李昂

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)食品安全監(jiān)管模式由于公共參與不到位不全面，導(dǎo)致了監(jiān)管效率偏低。為此，必須加強(qiáng)公共參與的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共參與；食品安全；監(jiān)管制度

近年來(lái)，地溝油、毒奶粉、毒豆芽、僵尸肉、染色饅頭等頻繁發(fā)生的種種食品安全事件，暴露了我國(guó)現(xiàn)行食品安全政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式的不足和缺陷；政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各方面的變化發(fā)展呼喚公共參與的食品安全監(jiān)管新機(jī)制新模式的科學(xué)構(gòu)建。

一、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式的不足——政府監(jiān)管效率偏低

當(dāng)前，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行的是自上而下的政府主導(dǎo)或壟斷的治理模式，形成了多部門(mén)共同參與管理的機(jī)制。這種監(jiān)管模式和機(jī)制雖然著眼于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和多重保障，然而現(xiàn)實(shí)生活中相關(guān)部門(mén)常常在事前盡量爭(zhēng)取預(yù)算和監(jiān)管權(quán)力，事后又竭力推卸責(zé)任。盡管政府在食品安全監(jiān)管方面做了不懈努力，但各種各樣的食品安全問(wèn)題依然存在，甚至說(shuō)是屢禁不止，事故“層出不窮”。這種模式暴露出的主要缺陷有：其一，各個(gè)部門(mén)相互指望，機(jī)會(huì)主義思想較為嚴(yán)重，主人翁意識(shí)缺乏，交叉模糊地帶較多且無(wú)人主動(dòng)擔(dān)責(zé)。其二，重復(fù)檢測(cè)和重復(fù)收費(fèi)的發(fā)生，勢(shì)必提高治理成本，加重了政府管理成本和民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其三，民意溝通缺失的同時(shí)，忽視了公眾特別是消費(fèi)者自身在食品安全中的地位，忽視了廣大民眾擁有的智慧和力量。其四，對(duì)于食品安全事故發(fā)生后相關(guān)責(zé)任的認(rèn)定，多側(cè)重于生產(chǎn)者、銷售者的責(zé)任追究而輕視監(jiān)管者。雖然修訂后的《食品安全法》及其他相關(guān)法律對(duì)食品安全監(jiān)管者的法律責(zé)任有所規(guī)定，但是不夠細(xì)致，在具體案例的應(yīng)用中，監(jiān)管責(zé)任認(rèn)定仍然存在諸多困難。

二、公共參與的食品安全治理模式的優(yōu)勢(shì)——政府監(jiān)管缺失的補(bǔ)充

公共參與體現(xiàn)在食品安全的治理方面就是廣大民眾以提供信息和資料、發(fā)表意見(jiàn)和評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過(guò)程。

2015年新修訂的《食品安全法》第九條規(guī)定的“消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定，損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”，是關(guān)于公共參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的明確法律規(guī)定。顯而易見(jiàn)，這一規(guī)定是籠統(tǒng)的、原則性的、不具體的，沒(méi)有明確公共參與食品安全的監(jiān)管機(jī)制所具體遵循的程序以及享有的權(quán)利，缺乏具體的操作流程。實(shí)踐證明，難以調(diào)動(dòng)公共參與的積極性，未見(jiàn)明顯成效。為此，將公共參與引入到食品安全治理的全過(guò)程，構(gòu)筑公共參與的食品安全公共治理模式，以提高食品安全治理的效率，具有極大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（一）公共參與食品安全治理充分調(diào)動(dòng)了公眾的力量。我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量大、經(jīng)營(yíng)人數(shù)多、業(yè)態(tài)復(fù)雜，分散經(jīng)營(yíng)的情況較為普遍，加之政府及其相關(guān)部門(mén)的人力、物力、財(cái)力有限，只依靠政府來(lái)治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果忽視廣大人民群眾在食品安全治理過(guò)程中的重要作用，不僅不會(huì)帶來(lái)食品安全，還會(huì)引起更為嚴(yán)重的食品危機(jī)。人民群眾，尤其是廣大的消費(fèi)者，是最有力、最直接的食品安全治理力量。由社會(huì)各方面力量參與構(gòu)筑的食品安全公共治理模式，是解決我國(guó)當(dāng)前食品安全政府監(jiān)管模式缺失和治理能力不足的重要途徑。

（二）公共參與食品安全治理的模式能有效減少政府監(jiān)管的成本。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)今社會(huì)公共事務(wù)不斷細(xì)化且復(fù)雜，政府及其相關(guān)部門(mén)處理公共事務(wù)的成本也不斷提高，這就需要社會(huì)組織和團(tuán)體能夠分擔(dān)政府日益繁多的公共事務(wù)。只要社會(huì)組織和團(tuán)體能有效解決食品安全方面的問(wèn)題，破解各種現(xiàn)實(shí)生活中食品安全的難題，就可以讓社會(huì)組織和團(tuán)體擔(dān)當(dāng)重任。比如，充分發(fā)揮社會(huì)組織民間性、專業(yè)性和組織性的優(yōu)勢(shì)，促使社會(huì)組織積極參與食品安全治理政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和反饋。

（三）公共參與食品安全治理的多元治理模式可創(chuàng)造更高的效率。在食品安全多元治理模式架構(gòu)下，政府、企業(yè)和社會(huì)各方群眾聯(lián)合起來(lái)共同完成對(duì)食品安全的治理。三者之間的關(guān)系是相互補(bǔ)充、相互支持、相互監(jiān)督的關(guān)系。它們依據(jù)不同的原則在食品安全的治理中發(fā)揮著不同的功能。政府是以國(guó)家利益和行政區(qū)域內(nèi)的公共利益為取向，對(duì)食品安全的治理進(jìn)行制度安排。企業(yè)依據(jù)相應(yīng)的制度安排進(jìn)行食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。社會(huì)公眾獨(dú)立于政府體系之外，形成平等的參與式的組織結(jié)構(gòu)，具有獨(dú)特的多樣性和靈活性，可創(chuàng)造出比政府更低的成本和更高的效率。

（四）公共參與食品安全治理有利于對(duì)政府的監(jiān)管提供及時(shí)有效的信息。食品安全信息的確定，是能否及時(shí)有效地控制食品安全事故發(fā)生的重要因素。公共參與的主體十分廣泛，不乏各行各業(yè)的領(lǐng)軍人物，在面對(duì)食品安全的預(yù)警和防范方面能夠更加的快捷、準(zhǔn)確，能夠給出更為及時(shí)有效的安全信息，從而規(guī)避食品安全事故帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

三、公共參與的食品安全治理模式的路徑選擇——公共參與的制度建設(shè)

目前，我國(guó)的食品質(zhì)量安全正處于風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和矛盾凸顯期。全面加強(qiáng)規(guī)范有序的制度建設(shè)，科學(xué)構(gòu)建社會(huì)公眾、新聞媒體、企業(yè)職工、社會(huì)團(tuán)體組織公共參與的食品安全公共治理體系，是防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾的必由之路和根本出路。

（一）公眾參與食品安全立法、司法、執(zhí)法的制度化。優(yōu)化公共參與途徑，重構(gòu)公共參與制度，以強(qiáng)化公共參與的有效性，實(shí)現(xiàn)公共參與的實(shí)質(zhì)性效果，可從以下三個(gè)方面推進(jìn)：一是在食品安全的立法和決策方面，提高公共參與的程度，充分采納社會(huì)公眾對(duì)食品安全治理的意見(jiàn)建議，以完備的法律為公共參與提供依據(jù)；二是在食品安全的司法方面，完善食品安全訴訟和侵權(quán)損害賠償制度，保障食品安全相關(guān)法律在社會(huì)公眾中的權(quán)威性；三是在食品安全的執(zhí)法方面，加強(qiáng)食品安全治理，吸收社會(huì)公眾參與，提高執(zhí)法的透明度和信息公開(kāi)程度。從以上三個(gè)方面優(yōu)化提升食品安全治理模式的公共參與，可以充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，保證公共參與的有序性和有效性。

（二）公眾舉報(bào)食品安全違法案件獎(jiǎng)勵(lì)的制度化。食品安全違法行為多樣性、隱蔽性強(qiáng)，事件頻發(fā)，大多數(shù)違法案件是由消費(fèi)者舉報(bào)才得以懲處。對(duì)消費(fèi)者以及社會(huì)公眾舉報(bào)食品安全違法事件進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾揭發(fā)檢舉違法行為，有助于提高公眾參與的積極性，震懾違法者。但是目前，我國(guó)缺乏對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)人因舉報(bào)違法行為而遭受的威脅甚至不法侵害也沒(méi)有保護(hù)措施，打擊了社會(huì)公眾的積極性。因此，需要建立完備的獎(jiǎng)勵(lì)制度和舉報(bào)人的保護(hù)制度，著眼于舉報(bào)途徑、舉報(bào)查處、查辦回饋、物質(zhì)激勵(lì)、舉報(bào)人保護(hù)等方面進(jìn)行構(gòu)建，以切實(shí)可行的法律制度，保障公共參與的積極性。

（三）企業(yè)職工參與食品安全治理的制度化。食品安全問(wèn)題數(shù)量眾多、行為多樣、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)多、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所流動(dòng)性和隱蔽性強(qiáng)，違法行為較難發(fā)覺(jué)。可引入“內(nèi)部專有人才”的培育及發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、大型食品制造企業(yè)、人流量較大的餐館等設(shè)立監(jiān)督食品安全的“內(nèi)部專有人才”，并針對(duì)相應(yīng)的企業(yè)，對(duì)此類內(nèi)部人士設(shè)計(jì)合適的遴選方法、培訓(xùn)內(nèi)容、權(quán)責(zé)范圍、獎(jiǎng)懲辦法等，將食品安全的隱患消滅在生產(chǎn)前期，提高制止食品安全違法行為的成功率。

（四）社會(huì)團(tuán)體參與食品安全治理的制度化。社會(huì)公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法行為人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。我國(guó)的食品安全違法案件往往影響范圍廣，受害者眾多，且消費(fèi)者個(gè)人面對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)居于弱勢(shì)地位，在訴訟中極其不利。得益于公益訴訟制度的構(gòu)建，消費(fèi)者保護(hù)組織等團(tuán)體被賦予了提起公益訴訟的權(quán)力，對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)有所加強(qiáng)。進(jìn)一步完善食品安全案件的社會(huì)公益訴訟制度，有利于提高公共參與的積極性，維護(hù)社會(huì)公眾的利益，有效懲處食品安全違法者。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央深刻把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)作出的戰(zhàn)略部署。充分重視食品安全監(jiān)管體系，提高食品安全監(jiān)管治理能力，科學(xué)構(gòu)建公共參與的食品安全監(jiān)管模式是搞好食品供給側(cè)改革的關(guān)鍵，是確保食品質(zhì)量安全的根本出路。（作者單位：華東政法大學(xué)）