chǎn)企業(yè)和廣大消費者的環(huán)境責(zé)任意識關(guān)系密切。

歐盟作為全球廢棄電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系運行最早的發(fā)達(dá)地區(qū)，規(guī)范回收率也僅在40%左右，日本、美國則不足30%。

世界各國實施廢棄電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制政策的目標(biāo)不是追求理想化的100%回收，而是通過政策的正面激勵作用促進(jìn)全社會環(huán)境友好的設(shè)計、生產(chǎn)、消費和回收處理行為，減少焚燒、填埋處置壓力。

我國廢棄產(chǎn)品污染防治的各方面條件相對于發(fā)達(dá)國家存在差距。應(yīng)當(dāng)本著因地制宜、先易后難、分步推進(jìn)的原則，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，確定合理適宜的發(fā)展目標(biāo)和實施途徑。

進(jìn)一步完善政策機(jī)制，加強(qiáng)形勢分析

落實《生態(tài)文明體制總體改革方案》要求，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計，加快推動《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂研究，制訂生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方案，完善企業(yè)不履行繳納義務(wù)的罰則，進(jìn)一步落實生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

在基金配套政策方面，盡快建立征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障收支平衡，明確新增目錄產(chǎn)品的基金管理思路，明確補(bǔ)貼企業(yè)核定程序和標(biāo)準(zhǔn)，改革補(bǔ)貼核定規(guī)則，提高資金使用效率。開展工業(yè)源電子廢物、大型報廢電器電子設(shè)備產(chǎn)生處理情況和電子廢物維修、拆解集散地情況調(diào)查，分析電子廢物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、處理和污染變化趨勢，為處理目錄調(diào)整、完善目錄外電子廢物管理政策提供技術(shù)支撐。

創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力度

借鑒能效審核、清潔生產(chǎn)審核等利用社會力量開展核查的經(jīng)驗，研究廢棄電器電子產(chǎn)品第三方審核機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理方式，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，規(guī)范審核機(jī)構(gòu)采購程序、內(nèi)容和要求，建立第三方審核績效評價體系、信息公開和責(zé)任追究機(jī)制。

將電子廢物交易市場、集散地污染整治納入多部門聯(lián)合執(zhí)法專項行動，嚴(yán)厲打擊焚燒酸洗電子廢物提煉貴金屬、傾倒非金屬樹脂粉、利用鉛蓄電池土法煉鉛等電子類危險廢物污染環(huán)境行為。

加快信息化手段應(yīng)用，支持新型回收體系發(fā)展

加快推動固體廢物“互聯(lián)網(wǎng)＋”回收處理信息平臺建設(shè)，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)開展數(shù)據(jù)采集、分析、流向追蹤監(jiān)測。

鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與生產(chǎn)者、銷售商、回收處理企業(yè)深化合作，搭建網(wǎng)絡(luò)回收平臺，試點建設(shè)智能回收終端，完善逆向物流、以舊換新、兩網(wǎng)融合等線下回收模式，促進(jìn)多渠道回收體系發(fā)展。

加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和拆解產(chǎn)物利用處置能力建設(shè)

以印刷電路板、液晶面板、鉛蓄電池、鋰離子電池、ODS制冷劑等難處理的危險廢物及含稀貴金屬、有害化學(xué)物質(zhì)部件為重點，開展污染控制技術(shù)和環(huán)境管理技術(shù)研究，設(shè)立相關(guān)利用處置工程示范，加快推動我國廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，逐漸縮小與國際先進(jìn)水平之間的差距。

［1］Baldé CP， Wang F， Kuehr R， et al. The globale-waste monitor-2014［M］. United Nations： 22.

［2］國家統(tǒng)計局網(wǎng)站工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量統(tǒng)計數(shù)據(jù)［OL］. http：//data. stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01.

［3］中國家用電器研究院. 2015廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理及綜合利用行業(yè)白皮書［OL］.http：//www.weee-epr.org/ uploads/20160527165354_ksxjjf.pdf.