潘同人

摘要：產(chǎn)能過(guò)剩本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但是去產(chǎn)能則是一個(gè)政治過(guò)程。中央政府早在2006年就注意到了產(chǎn)能過(guò)剩，但是問(wèn)題一直沒(méi)能得到解決，反而愈演愈烈。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中央政府與地方政府在利益追求方面存在結(jié)構(gòu)性矛盾，中央政府追求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的整體目標(biāo)，而地方政府追求區(qū)域控制的局部目標(biāo)。中央制定的去產(chǎn)能政策不符合地方政府的區(qū)域控制導(dǎo)向。因此無(wú)法得到地方政府的有力執(zhí)行。中央政府應(yīng)該采取“破舊立新”的行動(dòng)策略，幫助地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)控制力。以彌補(bǔ)地方政府在去產(chǎn)能過(guò)程中的利益損失。

關(guān)鍵詞：去產(chǎn)能；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；區(qū)域控制導(dǎo)向；地方政府；激勵(lì)失靈

一、問(wèn)題的提出

化解產(chǎn)能過(guò)剩是中國(guó)各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期面臨的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，它不僅涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而且關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。2001年中國(guó)入世以后的全球化紅利與2003年開(kāi)始的房地產(chǎn)紅利。使中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了長(zhǎng)達(dá)十幾年的高速增長(zhǎng)，“中國(guó)奇跡”出現(xiàn)的同時(shí)，重化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題也愈演愈烈。

中央政府早在2006年就注意到產(chǎn)能過(guò)剩對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。國(guó)務(wù)院在這一年發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，要求地方政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在此之后，國(guó)務(wù)院于2009年、2010年和2013年針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題制定了三份指導(dǎo)性意見(jiàn)。國(guó)家發(fā)改委和工信部等部門也制定了相應(yīng)的配套政策，以激勵(lì)地方政府積極采取措施?；猱a(chǎn)能過(guò)剩。

然而，在中央政府的政治壓力之下，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題不僅沒(méi)有得到解決.反而持續(xù)惡化。以鋼鐵行業(yè)為例，2005年中國(guó)鋼鐵產(chǎn)量達(dá)到3.5億噸，中央政府從那時(shí)起開(kāi)始限制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的粗放型擴(kuò)張，但在多輪次的政策調(diào)控之下，2013年中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量已經(jīng)突破10億噸，且產(chǎn)業(yè)集中度越來(lái)越小，離散度越來(lái)越大，僵尸企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

在去產(chǎn)能的過(guò)程中，地方政府面臨的多重制約，使其無(wú)法不折不扣地完成中央下達(dá)的政治任務(wù)。第一，在財(cái)稅方面，現(xiàn)行的財(cái)稅制度帶有明顯的生產(chǎn)型導(dǎo)向。僵尸企業(yè)不論是否虧損。只要維持生產(chǎn)，就可以給地方政府帶來(lái)流轉(zhuǎn)稅收入，而停止生產(chǎn)則意味著地方財(cái)源的凈損失。第二，在人員安置方面，去產(chǎn)能改革將迫使約1000萬(wàn)職工下崗或轉(zhuǎn)崗。僅煤炭系統(tǒng)就涉及約130萬(wàn)人的重新安置問(wèn)題。這將給地方政府帶來(lái)極大的政策性負(fù)擔(dān)。第三，銀行系統(tǒng)向僵尸企業(yè)投放了大量的信貸，僵尸企業(yè)的破產(chǎn)將給銀行系統(tǒng)帶來(lái)大量的不良資產(chǎn)。在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下.地方政府無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)隨之而來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府在去產(chǎn)能改革中的消極表現(xiàn).是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府與中央政府在利益和目標(biāo)方面出現(xiàn)矛盾的一個(gè)縮影。在發(fā)展過(guò)程中，中央政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，而地方政府承擔(dān)有限責(zé)任。中央政府的無(wú)限責(zé)任表現(xiàn)為從國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。地方政府的有限責(zé)任則表現(xiàn)為追求對(duì)所轄區(qū)域的有效控制。當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)不符合地方政府謀求區(qū)域控制的行為導(dǎo)向時(shí)，地方政府就有足夠的動(dòng)力去消解中央的政策。

二、理論探討

對(duì)去產(chǎn)能改革的研究，應(yīng)該將地方政府的行為動(dòng)機(jī)作為邏輯起點(diǎn)，即地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的利益與目標(biāo)何在？在不同歷史時(shí)期驅(qū)動(dòng)地方政府采取不同行為策略的深層動(dòng)因是什么？地方政府的行為動(dòng)機(jī)是由其核心利益決定的，中央的政策只有符合地方政府的核心利益才能得到有效的執(zhí)行。關(guān)于地方政府的核心利益問(wèn)題，理論界存在兩種研究范式。

（一）收入論

第一種范式可以稱為收入論，認(rèn)為地方政府的核心利益在于財(cái)政收入的最大化，并以此為起點(diǎn)分析中央與地方的關(guān)系及地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。例如，戴慕珍發(fā)現(xiàn)，在財(cái)稅體制改革過(guò)程中，基層政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間類似于總公司與分公司的關(guān)系，基層政府通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)追求財(cái)稅利益。瓦爾德將中國(guó)的地方政府稱為廠商，地方政府是市場(chǎng)化進(jìn)程的主導(dǎo)性力量，在中央政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的制度背景下，地方政府可以直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以獲得收益。馬斯金等發(fā)現(xiàn)，在政治集權(quán)的體制下，財(cái)政激勵(lì)在地方政府之間形成了一種標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，促使地方政府以其他地區(qū)為參照而追求更高的財(cái)政收入。從收入論的角度來(lái)看，中央或上級(jí)政府在推動(dòng)改革的時(shí)候，應(yīng)該充分考慮改革措施對(duì)地方財(cái)力的影響，盡量保證地方的財(cái)力不受削減。以此來(lái)維持地方政府參與改革的積極性。

（二）績(jī)效論

第二種范式可以稱為績(jī)效論，認(rèn)為地方政府的核心利益在于治理績(jī)效的最大化，以謀求官員本人的政治晉升。例如，周黎安研究了中國(guó)地方官員的激勵(lì)機(jī)制，認(rèn)為地方官員的政治激勵(lì)在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)?yè)Q取升遷機(jī)會(huì)。為了在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，地方政府必然追求績(jī)效的最大化。李宏斌和周黎安還通過(guò)實(shí)證研究表明，省級(jí)官員晉升的可能性與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高度相關(guān)。陳燁、李宏斌和周黎安還發(fā)現(xiàn)，中央政府對(duì)省級(jí)官員的任免是以前任的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為參照的。因此，省級(jí)官員必然會(huì)努力取得超越前任的績(jī)效?？?jī)效論主張，地方政府各種治理行為的根本動(dòng)機(jī)在于追求可觀測(cè)的績(jī)效。根據(jù)這種理論，如果中央或上級(jí)政府的政策導(dǎo)向不能反映在政績(jī)考核體系當(dāng)中，那么該政策將在執(zhí)行過(guò)程中大打折扣。

（三）評(píng)價(jià)與反思

按照收入論的邏輯，地方政府不愿意主動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能的動(dòng)機(jī)是怕影響財(cái)政收入。而現(xiàn)實(shí)的情況是，僵尸企業(yè)正在成為地方政府的負(fù)擔(dān)，動(dòng)輒上億的補(bǔ)貼使地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化的目標(biāo)。僅2012年一年，當(dāng)時(shí)的13家上市鋼企便獲得政府補(bǔ)貼30.8億元。而按照績(jī)效論的邏輯，地方政府不愿意主動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能是擔(dān)心影響治理績(jī)效。進(jìn)而影響地方官員的晉升。然而，國(guó)務(wù)院早在2013年就將去產(chǎn)能的相關(guān)工作列入了政績(jī)考核指標(biāo)體系。此后，各省的配套性文件又重申并細(xì)化了這一點(diǎn)。因此，無(wú)論是收入論，還是績(jī)效論，都無(wú)法準(zhǔn)確地解釋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在邏輯，也無(wú)法客觀地描述地方政府在去產(chǎn)能改革中遇到的實(shí)際困難。

去產(chǎn)能政策的實(shí)施效果之所以不理想，是因?yàn)樗环系胤秸那猩砝?。中央一直試圖彌補(bǔ)地方的利益損失，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化.但是收效甚微。其根源也在于沒(méi)有抓住地方政府的核心利益與重大關(guān)切?；谶@種情況，本文圍繞以下幾個(gè)理論問(wèn)題展開(kāi)討論：在放權(quán)改革的背景下，地方政府的核心利益是什么？在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中。中央政府的激勵(lì)政策為何失靈？針對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩等轉(zhuǎn)型問(wèn)題，如何調(diào)動(dòng)地方政府的積極性？

三、地方政府的核心利益

（一）地方政府的核心利益是區(qū)域控制

縱觀中國(guó)30多年的改革歷程，權(quán)力的收與放是決定改革方向并影響改革效果的深層邏輯。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力在中央與地方之間的適度調(diào)整.還是政府向市場(chǎng)的簡(jiǎn)政放權(quán)，都對(duì)特定時(shí)期的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)與分配格局產(chǎn)生了重大影響。收入論者和績(jī)效論者都承認(rèn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展得益于中央主導(dǎo)的權(quán)力下放以及隨之而來(lái)的地方自主性的增強(qiáng)。

從央地關(guān)系的角度來(lái)看，地方政府的核心利益在于維持并擴(kuò)大自主性。地方政府希望在經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政、行政等方面獲得更大的自主性.以相對(duì)獨(dú)立的身份處理地方領(lǐng)域的公共事務(wù)。在何顯明看來(lái)，地方政府實(shí)際權(quán)限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化，是理解地方政府行為的關(guān)鍵變量。地方政府在某些領(lǐng)域的超常發(fā)揮或肆意妄為，都是其施展自主性、擴(kuò)大行動(dòng)空間的結(jié)果。

從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，地方政府的核心利益在于區(qū)域控制。即對(duì)自己所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的控制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的約束下，地方政府謀求區(qū)域控制的最大化，形成了一種獨(dú)特的區(qū)域控制導(dǎo)向，這種導(dǎo)向誘使地方政府做出具體的行為選擇?；谶@種導(dǎo)向做出的行為有可能符合中央的要求。也有可能違背中央的意圖。地方政府通過(guò)對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)施控制，可以在轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生共容利益。而共容利益反過(guò)來(lái)約束了地方政府的獨(dú)斷行為.客觀上激勵(lì)著轄區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)主體擴(kuò)大生產(chǎn)。

地方自主性與區(qū)域控制導(dǎo)向是同一事物的兩個(gè)方面。從縱向來(lái)看，地方政府希望中央支持或默許其擴(kuò)大行動(dòng)范圍。從橫向來(lái)看，地方政府在擴(kuò)大了行動(dòng)范圍以后，必然追求對(duì)轄區(qū)發(fā)展的有效控制。一方面.地方政府希望對(duì)中央保持一定的獨(dú)立性。另一方面.它也希望對(duì)變幻莫測(cè)的區(qū)域市場(chǎng)保持一定的獨(dú)立性。正如曹正漢所言，地方政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化改革的基本策略是抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。對(duì)于地方政府而言，最好的結(jié)果便是既能推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，又能牢牢地掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。在實(shí)踐中，地方政府結(jié)合上述兩個(gè)基本目標(biāo)的策略是“以控制促發(fā)展”。無(wú)論是土地財(cái)政、招商引資等現(xiàn)象，還是政府推動(dòng)的城市更新項(xiàng)目，都體現(xiàn)了這種治理策略。

曹正漢等人認(rèn)為，如果地方政府有能力控制土地要素，那么它將放棄對(duì)企業(yè)的直接控制。這個(gè)論斷的理論意義在于，如果外部的制約因素發(fā)生了變化，那么地方政府實(shí)施區(qū)域控制的具體形式也將發(fā)生相應(yīng)的變化。地方政府獲得對(duì)土地要素的控制.發(fā)生在上世紀(jì)90年代后期，源于中央推動(dòng)的土地制度改革。正是土地制度這個(gè)制約因素的變化。誘使地方政府改變了區(qū)域控制的路徑與方法。然而，無(wú)論具體形式如何變化，區(qū)域控制導(dǎo)向的本身是非常穩(wěn)定的。既然中央將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府的積極性聯(lián)系起來(lái)，它就不會(huì)輕易破壞二者背后的重要因果機(jī)制。

（二）地方政府對(duì)僵尸企業(yè)的調(diào)控行為

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府對(duì)連年虧損的僵尸企業(yè)采取以補(bǔ)貼和擔(dān)保為主的調(diào)控措施，體現(xiàn)了它追求區(qū)域控制的基本行為傾向。僵尸企業(yè)大多處于重化工業(yè)領(lǐng)域，往往是本地區(qū)的龍頭企業(yè)，具有資金密集、人員密集的特征，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位。對(duì)于地方政府而言，僵尸企業(yè)的破產(chǎn)意味著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失控，這將觸及地方政府的根本利益。因此，地方政府只能采取調(diào)控手段，幫助那些缺乏效率的大型企業(yè)暫渡難關(guān).以此來(lái)維持對(duì)區(qū)域發(fā)展的有效控制。

產(chǎn)能過(guò)剩之所以是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，原因在于出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的市場(chǎng)主體非常復(fù)雜。總體而言，深受產(chǎn)能過(guò)剩困擾的企業(yè)分為三類，一是地方國(guó)企，二是特權(quán)民企，三是央企分支機(jī)構(gòu)。其中，地方國(guó)企是制造產(chǎn)能過(guò)剩的主力軍.因?yàn)樗鼈兣c地方政府的聯(lián)系最為密切，可以成為地方政府控制區(qū)域發(fā)展的最有力工具。對(duì)于地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略，地方國(guó)企往往能夠堅(jiān)決執(zhí)行，因此它們最容易得到地方政府的救助。廣東省在其發(fā)布的去產(chǎn)能方案中提出，要在2016年內(nèi)出清省級(jí)以下政府所屬的2000多家僵尸企業(yè)。由省財(cái)政對(duì)企業(yè)人員安置工作提供專項(xiàng)補(bǔ)貼。從某種意義上講，去產(chǎn)能改革是一次地方政府的自我革命。其本質(zhì)是區(qū)域控制能力的減弱。

特權(quán)民企是指與地方政府聯(lián)系密切、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響、享受地方政府特殊優(yōu)待的大型民營(yíng)企業(yè)。地方政府往往對(duì)存在產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的特權(quán)民企采取力度較大的調(diào)控措施。例如，新余市將江西賽維LDK公司的資金缺口納入了市政府的財(cái)政預(yù)算，江西省財(cái)政廳還專門設(shè)立了“賽維LDK穩(wěn)定發(fā)展基金”。以幫助該公司償還信托債務(wù)。可見(jiàn)，特權(quán)民企的生存對(duì)于地方政府而言非常重要。地方政府在設(shè)計(jì)政策的時(shí)候會(huì)采取“一企一策”的辦法。

央企分支機(jī)構(gòu)是指隸屬于央企總部、辦公地點(diǎn)及主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都處于地方政府轄區(qū)的央企下屬公司。一些央企為了投標(biāo)項(xiàng)目而注冊(cè)了很多空殼企業(yè)，在項(xiàng)目完成之后。這些企業(yè)剩下很多員工和債務(wù).淪為低效率的僵尸企業(yè)。以中國(guó)鐵建為例，該公司下屬的700多個(gè)子公司中，有多達(dá)200多個(gè)空殼企業(yè)。央企分支機(jī)構(gòu)在其發(fā)展的過(guò)程中，往往與所在地政府結(jié)成事實(shí)層面的利益同盟，它們的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與地方政府的區(qū)域控制導(dǎo)向在多數(shù)情況下是相容的。

2006年以后逐漸出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象。主要集中在重化工業(yè)領(lǐng)域。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，一個(gè)地區(qū)的重化工業(yè)往往集中于少數(shù)幾個(gè)大型企業(yè)，這種企業(yè)被地方政府形象地稱為龍頭企業(yè)。地方政府希望通過(guò)引進(jìn)或培育龍頭企業(yè).提高轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聚集度，進(jìn)而打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的干預(yù)政策，造成了大企業(yè)的投資增幅明顯高于中小企業(yè)。也就是說(shuō)，地方政府在招商引資中采取的各種優(yōu)惠政策對(duì)大企業(yè)更加有利。隨著大企業(yè)逐漸發(fā)展成區(qū)域內(nèi)的龍頭企業(yè)，它們控制的資金和人員越來(lái)越多，制造的產(chǎn)值和利稅也越來(lái)越多。在這種情況下，地方政府控制區(qū)域發(fā)展的最有效途徑便是直接控制龍頭企業(yè).針對(duì)龍頭企業(yè)的發(fā)展需求制定個(gè)性化的調(diào)控政策，而這種調(diào)控政策在多數(shù)情況下是與去產(chǎn)能改革相悖的。

四、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的央地關(guān)系變遷

（一）投資和要素驅(qū)動(dòng)模式下的央地關(guān)系

1978年以來(lái)中國(guó)的高速發(fā)展是一種投資與要素驅(qū)動(dòng)下的發(fā)展。在這種發(fā)展模式下，中央支持或默許地方政府在轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)大對(duì)生產(chǎn)要素的控制能力。以提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。中國(guó)的地方政府具有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，這種沖動(dòng)的本質(zhì)是在中國(guó)特殊的國(guó)情和時(shí)代條件下，地方官員集團(tuán)橫向擴(kuò)張個(gè)人控制權(quán)的努力。隨著地方政府控制了越來(lái)越多的生產(chǎn)要素，它的區(qū)域控制能力得到了明顯的提高。反過(guò)來(lái)，區(qū)域控制能力的提高又激勵(lì)著地方政府控制更多的生產(chǎn)要素。以土地要素為例，地方政府在控制了建設(shè)用地之后，強(qiáng)化了它的區(qū)域控制導(dǎo)向，而這種導(dǎo)向又激勵(lì)地方政府去控制更多的建設(shè)用地，表現(xiàn)為城市擴(kuò)張的速度超過(guò)實(shí)際需求。

在實(shí)踐中，地方政府的區(qū)域控制導(dǎo)向表現(xiàn)為政府以各種優(yōu)惠政策向企業(yè)讓利。這里產(chǎn)生了一個(gè)令人困惑的問(wèn)題：地方政府為何要以利誘的方式控制區(qū)域發(fā)展？解釋這個(gè)問(wèn)題，需要將目光放到地方政府所處的宏觀政策背景上。當(dāng)代的地方政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的地方政府，它的一舉一動(dòng)都受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的制約。在充分考慮了產(chǎn)業(yè)資本的供求關(guān)系之后，地方政府做出了理性的選擇，即以土地、財(cái)政、稅收、信貸等優(yōu)惠政策提高投資者的預(yù)期收益。

地方政府做出這種行為選擇的基本出發(fā)點(diǎn)在于，投資者不是自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，其他地區(qū)尤其是周邊地區(qū)才是，只要能擊敗周邊地區(qū)，讓投資者選擇自己的轄區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者的控制是沒(méi)有難度的。一些地區(qū)出現(xiàn)“開(kāi)門招商、關(guān)門打狗”的現(xiàn)象也充分證明了這一點(diǎn)。當(dāng)初，投資者自愿來(lái)到某個(gè)地區(qū)投資興業(yè)，意味著這個(gè)地區(qū)在與周邊地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。然而，一旦投資項(xiàng)目落地，大量資金變成了固定資產(chǎn)以后，地方政府就可以為所欲為了。這時(shí)，只要地方政府的行為沒(méi)有超過(guò)投資者的忍耐極限，它就可以控制投資者的行為與投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

在投資和要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式下，中央和地方的利益趨向一致。中央的利益是追求高速發(fā)展。以顯著的經(jīng)濟(jì)績(jī)效鞏固自己的執(zhí)政地位。地方政府則希望以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的方式實(shí)現(xiàn)有效的控制。中央的政策目標(biāo)被地方政府轉(zhuǎn)化為追逐利益的工具。盡管地區(qū)之間為增長(zhǎng)而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)最終導(dǎo)致了產(chǎn)能過(guò)剩，但是地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)可以從根本上減少集中決策的失誤。因此，地方政府的投資沖動(dòng)與隨之而來(lái)的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象也被中央政府默許。

在這種情況下，自上而下的考評(píng)體系通常是有效的。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，政績(jī)考評(píng)是約束和激勵(lì)下級(jí)政府的有力工具。在央地政府之間目標(biāo)相容的基礎(chǔ)上，這種中國(guó)特色的考評(píng)機(jī)制也會(huì)創(chuàng)造出標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的效果。處于信息弱勢(shì)地位的中央政府在評(píng)價(jià)地方政府的治理績(jī)效時(shí)，可以參照臨近地區(qū)的同期表現(xiàn)，也可以參照前任政府的環(huán)比數(shù)據(jù)，而地方政府則盡量保持按照中央和上級(jí)政府的意圖行事。既然中央的政策并不違背自己的利益追求，為什么不按照中央的要求去做呢？基于這種考慮，考評(píng)機(jī)制在一定時(shí)期內(nèi)看起來(lái)非常有效。

在完成考評(píng)指標(biāo)的過(guò)程中，地方政府獲得了相對(duì)于中央的獨(dú)立性，獲得了區(qū)域資源的汲取、整合與分配能力。更為重要的是，地方政府取得了前所未有的自由裁量權(quán)。由于上下級(jí)政府之間是一種事實(shí)上的委托代理關(guān)系，信息不對(duì)稱使得上級(jí)政府無(wú)法對(duì)下級(jí)政府的政策執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。為了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，中國(guó)在實(shí)踐中形成了極具特色的以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制。地方政府作為承包人以自由裁量權(quán)的方式享有諸多領(lǐng)域的實(shí)際控制權(quán)。中央由于無(wú)法監(jiān)控地方政府政策執(zhí)行的細(xì)節(jié)，便逐漸放棄了對(duì)過(guò)程的掌控。形成了鮮明的結(jié)果導(dǎo)向。也就是說(shuō)，只要呈現(xiàn)出中央希望看到的結(jié)果，地方政府可以在政策執(zhí)行的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)程的控制，而不必?fù)?dān)心中央的問(wèn)責(zé)。

（二）去產(chǎn)能改革中的激勵(lì)失靈

在去產(chǎn)能改革中，中央政府希望地方政府積極落實(shí)去產(chǎn)能的相關(guān)政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀政策目標(biāo)，而地方政府卻希望維護(hù)和擴(kuò)張自己的區(qū)域控制能力。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中央與地方在利益追求方面出現(xiàn)了較為明顯的分歧。一位基層經(jīng)信委的官員曾經(jīng)抱怨，政策要求地方政府按照生產(chǎn)規(guī)模的大小進(jìn)行淘汰，而不顧能耗和環(huán)保等指標(biāo)。例如。水泥行業(yè)要求淘汰窯徑2.5米的項(xiàng)目，這個(gè)規(guī)定迫使企業(yè)將窯徑增加到3米，結(jié)果是產(chǎn)能不減反增?；鶎庸賳T的微詞，表面上是質(zhì)疑去產(chǎn)能改革的行政化.實(shí)際上是對(duì)去產(chǎn)能政策引發(fā)的地方自主權(quán)的壓縮表示不滿。

而中央有關(guān)部門對(duì)這一點(diǎn)估計(jì)不足。例如，中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的一位官員曾表示，當(dāng)前中國(guó)在就業(yè)形勢(shì)、財(cái)力規(guī)模、保障制度等方面較上世紀(jì)90年代已有明顯進(jìn)步，去產(chǎn)能不會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的下崗失業(yè)問(wèn)題。正如他所言，以當(dāng)今中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育程度和政府財(cái)力而言，下崗失業(yè)問(wèn)題不會(huì)對(duì)社會(huì)造成明顯的沖擊。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵并不在此，下崗失業(yè)只是地方政府區(qū)域控制能力弱化的一個(gè)表現(xiàn).不解決背后的深層矛盾，就無(wú)法徹底消除地方政府的疑慮。

因此.即便中央修改了考評(píng)指標(biāo)，地方政府在去產(chǎn)能改革方面仍然缺乏足夠的動(dòng)力。自從化解產(chǎn)能過(guò)剩被列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)之后，政績(jī)考核就成了推動(dòng)政策落實(shí)的重要工具。中央一方面強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)的修改，另一方面強(qiáng)調(diào)自上而下的問(wèn)責(zé)，這無(wú)疑對(duì)地方政府造成了強(qiáng)大的政治壓力。地方政府化解這種壓力的行動(dòng)策略是政企合謀，地方政府通過(guò)與轄區(qū)企業(yè)的全面合作以實(shí)現(xiàn)政策變通。

地方政府為了通過(guò)中央和上級(jí)的考核，完成去產(chǎn)能改革的各項(xiàng)任務(wù)，采取了各種變通措施，減損了政策的實(shí)際效果。中央為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，通過(guò)考核、問(wèn)責(zé)等方式向地方政府施加了較大的壓力。然而，壓力型體制也正是“上有政策、下有對(duì)策”產(chǎn)生的根源。地方政府在保證自己的區(qū)域控制能力不受減損的前提下，通過(guò)變通手段實(shí)現(xiàn)中央或上級(jí)規(guī)定的數(shù)量化指標(biāo)，同時(shí)解構(gòu)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策內(nèi)核.使去產(chǎn)能改革流于形式。

地方政府在去產(chǎn)能過(guò)程中的變通措施主要有四種。一是政策空轉(zhuǎn)，即以文件來(lái)落實(shí)文件，通過(guò)政策性文件在上下級(jí)政府之間空轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策的象征性執(zhí)行。出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)的原因是去產(chǎn)能改革的配套措施沒(méi)有跟進(jìn)，致使政策執(zhí)行中出現(xiàn)口號(hào)大于行動(dòng)的現(xiàn)象。在2015年之前，中央只確定了化解過(guò)剩產(chǎn)能涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和具體指標(biāo)，并沒(méi)有落實(shí)配套的扶持資金，因而導(dǎo)致了政策空轉(zhuǎn)。

二是未批先建，即在中央號(hào)召去產(chǎn)能的政策壓力下.地方政府在尚未得到上級(jí)政府職能部門批準(zhǔn)的情況下。默許相關(guān)企業(yè)開(kāi)工建設(shè)。未批先建是過(guò)剩產(chǎn)能的重要來(lái)源之一。通過(guò)采用這種辦法，地方政府可以在產(chǎn)業(yè)政策收緊的外部環(huán)境下逆勢(shì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。然而，中央對(duì)這種政企合謀行為的容忍也是有限度的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化.中央政府通常會(huì)對(duì)未批先建等行為采取周期性的干預(yù)措施。例如，國(guó)務(wù)院會(huì)從發(fā)改委、工信部、國(guó)土資源部等部門抽調(diào)人員建立督查組，以遏制地方政府的未批先建行為。

三是暫時(shí)關(guān)閉，即當(dāng)中央或上級(jí)政府的行政壓力達(dá)到一定程度的時(shí)候，地方政府為緩解壓力而勒令相關(guān)企業(yè)及項(xiàng)目暫時(shí)停產(chǎn)的行為。當(dāng)督查組離開(kāi)或行政壓力減弱以后，地方政府會(huì)默許這些企業(yè)及項(xiàng)目重新開(kāi)工。通過(guò)這種政策變通手段，地方政府既能完成中央及上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，又能確保對(duì)區(qū)域發(fā)展的有效控制。在地方政府的政策變通之下，中央的激勵(lì)手段、問(wèn)責(zé)措施與監(jiān)督工具同時(shí)失去了作用。

四是合并產(chǎn)能。即地方政府將幾個(gè)規(guī)模較小的企業(yè)或項(xiàng)目整合為一個(gè)規(guī)模較大的企業(yè)或項(xiàng)目，使之滿足中央或上級(jí)政府的規(guī)模指標(biāo)要求。自上而下的去產(chǎn)能政策帶有強(qiáng)烈的行政化色彩，中央政府在信息不對(duì)稱的情況下，傾向于以生產(chǎn)規(guī)模來(lái)甄別企業(yè)或項(xiàng)目的質(zhì)量。生產(chǎn)規(guī)模低于某個(gè)特定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或項(xiàng)目，被確定為落后產(chǎn)能，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中被淘汰。而在地方政府的推動(dòng)下，一些企業(yè)或項(xiàng)目以兼并或資產(chǎn)重組的名義達(dá)到了中央規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。從而擺脫了落后產(chǎn)能的定位。通過(guò)合并產(chǎn)能這種手段，一些落后產(chǎn)能在地方政府的保護(hù)下得以存續(xù)。

五、區(qū)域控制導(dǎo)向的重建

（一）去產(chǎn)能改革中的中央調(diào)控

2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了化解過(guò)剩產(chǎn)能的基本方針和主要任務(wù)，并出臺(tái)了財(cái)稅、金融、職工安置及監(jiān)督考核等方面的配套政策。這些中央層面的調(diào)控政策大多是基于收入論和績(jī)效論而制定的.著眼于加強(qiáng)地方政府的財(cái)力和對(duì)地方政府形成績(jī)效壓力。例如，財(cái)政部針對(duì)僵尸企業(yè)的職工安置問(wèn)題。建立了規(guī)模高達(dá)1000億元的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)基金。建立這項(xiàng)基金的目的是使地方政府在安置下崗、轉(zhuǎn)崗職工時(shí)擁有充足的財(cái)力，以提高地方政府落實(shí)去產(chǎn)能政策的積極性。而在政績(jī)考核方面，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重申了在去產(chǎn)能方面加強(qiáng)考核與問(wèn)責(zé)的原則，并要求地方政府全面清理面向僵尸企業(yè)制定的保護(hù)性措施。

中央的調(diào)控政策在短期內(nèi)是有效的，地方政府在高強(qiáng)度的政治壓力下，會(huì)采取果斷的措施壓縮轄區(qū)內(nèi)的落后產(chǎn)能項(xiàng)目。但是，這種調(diào)控政策無(wú)法形成制約落后產(chǎn)能再生的長(zhǎng)效機(jī)制，而且容易誘發(fā)地方政府的政策變通行為。在面臨中央及上級(jí)政府委托的多重任務(wù)時(shí)，地方政府作為代理人往往最關(guān)注那些容易被察覺(jué)、容易顯示績(jī)效的工作。在實(shí)踐中，地方政府最關(guān)注的任務(wù)是落后產(chǎn)能數(shù)據(jù)的下降，而不是產(chǎn)能質(zhì)量的實(shí)際提高。只要能夠完成中央或上級(jí)分配下來(lái)的硬指標(biāo)，地方政府不會(huì)考慮自己采取的措施是否真正有助于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因?yàn)閷?duì)于地方政府而言，比經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是防止區(qū)域發(fā)展形勢(shì)的失控。

（二）在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)地方政府的控制能力

在去產(chǎn)能改革乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。中央與地方之間存在著利益與目標(biāo)的分野，這種分野的實(shí)質(zhì)是內(nèi)嵌于中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制中的結(jié)構(gòu)性矛盾。只不過(guò)在投資與要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式下，這種結(jié)構(gòu)性矛盾并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，因?yàn)橹醒氲恼吣繕?biāo)恰好與地方政府追逐與維護(hù)利益的路徑構(gòu)成了競(jìng)合。而在追求創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，中央追求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的愿望與地方政府維護(hù)區(qū)域控制能力的矛盾逐漸明晰起來(lái)。

如果想讓地方政府真心實(shí)意地執(zhí)行去產(chǎn)能政策，中央就應(yīng)該考慮地方政府的利益和目標(biāo)。在化解過(guò)剩產(chǎn)能時(shí)保證地方政府的區(qū)域控制能力不受損害。因此，應(yīng)該采取“破舊立新”的行為策略。在重化工業(yè)領(lǐng)域推行去產(chǎn)能政策的同時(shí)，支持地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)區(qū)域控制能力，以彌補(bǔ)去產(chǎn)能過(guò)程中的利益損失。從新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看.由于中央政府無(wú)法準(zhǔn)確把握新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線與市場(chǎng)前景，因此在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，往往有意留給地方政府一定的自由裁量空間，以激勵(lì)地方政府進(jìn)行自主探索。中央賦予地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開(kāi)自主探索的權(quán)力，正是地方政府重新建立區(qū)域控制能力的關(guān)鍵所在。當(dāng)?shù)胤秸軌蛟陲L(fēng)云變幻的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┯稳杏杏嗟恼瓶貢r(shí)，它就可以放下包袱，不再擔(dān)心因地方龍頭企業(yè)的停產(chǎn)而導(dǎo)致的局面失控，從而可以放心大膽地落實(shí)中央的決策，完成去產(chǎn)能的各項(xiàng)任務(wù)。

具體而言，中央應(yīng)該從政策和資金兩個(gè)方面幫助地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大控制能力。在政策方面，采取差異化精準(zhǔn)調(diào)控?？梢葬槍?duì)產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)制定指導(dǎo)性意見(jiàn)，支持這些地區(qū)的地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有所作為。正如管理學(xué)家德魯克所言，創(chuàng)新者只有在機(jī)會(huì)窗口開(kāi)啟的時(shí)間里進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)才能獲得快速發(fā)展。對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)而言，舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。只要地方政府敢于在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取激勵(lì)措施，對(duì)于市場(chǎng)主體而言，機(jī)會(huì)窗口便得到了開(kāi)啟。因此，中央應(yīng)該以指導(dǎo)性意見(jiàn)的方式，賦予產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的地方政府更大的自主性，促進(jìn)其主動(dòng)開(kāi)啟創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的機(jī)會(huì)之窗。

在資金方面，成立產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)基金。通過(guò)專項(xiàng)基金來(lái)支持產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。充分發(fā)揮中央財(cái)政的杠桿作用，引導(dǎo)和撬動(dòng)更多的社會(huì)資本進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。資金支持是促使地方政府“破舊立新”的重要手段，通過(guò)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可以引導(dǎo)地方政府調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，落實(shí)地方配套資金及設(shè)立地方層面的專項(xiàng)基金，以支持新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的發(fā)展。

此外，還應(yīng)該創(chuàng)新政策工具，以提高對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)主動(dòng)轉(zhuǎn)型的激勵(lì)強(qiáng)度。具體而言，有三種政策工具可以引入該領(lǐng)域：第一，專項(xiàng)建設(shè)基金。國(guó)家發(fā)改委掌握的專項(xiàng)建設(shè)基金完全可以支持產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。從現(xiàn)在的使用情況來(lái)看，該基金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的過(guò)度投入使這類項(xiàng)目同樣存在過(guò)剩的危險(xiǎn)，將該基金引入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有助于提高它的使用效率。第二，地方債。全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院可以考慮適當(dāng)增加產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的地方債額度，通過(guò)適度擴(kuò)大財(cái)政赤字的方式，將籌集到的資金投入到“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能制造等領(lǐng)域。引領(lǐng)產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。第三，公私合作模式（PPP）。在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力的情況下，地方政府可以采取公私合作模式，吸引社會(huì)資本加入由政府謀劃的科技項(xiàng)目。待時(shí)機(jī)成熟以后，地方政府可以逐漸撤出投資，將發(fā)展的主動(dòng)權(quán)還給市場(chǎng)。

六、結(jié)論

產(chǎn)能過(guò)剩本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但是去產(chǎn)能則是一個(gè)政治過(guò)程。中央與地方之間在利益與目標(biāo)方面的結(jié)構(gòu)性分歧，使得去產(chǎn)能的過(guò)程充滿了復(fù)雜的政治博弈與政策變通。這種博弈與變通解構(gòu)著中央的政治期許與政策壓力。從某種意義上講，去產(chǎn)能的過(guò)程是地方政府的區(qū)域控制能力不斷減弱的過(guò)程，積極推動(dòng)這個(gè)過(guò)程將損害地方政府的核心利益。因此，去產(chǎn)能政策的績(jī)效是受到政治因素制約的。不僅如此，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中許多與去產(chǎn)能類似的政策問(wèn)題都受制于地方政府的區(qū)域控制導(dǎo)向。如果地方政府的區(qū)域控制能力得不到有效的補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的其他方面也會(huì)出現(xiàn)與去產(chǎn)能過(guò)程相似的政策變通，從而使中央的宏觀政策大打折扣。

以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的新經(jīng)濟(jì)的崛起，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了千載難逢的機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)“破舊立新”的過(guò)程。所謂“破舊”，是指推動(dòng)以重化工業(yè)為代表的舊產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。所謂“立新”，是指引領(lǐng)和激勵(lì)新經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展?！傲⑿隆睂?duì)“破舊”具有推動(dòng)作用。通過(guò)增強(qiáng)地方政府在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制力，可以消除舊產(chǎn)業(yè)的控制力減弱給地方政府帶來(lái)的疑慮。基于地方政府的區(qū)域控制導(dǎo)向來(lái)設(shè)計(jì)去產(chǎn)能及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型其他方面的激勵(lì)政策，是本研究所支持的政策建議。