張彩霞

摘 要：推廣落地PPP模式投資建設(shè)和運營旅游項目，不僅可拓寬旅游企業(yè)融資渠道，活躍鼓勵金融機構(gòu)及社會資本對旅游產(chǎn)業(yè)的參與和支持，也可更好的豐富群眾休閑生活、助力經(jīng)濟發(fā)展。對旅游PPP項目的運作流程與要點加以梳理，不僅是對新常態(tài)下投融資體制機制改革和管理模式發(fā)展動態(tài)的密切關(guān)注，也是用PPP的思維策劃布局、解決問題、謀求發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游；PPP項目；項目運作

一、背景概述

2015年被稱作PPP元年，這一年中，PPP項目在基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域方面呈現(xiàn)星火燎原之勢。綜觀全國范圍內(nèi)的PPP項目，當前主要涉及18個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中，以市政工程領(lǐng)域PPP項目最多，此外，還涉及片區(qū)開發(fā)、旅游、水利建設(shè)、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域。

發(fā)改委發(fā)布的第二批PPP推介項目中，涉及文化、體育、旅游及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目共計146個。與第一批52個文化類項目相比，第二批大文化類項目增長了近3倍?？梢娐糜蜳PP項目在保持快速的增長。相對于旅游這個綜合性產(chǎn)業(yè)，大部分企業(yè)都是術(shù)業(yè)有專攻，有明確且特定的主營業(yè)務(wù)與收入，由于PPP項目的性質(zhì)決定其的復雜度、綜合性、專業(yè)度的特質(zhì)，而旅游項目因期本身的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度廣、綜合帶動能力強的先天基因，使得難度、復雜度等更為顯著。因此很多對旅游PPP項目躍躍欲試的企業(yè)，對該類PPP項目本身的運作存在一定的盲區(qū)，甚至有無從下手的感覺。這些都將影響企業(yè)投融資決策的效率，也可能影響多方合作的關(guān)系、步驟，甚至影響PPP項目推進與落地。

本文通過對PPP項目運作要點進行梳理，并在此基礎(chǔ)上梳理歸納了旅游PPP項目的特性與操作要點，以期探索和促進對旅游PPP項目的了解和把握。

二、旅游與PPP模式的契合點

根據(jù)PPP的定義，適用PPP項目的特性可概括為：

在內(nèi)因方面，旅游產(chǎn)業(yè)本身具備經(jīng)濟功能、社會功能、文化功能及環(huán)境保護功能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需兼顧產(chǎn)業(yè)屬性及事業(yè)屬性的雙重特質(zhì)。這一屬性滿足PPP對于項目內(nèi)容的定位訴求。因而在具體的產(chǎn)業(yè)及服務(wù)提供層面涉及如旅游景區(qū)開發(fā)、旅游基礎(chǔ)配套建設(shè)、旅游信息資訊、旅游安全與應(yīng)急、旅游志愿者服務(wù)等時，可以適用PPP模式。具體而言三，旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)大致上可分為三類：純公益性的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品、經(jīng)營性的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品、間于公益性與經(jīng)營性之間的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品，其中，不乏有與PPP所倡導模式與特質(zhì)吻合的項目。具體旅游PPP項目選擇可在因地制宜的進行選取。

在外因方面，歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)在需求側(cè)已經(jīng)步入市場化程度較高的層面，而供給側(cè)方面受多種因素的制約，投資來源及操作模式較為傳統(tǒng)、單一，隨著大眾旅游出行市場的日漸蓬勃，需方市場對供方市場變革的呼聲與期望在進一步的增長。而借助PPP的進一步落地推廣，也必定可以促進旅游景區(qū)開發(fā)投資熱潮迭起、旅游產(chǎn)品不斷豐富、旅游市場機制更加完善，有效促進旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三、旅游PPP項目流程與階段

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，旅游類PPP項目由旅游行業(yè)主管部門或社會資本發(fā)起，并以旅游行業(yè)主管部門發(fā)起為主；由各地旅游部門按照相應(yīng)程序，統(tǒng)一在省級旅游發(fā)展資金管理信息平臺上申報，并由省級財政和旅游行政主管部門對項目的準備材料進行評估或評審，再由同級政府審批。

根據(jù)省市不同，上述旅游行業(yè)主管部門可以是旅游局、旅游委、旅發(fā)委等機構(gòu)。而根據(jù)PPP項目性質(zhì)及成熟度遞增的次序，項目入庫的演進過程如下：

項目庫的演進也是PPP項目逐步向前推進的過程，按照現(xiàn)行規(guī)范的意見，PPP項目可劃分為如下五個階段，各階段對應(yīng)的重點工作梳理如下。

（一）項目識別階段

項目識別階段中，物有所值評價和財政承受能力論證是PPP項目能否繼續(xù)推進的前置條件。其中，物有所值評價是在項目全生命周期的尺度上比較采用PPP模式和傳統(tǒng)模式的優(yōu)劣，重點關(guān)注是否可以只能加供給、提高效率、提升質(zhì)量。

（二）項目準備階段

項目準備階段的設(shè)立，對項目公司而言，在項目開始實施前賦予其一定的時間以完成項目的融資及其他前期準備工作，并不會影響項目期限的計算及項目收益的獲取。而對政府方而言，項目公司只有滿足融資交割、審批手續(xù)等前提條件才可以正式實施項目，有利于降低項目的實施風險。

（三）項目采購階段

項目采購可以采取公開招標、邀請招標、單一來源采購等常規(guī)方式，也可以采取競爭性磋商與競爭性談判的方式。不同采購方式有不同適用性、優(yōu)點及弊端。

（四）項目執(zhí)行階段

項目在PPP項目合同及特許經(jīng)營協(xié)議簽訂之后，此時，政府和社會資本已經(jīng)轉(zhuǎn)化為合同雙方：政府方及社會資本方。

（五）項目移交階段

項目移交的基本原則是，項目公司必須確保項目符合政府回收項目的基本要求。項目合作期限屆滿（即期滿終止移交）或項目合同提前終止（即提前終止移交）后，政府需要對項目進行重新采購或自行運營的，項目公司必須盡可能減少移交對公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的影響，確保項目持續(xù)運營。

四、旅游PPP項目運作要點

不管是融資模式、特許經(jīng)營公司籌建模式，還是收益與風險分擔模式，每一個特定項目都需要根據(jù)項目所處的地域、經(jīng)濟條件、開發(fā)基礎(chǔ)等進行獨特性的設(shè)計，而旅游PPP項目共性運作中的也存在一定的共性可以為大多數(shù)的項目所借鑒。

（一）適用項目

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。旅游PPP項目的選擇應(yīng)順應(yīng)旅游市場的發(fā)展、解決當前游客的訴求，并統(tǒng)籌考慮和維護本地民眾的切實利益。并在此基礎(chǔ)上，形成融資、統(tǒng)籌、管理、運營為一體的綜合型投融資參與模式。

傳統(tǒng)旅游項目多圍繞景區(qū)景點開展，隨著旅游市場的快速發(fā)展、旅游業(yè)態(tài)的豐富，擴展到酒店、餐飲、交通等，而隨著大眾出行與休閑度假文化的興起，旅游開始向文化、體育、健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域滲透與融合，旅游項目也同傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施類向公共服務(wù)等多個方向延展。諸如旅游基礎(chǔ)設(shè)施（如道路）、旅游公共服務(wù)設(shè)施（如旅游集散中心、旅游應(yīng)急與安全、旅游廁所、智慧旅游體系與應(yīng)用）、以自然生態(tài)及人文歷史等為依托的旅游景區(qū)，以及更為廣義的旅游產(chǎn)業(yè)項目（如濕地公園、大型體育場館、文化旅游小鎮(zhèn)、城市旅游休閑綜合體、鄉(xiāng)村旅游等）都可以在兼顧公共服務(wù)與利益及（準）經(jīng)營性的定位下，按照PPP的模式的要求進行設(shè)計策劃。

（二）項目融資

PPP項目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長，通常會借用一些金融工具，保證項目的順利實施。一個具體的PPP項目，除了最基礎(chǔ)的政府和狹義的社會資本兩個必要的參與，還有一個需要借助的主體——金融機構(gòu)。PPP項目資金需求量大、周期長，金融機構(gòu)的合作與參與是至關(guān)重要的。可考慮合作的金融機構(gòu)及融資方式如下：

不同行業(yè)交易結(jié)構(gòu)有其自身的獨特性，應(yīng)充分考慮旅游行業(yè)的消費市場和需求特性。對于旅游PPP項目來說，其如本身非經(jīng)營性和公益性特點強，本身沒有收費機制或者本身收益太微薄，對于社會資本吸引力有限，除了BT、BOT等廣義PPP下的融資模式，還可以采用使用者付費和政府可行性缺口補助相結(jié)合的方式實現(xiàn)業(yè)主的投資回報。有條件的地區(qū)，也可捆綁優(yōu)勢旅游資源的開發(fā)權(quán)、提供可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化）、附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用）等，探索更多通過使用者付費的方式回籠資金的模式。

（三）干系人識別

旅游PPP項目涉及到的主要干系人及在旅游PPP項目中的職能可大致歸納如下：

1、旅游部門：作為行業(yè)主管部門，具備旅游PPP項目的發(fā)起職能，負責旅游PPP項目儲備，項目規(guī)劃與論證、項目采購與管理、項目監(jiān)督與評價等行政管理職能。

2、財政部門：征集潛在PPP項目，評估、篩選備選項目，進行物有所值評價和財政承受能力論證，制定項目年度和中期開發(fā)計劃，建立PPP項目政府支付臺帳及必要的政府支付，進行示范項目的篩選與申報，項目績效評價，其他必要的信息公開公示等。

3、發(fā)改部門：負責向旅游行業(yè)主管部門健全重點領(lǐng)域重大項目清單；PPP領(lǐng)域分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類，前者由國家發(fā)展改革委牽頭負責，后者由財政部牽頭負責。

4、其他職能部門與組織：圍繞旅游涉及的吃住行游娛購六要素，旅游是多細分產(chǎn)業(yè)、多職能部門綜合支撐的產(chǎn)業(yè)，其建設(shè)及運營過程中可能與交通運管、林業(yè)、環(huán)保、國土等部門存在業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)與聯(lián)動。

5、游客與公眾：旅游項目的開發(fā)、運營，涉及到土地產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，往往與項目地的居民生活息息相關(guān)。在項目建設(shè)與運營過程中，除了可能會因各種因素導致價格變動，遭受以游客為代表的公眾的質(zhì)疑與反對，還可能基于這種與地方公眾較為緊密的切身利益關(guān)系，受到居民為代表的地方公眾的約束與監(jiān)督。因此，對本地居民、游客的訴求關(guān)注與合理引導是旅游PPP項目管理中干系人管理方面很重要的課題。

（四）風險管理

不同模式的PPP項目，風險側(cè)重不同。一般情況下，政府與項目公司的風險分擔如下：

（五）項目運營

由于PPP項目的公共性特征，有些類別的項目僅靠特許期內(nèi)項目的經(jīng)營收入難以保障投資者的獲利性要求，為提高投資報酬率普遍實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略。盡管不同行業(yè)的PPP項目在交易結(jié)構(gòu)和盈利模式上存在著一些不同特點，但采取合理的政府擔?；蚱渌找嫜a償方式以轉(zhuǎn)嫁社會資本方承擔的部分項目風險是保障各類PPP項目能夠有效運營的重要措施。

具體到旅游產(chǎn)業(yè)的運營需要持續(xù)關(guān)注三個方面：產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。這三個方面的組合在很大程度上決定著其在旅游市場中的競爭力。其中以產(chǎn)品創(chuàng)新為休閑旅游的初始吸引物和原動力；以服務(wù)創(chuàng)新為將旅游服務(wù)遍歷游前、游中及游后，并以游客滿意度的提升贏得市場知名度和美譽度；以管理創(chuàng)新為綜合口碑和收益保障提供支撐。

此外，通過專業(yè)合作，借助云計算、大數(shù)據(jù)，通過對旅游項目運營情況的監(jiān)測、跟蹤與分析，實現(xiàn)口碑輿情、游客畫像、需求預(yù)測等，將旅游項目智慧化，進而實現(xiàn)有效的運營引導、科學的管理決策，將項目價值最優(yōu)化、效益最大化。（作者單位：中國人民大學）

參考文獻：

[1] 財政部.政府和社會資本合作模式操作指南（試行）.

[2] 鄧學芬，遲寧.論PPP模式在旅游項目開發(fā)中的應(yīng)用.四川經(jīng)濟管理學院院報，2010.

[3] 錢潔，蘇強，周中行，陳光.旅游配套項目的PPP模式應(yīng)用研究.現(xiàn)代城市研究，2015.