徐燕燕

(河南大學，河南 開封 475000)

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政府購買公共服務模式研究

徐燕燕

(河南大學，河南 開封 475000)

我國政府購買公共服務還處于初步探索階段，但購買方式已涉及了諸多領(lǐng)域，并形成了不同的購買模式，如依賴關(guān)系非競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買和獨立關(guān)系競爭性購買等模式。而河南省政府購買公共服務起步較晚，還未形成發(fā)展模式，開封市也仍以政府采購為主，因此，針對開封市政府購買公共服務中存在的政府購買公共服務規(guī)模較小、范圍較窄、缺乏政府政策支持、電子化程度不高、監(jiān)督機制不健全等問題提出自己的見解。

政府購買；開封市；問題探究；對策建議

一、政府購買公共服務模式的現(xiàn)狀研究

政府購買公共服務最早起源于西方，在國外一般被稱為購買服務合同或者合同外包，政府購買服務是歐美國家在財政危機下福利制度改革的產(chǎn)物。在新公共管理改革浪潮下，西方發(fā)達國家逐漸形成了統(tǒng)一穩(wěn)定的政府購買公共服務模式，主要體現(xiàn)為制度性的、競爭性的和購買主體間相互獨立性的特征。正式的制度、競爭性地選擇更有利于政府購買服務的長期性和穩(wěn)定性。

在借鑒西方購買模式的發(fā)展過程中，我國移植了西方政府購買服務的方式，因此，政府購買服務的初衷是通過在公共服務供給中引入市場競爭機制，以此來降低公共服務供給的成本，提高服務質(zhì)量。然而，總結(jié)多年來的政府購買實踐，可以清楚地了解到，我國政府購買公共服務的模式呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。韓俊魁[1]128-134、王浦劬[2]20、蘇明[3]9-17和王名、樂園[4]5-13等學者主要依據(jù)購買主體間的關(guān)系和購買程序競爭性并結(jié)合實踐將政府購買公共服務模式劃分為依賴關(guān)系非競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買和獨立關(guān)系競爭性購買三個模式。但是獨立關(guān)系競爭性購買模式在我國應用較少。在制度化層面體現(xiàn)為，既有較為完善的制度化操作，也有按照領(lǐng)導意志購買的非制度化操作。因此，在我國，政府購買公共服務還未形成長期穩(wěn)定的模式。

二、開封市政府購買公共服務的新發(fā)展

盡管我國政府購買服務源于西方發(fā)達國家，但我們的實踐模式并不是照本宣科，而是在借鑒海外模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實情進行運用，因此，在我國政府購買服務模式的多元化趨勢成為必然。這基于中國地大人多，各地實際情況不一，要想形成統(tǒng)一的政府購買公共服務模式還需要漸進式推進。

(一)開封市政府購買公共服務的現(xiàn)狀

政府購買公共服務的實踐模式在河南省的應用較晚，2011年鄭州市金水區(qū)政府就關(guān)于社工崗位的項目最早實行政府購買方式，并進行試點探索。隨著政府購買社工服務的進一步推進，2013年10月，河南省政府出臺了《河南省政府購買社會工作服務實施辦法》，從地方政府的政策層面界定了購買主體、購買對象和購買范圍及方式，以便更有效地推動政府購買方式的開展。

開封市積極響應河南省政府開展的政府購買服務工作，同期河南大學增設社會工作專業(yè)，并在2013年11月份組織了河南省社會工作教育協(xié)會年會，年會就如何培養(yǎng)社工專業(yè)的學生展開討論。除了教育領(lǐng)域，開封市政府購買服務還涉及公共體育、養(yǎng)老等領(lǐng)域。

然而，由于政府購買公共服務河南省發(fā)展較晚，因此政府購買服務至今還未形成統(tǒng)一說法，更多情況還是以政府采購代替。當然也有學者提出，政府購買公共服務不應適用《政府采購法》，避免顧此失彼，忽視政府采購方式的重要性。

開封市政府同樣采用政府采購的方式，并在開封市人民政府官網(wǎng)增設“政府采購”專項欄目，而查不到政府購買服務的相關(guān)信息。政府采購的方式有政府招標、競爭性談判或者競爭性磋商、詢價等，部分項目采取單一來源的采購方式，其中招投標是最主要的采購方式。早在2011年開封市杞縣政府采購過程中采取評審專家語音自動通知系統(tǒng)，無論采購人、采購代理機構(gòu)或者抽取專家的監(jiān)督部門都無法提前知道抽中的是哪一個專家，一定程度上避免了人為因素，同時也實現(xiàn)了省市縣專家資源共享、規(guī)范了杞縣政府的采購工作[5]。

(二)開封市政府購買公共服務的新動向

開封市政府在大力推行政府購買服務的同時，加強了對政府采購工作的規(guī)范，使得開封市公共服務供給方式多元化，取得了較大的成績。

據(jù)河南省財政廳消息，在推進政府與社會資本合作(PPP)項目的工作中，開封市共發(fā)布30個PPP模式項目，共涉及14個領(lǐng)域，項目總投資計257.9億元，共簽署12個基礎(chǔ)設施及公共服務領(lǐng)域重大項目框架協(xié)議[6]。見表1。

表1　開封市第一批政府與社會資本合作(PPP)推介項目

開封大力推廣PPP模式，綜合運用特許經(jīng)營、政府購買服務等多種方式，實現(xiàn)PPP項目資金平衡。盡管政府購買服務只是諸多采購方式中的一種方式，但PPP項目的開展有利于引入民間資本參與市場競爭，形成地方政府購買服務的理念，更有利于提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

三、政府購買公共服務模式的問題表現(xiàn)

(一)政府購買公共服務規(guī)模較小

在我國，政府購買公共服務還處于起步階段，普遍規(guī)模較小，大多針對無關(guān)緊要的、小規(guī)模的社會服務采取購買方式，而對關(guān)乎人民緊要的服務如教育、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域較少采取購買方式，存在地區(qū)發(fā)展程度不一、購買數(shù)量不足、購買規(guī)模較小的問題。開封市當前仍以政府采購為主，而政府購買還未成為規(guī)模，僅僅作為政府采購的一個簡單的方式而已。

(二)缺乏針對購買公共服務的頂層設計

盡管黨的十八大報告和十八屆三中全會從國家宏觀層面上要推廣政府購買服務，但對政府購買服務的購買主體、購買對象、購買程序和標準、第三方監(jiān)督等都沒有詳細的規(guī)定，當傳達到各省后政府購買服務難免會走樣。河南省政府購買服務發(fā)展較晚，而最早關(guān)于政府購買的規(guī)定僅體現(xiàn)在社工服務方面，開封市更沒有明文規(guī)定。因此，政府購買公共服務的進一步發(fā)展離不開政府的政策指導。

(三)政府購買公共服務的電子化程度不高

在信息網(wǎng)絡時代的推動下，政府系統(tǒng)逐漸向著電子政務的發(fā)展，盡管電子政務在我國的發(fā)展并不成熟，但是政府采購已然實現(xiàn)了網(wǎng)上政務公開、辦理，而政府購買服務還只是政府采購的一種簡單的方式而已，因此，要實現(xiàn)政府購買公共服務的理念，還需要通過各種渠道進行政府購買服務的公開、宣傳，實現(xiàn)專門的政府購買服務的電子化系統(tǒng)。

(四)政府購買公共服務的監(jiān)督機制有待健全

在我國的政府購買公共服務的實踐中，購買行為難免會出現(xiàn)內(nèi)部化，這源于中國民間組織、社會組織缺乏獨立性，在某種程度上依賴于政府部門，成為政府部門的延伸。另外，由于政府與公眾信息的不對稱、缺乏獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)、政府購買程序不規(guī)范等因素，使得監(jiān)督流于形式，因此，加強形成有力的政府購買公共服務監(jiān)督機制迫在眉睫。開封市早在2011年政府采購過程中的評審專家語音自動通知系統(tǒng)一定程度上避免了人為因素，但也存在僵化不靈活等弊端。

四、政府購買公共服務模式的對策研究

政府購買公共服務的發(fā)展是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就。在我國的發(fā)展還需要結(jié)合我國國情因地制宜，因此，政府購買公共服務模式的形成具有多元化，并沒有普遍適用的統(tǒng)一的購買模式。在此，針對我國政府購買公共服務實踐發(fā)展中存在的問題，提出相對應的對策建議。

(一)進一步擴大政府購買公共服務的范圍

當前政府購買公共服務已應用于諸多領(lǐng)域，如養(yǎng)老、體育、環(huán)境保護、教育等，但從總體上看，我國政府購買公共服務發(fā)展范圍較小，各省都有不同的側(cè)重點，并沒有形成政府購買公共服務的理念。因此，推進政府購買公共服務必須明確政府購買公共服務的范圍。

然而由于中國政府購買公共服務起步較晚，所以購買規(guī)模和范圍相對較小，需要進一步擴大。就政府購買公共服務的現(xiàn)狀來看，我們可以從最基礎(chǔ)的養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)等服務入手，根據(jù)社會大眾的需求購買公共服務，隨后進一步擴大購買領(lǐng)域，加大政府購買公共服務的力度，提高公共服務的供給質(zhì)量。

(二)加強政府購買公共服務的頂層設計

政府購買的公共服務供給方式在我國發(fā)展至今，仍然沒有統(tǒng)一性的、全國性的法律法規(guī)，盡管各地也出臺相關(guān)的政策條例，但缺乏有效的剛性約束。因此，需要具有指導性、約束性的、統(tǒng)一的政府購買公共服務法律規(guī)范，規(guī)范政府購買行為，為政府購買營造一個公平的競爭環(huán)境。同時還要完善相關(guān)的國家財政、稅收制度和社會組織法律法規(guī)體系，讓政府購買公共服務得以暢通無阻地推行。另一方面，國家層面的統(tǒng)一規(guī)定，也進一步約束了購買過程中的腐敗行為。

(三)提高政府購買公共服務的電子化程度

黨的十八屆三中全會指出要實現(xiàn)社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著電子政務的發(fā)展，網(wǎng)上便民服務逐漸成為趨勢，在公共服務的供給過程中，政府較多采用采購的方式，因此，政府采購已然形成了專門性的服務窗口，線上線下齊發(fā)展。而作為政府采購方式之一的購買方式，至今還未形成統(tǒng)一共識，社會民眾依然相信公共服務理應由政府提供，加上政府部門重視程度不高，使得政府購買公共服務發(fā)展進程緩慢。在地方政府甚至是中央政府官網(wǎng)也沒有政府購買的專項服務。因此，應該在擴大政府購買服務范圍的同時，加強政府購買的電子化服務，提高社會民眾對政府購買服務的認識，也進一步提高公共服務的供給質(zhì)量和供給效率。

(四)建立政府購買公共服務的多元化監(jiān)督機制

習近平總書記曾說“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，其反腐決心可見一斑。黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。政府購買公共服務的核心就是要在公共服務的供給中引入市場競爭機制，提高公共服務的供給質(zhì)量和供給效率。但是在政府購買公共服務的過程中，政府難免要放權(quán)，這無疑會觸動相關(guān)利益者的利益，尤其在政府購買法律不健全、購買程序不規(guī)范的當下，加強政府購買服務的監(jiān)督機制有其必要性。因此，政府購買公共服務不僅要做好政府內(nèi)部監(jiān)督，提高對公共服務的績效評估，加強對承接組織的財務監(jiān)督，同時還要加強外部監(jiān)督，借助社會媒體、公眾的輿論監(jiān)督力量，積極培育第三方獨立監(jiān)督機構(gòu)，形成對政府購買公共服務的多元化監(jiān)督機制。

[1] 韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買公共服務的模式比較[J].經(jīng)濟社會體制比較,2009(6).

[2] 王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[3] 蘇明,賈西津,孫潔，等.中國政府購買公共服務研究[J].財政研究,2010(1).

[4] 王名,樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報,2008(4).

[5] 杞縣政府采購評審專家語音自動通知系統(tǒng)順利啟用.開封市政府采購網(wǎng)[EB/OL].[2011-11-05].http://kaifeng.hngp.gov.cn/.

[6] 開封市首批政府與社會資本合作(PPP)項目目錄.中國市縣招商網(wǎng)-政府招商[EB/OL].[2015-06-02].http://www.zgsxzs.com/a/20150602/692597.html.

[責任編輯樂知]

Government Purchase of Public Service Model

XU Yanan

(HenanUniversity,Kaifeng475000,China)

Our government purchase of public services is still in the preliminary exploration stage, but the purchase way has been involved in many fields, and formed different buying patterns, such as dependencies non-competitive purchases, the relationship between the independent noncompetitive and independent competitive purchase mode, etc. Started relatively late,the government purchase of public services in Henan province has yet not form a development mode, and Kaifeng still mainly rely on the government procurement, therefore, the paper puts forward its own opinions about smaller scale, narrow scope, lack of policy support, not having a high level of electronic government, not sound supervision mechanism and other issues existed in the public service of government purchase of public services.

governmentpurchase; Kaifeng; explore problem; countermeasures and suggestions

2015-11-06

河南大學研究生教育綜合改革項目(項目編號：Y1327082)

徐燕燕(1990- )，女，河南鶴壁人，河南大學哲學與公共管理學院行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，主要從事行政管理理論與實踐研究。

D630

A

1671-8127(2016)03-0065-03