盧歡歡

摘 要：論文回顧了農(nóng)民戶籍制度及與其掛鉤的農(nóng)村土地相關(guān)政策，從漸進(jìn)主義的視角分析了戶籍制度改革進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益的變遷，主要表現(xiàn)為土地在農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)民社會(huì)保障兩方面的作用。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地視作農(nóng)民資產(chǎn)，并賦予農(nóng)民平等參與社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民戶籍；土地權(quán)益；農(nóng)民就業(yè)；社會(huì)保障

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。戶籍制度改革日漸深入，與戶籍相關(guān)的農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題越來(lái)越引起各方面的關(guān)注。

一、農(nóng)民戶籍與農(nóng)村土地相關(guān)政策的變遷

其一，要求轉(zhuǎn)非農(nóng)民放棄土地的政策起初是隱含的。在當(dāng)時(shí)的體制下，農(nóng)民享受農(nóng)村土地權(quán)益，主要是以參加農(nóng)村集體勞動(dòng)或參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配的形式體現(xiàn)的；農(nóng)民要轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍，絕大多數(shù)情況下必須以遷離農(nóng)村、納入城鎮(zhèn)單位為前提，意味著他們?cè)诔青l(xiāng)體制間的轉(zhuǎn)換，因此能享受到較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)待遇，相當(dāng)于農(nóng)民從待遇較差的農(nóng)村單位調(diào)離，因而不論是該農(nóng)民還是其原來(lái)所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，都會(huì)自動(dòng)切斷彼此間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不需要特別明示。

其二，后來(lái)政策明確要求農(nóng)民轉(zhuǎn)非后必須放棄某些農(nóng)村土地權(quán)益。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制發(fā)生了很大變化：盡管農(nóng)村土地仍屬于集體所有，但通過(guò)承包的方式相對(duì)固定給農(nóng)戶使用；轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍逐漸不再以遷離農(nóng)村為前提，也未必能享受到遠(yuǎn)高于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)待遇。為適應(yīng)這種情況，政策開(kāi)始明確規(guī)定戶籍轉(zhuǎn)非與農(nóng)村土地的關(guān)系。

其三，近年來(lái)的政策允許一部分轉(zhuǎn)非農(nóng)民保留土地。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。

其四，2014年的戶籍改革強(qiáng)調(diào)不得以退出“土地三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

二、農(nóng)村土地：從農(nóng)民就業(yè)唯一依托到農(nóng)民資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變

（一）農(nóng)民應(yīng)依托農(nóng)村土地就業(yè)的觀念和政策

將農(nóng)村土地與農(nóng)民就業(yè)相聯(lián)系的政策，可以追溯到1950年施行的《中華人民共和國(guó)土地改革法》。該法規(guī)定，所有沒(méi)收和征收得來(lái)的土地公平合理地分配給無(wú)地少地的貧苦農(nóng)民所有。1952年發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》，確定了農(nóng)村勞動(dòng)力主要依托農(nóng)村土地就業(yè)的方針。政策還長(zhǎng)期嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。

上述觀念和政策，必然導(dǎo)致農(nóng)民必須以土地?fù)Q取城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的邏輯：獲得了城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)，就不再需要農(nóng)村土地，而城鎮(zhèn)戶籍又是獲得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的前提和標(biāo)志，那么取得了城鎮(zhèn)戶籍，也就不再需要農(nóng)村土地。這在征地安置政策中得到了很好的反映。農(nóng)民被征地后可以在一定條件下轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍，后來(lái)還逐步被納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系。

（二）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)戶籍人口只能務(wù)農(nóng)的觀念

將農(nóng)民限制在農(nóng)業(yè)主要是出于優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)的考慮。農(nóng)民本來(lái)是指以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的人，后來(lái)由于體制的變化，人們通常把“農(nóng)民”理解為農(nóng)業(yè)戶籍的人，盡管其中一些人可能并不以務(wù)農(nóng)為生。

但這對(duì)農(nóng)民的生存和發(fā)展是不公平的。在工業(yè)化過(guò)程中，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中所占比例的增加和非農(nóng)就業(yè)比例的增加，是必然的趨勢(shì)。如果人為限制農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，就會(huì)阻礙農(nóng)村人口公平享受工業(yè)化的成果，造就他們收入和生活水平的相對(duì)下降。

因而必須讓農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，這在改革開(kāi)放后不久就開(kāi)始了。時(shí)至今日，在農(nóng)民有權(quán)利進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)這一點(diǎn)上，已取得廣泛共識(shí)。

（三）農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料更是農(nóng)民的資產(chǎn)

國(guó)家曾把農(nóng)村土地視為類似于全民所有的生產(chǎn)資料，然而按照目前我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展方向，就不宜再要求農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍后放棄農(nóng)村土地。

其一，城鄉(xiāng)居民對(duì)公有資產(chǎn)的實(shí)際占有已經(jīng)相對(duì)固化了。即使現(xiàn)在有一些農(nóng)民因?yàn)橥恋厣刀赂唬膊槐刭|(zhì)疑當(dāng)初起點(diǎn)的公平與否，畢竟當(dāng)時(shí)的農(nóng)民還是相對(duì)劣勢(shì)的，當(dāng)時(shí)也沒(méi)有城鎮(zhèn)居民愿意放棄非農(nóng)業(yè)戶籍而到農(nóng)村務(wù)農(nóng)?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民只是分到了一支當(dāng)時(shí)不被看好的原始股而已，盡管現(xiàn)在看起來(lái)似乎有升值的趨勢(shì)。

其二，職業(yè)類別和就業(yè)地點(diǎn)不再是國(guó)家給予的“恩惠”。實(shí)際上，只要獲得適當(dāng)?shù)幕貓?bào)，城鎮(zhèn)居民并不排斥農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。如果城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村就業(yè)時(shí)，政策并不要求他放棄在城鎮(zhèn)的資產(chǎn)，那么同樣的原則也應(yīng)該適用到農(nóng)民。

三、從土地做保障到平等參加社會(huì)保險(xiǎn)

（一）將農(nóng)村土地視作農(nóng)民社會(huì)保障的觀念和政策

農(nóng)村土地曾被看作是農(nóng)民的生活保障。中華人民共和國(guó)成立初期，為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，曾經(jīng)對(duì)城鄉(xiāng)居民都采取了保障其基本生存需要的政策。當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)民并沒(méi)有施行特別的救濟(jì)政策，主要原因，正如上述1952年發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》所說(shuō)，認(rèn)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不同于城市的失業(yè)半失業(yè)人員，他們“是有飯吃有地種的”，而農(nóng)民之所以“有飯吃”，正是由于他們“有地種”。在參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障與保留農(nóng)村土地權(quán)益之間，曾經(jīng)廣泛存在二選一的政策傾向。

（二）正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地與農(nóng)民社會(huì)保障

我們應(yīng)該從三個(gè)方面來(lái)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地與農(nóng)民社會(huì)保障之間的關(guān)系問(wèn)題。

第一， 農(nóng)村土地不足以成為農(nóng)民的社會(huì)保障。土地的保障作用與社會(huì)保障存在重大區(qū)別。盡管來(lái)自土地的收入相對(duì)持久穩(wěn)定，因而對(duì)農(nóng)民生活有一定保障作用，但由于我國(guó)農(nóng)村人多地少，如果單純依靠農(nóng)業(yè)，多數(shù)農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)，其土地收入甚至不能維持溫飽，災(zāi)荒時(shí)節(jié)基本口糧都難以保證，與真正意義上的社會(huì)保障不可同日而語(yǔ)。

第二， 社會(huì)保險(xiǎn)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的職工福利。參加社會(huì)保險(xiǎn)是人們對(duì)未來(lái)生活的儲(chǔ)蓄。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用主要是由用工單位和職工個(gè)人繳納的。因此，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鎮(zhèn)居民福利制度不同，目前包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，主要是由用工單位及職工本人按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納的；而用人單位繳納的費(fèi)用，實(shí)際上也是用人成本或職工勞動(dòng)報(bào)酬的組成部分，農(nóng)民工并沒(méi)有因?yàn)閾碛型恋囟诶U費(fèi)上占什么便宜。

第三，參加社會(huì)保險(xiǎn)是農(nóng)民作為勞動(dòng)者的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)的種類和多少并不是劃分公民身份的依據(jù)?！稇椃ā芬?guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”職工參加社會(huì)保險(xiǎn)及享受相關(guān)待遇的依據(jù)，是其就業(yè)狀況、工資水平及其繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而不是職工的身份，或者個(gè)人資產(chǎn)及其收益。因此，不論土地如何特殊，也不論土地對(duì)農(nóng)民生活有多少保障作用，都不能得出農(nóng)村土地與農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)想交換的必然性和必要性，因?yàn)檗r(nóng)民擁有土地這種財(cái)產(chǎn)，就否定其應(yīng)該享受的與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。如果堅(jiān)持“土地?fù)Q保障”或“土地?fù)Q社?！保青l(xiāng)一體化就可能成為永遠(yuǎn)的海市蜃樓。

總之，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民土地權(quán)益的變遷是順應(yīng)形勢(shì)一步步發(fā)生變化的，并將隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的深入和城鄉(xiāng)二元體制的逐步破除而向著有利于農(nóng)民權(quán)益、有利于社會(huì)利益的方向發(fā)展。漸進(jìn)主義的視角能夠幫助我們更好地審視農(nóng)民戶籍制度及農(nóng)村土地政策的延續(xù)性，并保證政策的預(yù)期效應(yīng)。（作者單位：中國(guó)傳媒大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[2] 郭曉鳴， 張克俊.讓農(nóng)民帶著“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)城[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013（7）：4-11.