◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制的行政法思考
——以救援服務(wù)收費(fèi)為視角

◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

近年來(lái)，戶外探險(xiǎn)安全事故頻頻發(fā)生，高成本的救援費(fèi)用如何承擔(dān)的問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)公眾的熱議。文章通過(guò)對(duì)我國(guó)目前戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制現(xiàn)狀的分析，比較有關(guān)國(guó)家、地區(qū)戶外探險(xiǎn)救援法制，基于“受益者負(fù)擔(dān)原則”、“成本-價(jià)格原則”、“社會(huì)正義衡平原則”的分析，提出公共財(cái)政承擔(dān)戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用的有限性，應(yīng)該推行強(qiáng)制登山客投保制度。

近年來(lái)，隨著戶外探險(xiǎn)活動(dòng)的增多，戶外探險(xiǎn)安全事故也頻頻發(fā)生，有關(guān)戶外探險(xiǎn)救援的問(wèn)題也成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。2015年10月2日，來(lái)自廣西柳州、河池等地的17名“驢友”［旅友（英文：Tour Pal）諧音驢友，是對(duì)戶外運(yùn)動(dòng)，自助自主旅行愛(ài)好者的稱(chēng)呼，也是愛(ài)好者自稱(chēng)或尊稱(chēng)對(duì)方的一個(gè)名詞，因?yàn)轶H子能馱能背，吃苦耐勞，所以，也常被愛(ài)好者作為自豪的資本之一。參見(jiàn)“什么叫驢友”，載《出版視野》2009年第2期，第39頁(yè)。］自發(fā)組織進(jìn)入廣西長(zhǎng)灘河自然保護(hù)區(qū)探險(xiǎn)。長(zhǎng)灘河自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)域很危險(xiǎn)，禁止游客進(jìn)入。10月5日，探險(xiǎn)隊(duì)員在遭遇暴雨以后遇險(xiǎn)，向政府請(qǐng)求救援。為了盡快救出遇險(xiǎn)“驢友”，廣西金秀瑤族自治縣緊急出動(dòng)100多名民警、消防員，派出200多名干部群眾、40多名醫(yī)生護(hù)士以及300多名后勤增援人員，出動(dòng)80多臺(tái)次各種車(chē)輛、沖鋒舟，直接經(jīng)濟(jì)支出10萬(wàn)多元，最終救出了遇險(xiǎn)的17名“驢友”。10月12日，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)以“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)，違反《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》”為由，決定給予17名“驢友”每人罰款1000元。［苑長(zhǎng)軍：“17名驢友野外露營(yíng)時(shí)被困”，載《南國(guó)早報(bào)》2015年10月13日A1版。］此事經(jīng)新聞報(bào)道以后，引起了社會(huì)公眾的熱議，其核心爭(zhēng)論點(diǎn)就是救援費(fèi)用該如何承擔(dān)的問(wèn)題。是否所有的戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用都應(yīng)該由政府承擔(dān)？抑或是否所有的戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用都應(yīng)該由探險(xiǎn)者承擔(dān)？

本文正是在這樣一個(gè)背景下，試圖對(duì)我國(guó)戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制進(jìn)行研究。在對(duì)我國(guó)目前戶外探險(xiǎn)救援法制現(xiàn)狀進(jìn)行論述的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的戶外探險(xiǎn)救援法制進(jìn)行分析，為完善我國(guó)戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制提供建議。

我國(guó)戶外探險(xiǎn)救援的法制現(xiàn)狀

戶外探險(xiǎn)救援體系。戶外探險(xiǎn)救援最早開(kāi)始于20世紀(jì)50年代的歐洲，最初只是提供簡(jiǎn)單的拖車(chē)服務(wù)，后來(lái)逐漸發(fā)展成為搜救探險(xiǎn)者、提供醫(yī)療救助等。1995年，我國(guó)成立了衛(wèi)生部國(guó)際緊急救援中心，其主要工作是組織協(xié)調(diào)管理規(guī)范醫(yī)療緊急救援業(yè)務(wù)，為臺(tái)港澳同胞和境內(nèi)外人士提供及時(shí)、便捷的意外傷害醫(yī)療緊急救援服務(wù)，這可以說(shuō)是我國(guó)戶外探險(xiǎn)救援的雛形。目前國(guó)內(nèi)的戶外探險(xiǎn)救援已經(jīng)出現(xiàn)政府救援、公益救援和商業(yè)救援等三種結(jié)構(gòu)性分類(lèi)。［王玉松：“戶外自助旅行救援法律問(wèn)題研究”，載《政府法制研究》2013年第1期。］

政府救援。政府救援是以政府為發(fā)起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務(wù)。目前我國(guó)政府救援主要是由政府公安部門(mén)、消防部門(mén)、公立醫(yī)院等部門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。1998年7月23日，廣州市成立了第一家專(zhuān)業(yè)的旅游救援機(jī)構(gòu)——廣州旅游緊急救援中心，屬于廣州市旅游局下屬的事業(yè)單位。目前很多地方政府已經(jīng)將戶外探險(xiǎn)政府救援納入了應(yīng)急救援體系之內(nèi)。

公益救援。公益救援是以民間公益機(jī)構(gòu)為發(fā)起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務(wù)。2003年5月，以珠海登協(xié)山地救援隊(duì)為代表的國(guó)內(nèi)首批公益性戶外探險(xiǎn)救援機(jī)構(gòu)成立了，該山地救援隊(duì)是由珠海市登山探險(xiǎn)協(xié)會(huì)成立的。2015年9月18日，該登山隊(duì)改由珠海市公安局作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，經(jīng)過(guò)珠海市民政局的審核正是注冊(cè)為珠海市民安救援中心，民安救援中心下設(shè)專(zhuān)家委員會(huì)和民安救援隊(duì)，其中民安救援隊(duì)由快速反應(yīng)大隊(duì)、野外搜救大隊(duì)、洪澇災(zāi)害救助大隊(duì)、心理干預(yù)中隊(duì)、無(wú)線電保障中隊(duì)組成。

商業(yè)救援。商業(yè)救援是以商業(yè)性旅行救援機(jī)構(gòu)為發(fā)起主體，主要面向本機(jī)構(gòu)會(huì)員所提供的旅行救援服務(wù)或者向其他旅行者提供有償救援服務(wù)。商業(yè)救援也是整個(gè)社會(huì)救助體系不可缺少的一部分，在我國(guó)，已經(jīng)建立起良好的運(yùn)作機(jī)制的商業(yè)救援機(jī)構(gòu)近幾年發(fā)展迅速，例如，中國(guó)延保救援集團(tuán)、蒙迪艾爾、國(guó)際SOS救援中心、安盛救援、優(yōu)普環(huán)球救援等商業(yè)救援機(jī)構(gòu)，在戶外探險(xiǎn)救援中也發(fā)揮著重要作用。

戶外探險(xiǎn)救援法制。研究戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制，還有必要對(duì)目前我國(guó)有關(guān)戶外探險(xiǎn)救援的法制現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。目前針對(duì)戶外探險(xiǎn)救援并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，因此本文僅將密切相關(guān)的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章進(jìn)行梳理。

法律法規(guī)：與戶外探險(xiǎn)救援有關(guān)的法律法規(guī)主要有2002年6月由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、2007年11月由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、2008年10月由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)消防法》、2009年8月由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)武裝警察法》、2006年2月由國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。

部門(mén)規(guī)章：與戶外探險(xiǎn)救援相關(guān)的部門(mén)規(guī)章主要有1990年2月由國(guó)家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法》、1991年8月由國(guó)家體育總局制定的《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》、1994年1月由國(guó)家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》、1995年4月由國(guó)家衛(wèi)生部制定的《災(zāi)害事故醫(yī)療救援工作管理辦法》、2003年7月由國(guó)家體育總局制定的《國(guó)內(nèi)登山管理辦法》、2005年7月由國(guó)家旅游局制定的《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。

通過(guò)對(duì)上述法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的內(nèi)容進(jìn)行研究，筆者認(rèn)為上述法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章多與災(zāi)害防治相關(guān)，與戶外探險(xiǎn)活動(dòng)救援關(guān)聯(lián)度不高。因此，筆者認(rèn)為，目前有關(guān)戶外探險(xiǎn)救援的法律調(diào)整不具有針對(duì)性，換言之，從法律層面上來(lái)講，目前關(guān)于戶外探險(xiǎn)救援處于空白狀態(tài)，這也是造成目前戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用的責(zé)任主體不明，而引發(fā)爭(zhēng)議的原因。

戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

從國(guó)家層面來(lái)講，由于戶外探險(xiǎn)救援沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，因此，關(guān)于戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題也處于空白狀態(tài)。從地方層面來(lái)講，目前關(guān)于戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用的承擔(dān)的規(guī)定也只有少數(shù)。2014年1月14日，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)戶外運(yùn)動(dòng)安全管理的通告》，其中規(guī)定“被救助者接受救助后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的救助費(fèi)用”。2015年10月19日，四川省人民政府制定通過(guò)了《四川省登山管理辦法》。該管理辦法第29條規(guī)定：“登山者有下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；接受相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)的救助后，應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展海拔3500米以上山峰登山活動(dòng)；（二）違反有關(guān)法律法規(guī)及安全警示規(guī)定從事登山活動(dòng)；（三）對(duì)采取的暫時(shí)限制、安全防范和應(yīng)急處置措施等不予配合。”該規(guī)定所體現(xiàn)的即就是戶外探險(xiǎn)因探險(xiǎn)者個(gè)人過(guò)錯(cuò)引發(fā)災(zāi)害，探險(xiǎn)者應(yīng)該承擔(dān)戶外探險(xiǎn)救援自己應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用，換言之，則就是公共財(cái)政承擔(dān)戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用的有限性。

基于“受益者負(fù)擔(dān)原則”的分析?；诜ㄖ卧瓌t，侵害人民自由權(quán)利的行政行為，需要有法律的根據(jù)存在，才能確保行政行為的合法性。除此之外，實(shí)際上行政行為還受其他諸多限制。其中一種限制乃是行政行為所需費(fèi)用的問(wèn)題。公共部門(mén)的規(guī)范不斷擴(kuò)張，與公共服務(wù)提供逐漸多樣化，一般性稅收已經(jīng)接近飽和，為了促使資源合理分配運(yùn)用，避免用大多數(shù)人的稅收去服務(wù)少數(shù)人，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為“要求因公共財(cái)?shù)墓┙o而享有利益之人，負(fù)擔(dān)公共財(cái)之成本費(fèi)用”。此種見(jiàn)解被稱(chēng)為“受益者負(fù)擔(dān)原則”。［參見(jiàn)張則堯：“使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)及污染者付費(fèi)之概念及其適用”，載《行政管理論文選輯第6輯》，1991年12月，第547頁(yè)。］受益者負(fù)擔(dān)制度是從古羅馬時(shí)代就開(kāi)始運(yùn)用的一種公用負(fù)擔(dān)制度， 但其定義至今尚未確定。因此，根據(jù)各時(shí)期政府的不同，可以說(shuō)被任意的解釋。［江利紅：“日本受益者負(fù)擔(dān)制度研究”，載《四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年6月第25卷第2期。］受益者負(fù)擔(dān)原則其所建立的理論基礎(chǔ)是“特別受益”應(yīng)該由“特別負(fù)擔(dān)”來(lái)補(bǔ)償。在日本，受益者負(fù)擔(dān)原則有被強(qiáng)調(diào)的傾向，如道路、下水道等公共設(shè)施、行政服務(wù)及社會(huì)保險(xiǎn)等所謂的公共財(cái)，漸漸以受益者負(fù)擔(dān)費(fèi)用的形式取代稅負(fù)擔(dān)。［參見(jiàn)山崎正：《現(xiàn)代行政的新展開(kāi)》，勁草書(shū)局1993年第1版，第271頁(yè)。］對(duì)于特定公共服務(wù)的特別受益者，在其受益范圍之內(nèi)，應(yīng)該以分擔(dān)金、手續(xù)費(fèi)等形式承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。

基于“成本-價(jià)格原則”分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)上成本與價(jià)格的概念在于幫助經(jīng)濟(jì)主體在面臨抉擇時(shí)，正確且明確地判斷各種行為所衍生的損失與利益，而能幫助決策者做出最符合經(jīng)濟(jì)效益的判斷，并進(jìn)而達(dá)成經(jīng)濟(jì)均衡的狀態(tài)。然而實(shí)現(xiàn)法律正義時(shí)，是否應(yīng)該考慮現(xiàn)實(shí)成本與價(jià)格之間的問(wèn)題。［胡天賜：“行政執(zhí)行上征收?qǐng)?zhí)行費(fèi)用之立法政策評(píng)析”，載《月旦法學(xué)雜志》2004年11月第114期。］大致言之，法律以實(shí)現(xiàn)正義為旨趣，因之其干涉社會(huì)生活，自以正義所認(rèn)為必要為限。如果某類(lèi)事項(xiàng)依照其性質(zhì)及其發(fā)生的頻繁情形，與共同生活密切相關(guān)，如果不加以規(guī)制，則無(wú)法維持公平，無(wú)法增進(jìn)社會(huì)大眾的福祉，法律當(dāng)然不會(huì)棄之不顧。而如果一旦納入法律的調(diào)整范圍，則成為法律關(guān)系，歸入法律秩序的世界。法律關(guān)系具有法律所賦予的效果，此種效果的主要部分，就是權(quán)利義務(wù)，這是法律關(guān)系的核心。［韓忠謨：《法學(xué)諸論》，韓忠謨教授法學(xué)基金會(huì)1997年版，第144～146頁(yè)。］通常所謂法律制度，不但是那些成為抽象種類(lèi)概念的法律關(guān)系的集合，而且是法律關(guān)系的定型，針對(duì)實(shí)際社會(huì)生活而發(fā)揮調(diào)整作用。在私法領(lǐng)域中，成本與價(jià)格在正義的實(shí)現(xiàn)程序中原則上扮演者不可或缺的角色，例如民事訴訟程序中，原則上應(yīng)該繳納訴訟費(fèi)，如果不繳納訴訟費(fèi)，那么人民法院可以不進(jìn)行實(shí)體上的裁判，而直接按照程序不完備駁回原告的訴訟請(qǐng)求。然而在公法領(lǐng)域中，由于公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，社會(huì)公眾對(duì)其日常生活諸多事項(xiàng)及權(quán)利行使，皆請(qǐng)求國(guó)家為積極的給付與保證。此種情形的急劇擴(kuò)張，帶來(lái)的不利影響是國(guó)家的支出劇增，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政惡化，行政資源浪費(fèi)。因此，從制度設(shè)計(jì)上考量，對(duì)于因可歸責(zé)于自身而造成國(guó)家資源浪費(fèi)的“原因者”，促使其負(fù)擔(dān)必要的費(fèi)用，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義并解決政府財(cái)政問(wèn)題的一套機(jī)制。

基于“社會(huì)正義衡平原則”的分析。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間，基于國(guó)家保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的憲法義務(wù)及職責(zé)，無(wú)論從國(guó)家的淵源及任務(wù)觀點(diǎn)，抑或現(xiàn)行若干國(guó)家法的規(guī)定，戶外探險(xiǎn)搜尋救助是各國(guó)的當(dāng)然任務(wù)。既是政府本身任務(wù)與職責(zé)，且基于社會(huì)公義及人道主義，對(duì)于戶外探險(xiǎn)搜尋救助任務(wù)進(jìn)行所產(chǎn)生的費(fèi)用，本應(yīng)該由政府部門(mén)負(fù)擔(dān)，而不是由受難者負(fù)擔(dān)。然一如前述，近年來(lái)，某些個(gè)人冒險(xiǎn)及追求刺激行為確已造成龐大的社會(huì)成本負(fù)擔(dān)。對(duì)此，以美國(guó)為主的某些歐美國(guó)家，除加強(qiáng)搜救相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算及人員訓(xùn)練外，也開(kāi)始逐漸對(duì)這種類(lèi)型的個(gè)人冒險(xiǎn)行為所導(dǎo)致的社會(huì)成本，部分轉(zhuǎn)嫁由冒險(xiǎn)者自己負(fù)擔(dān)的做法。因此，這種制度的目的在于提醒社會(huì)大眾不要“明知山有虎，偏向虎山行”，一定要珍惜自己的生命安全。戶外探險(xiǎn)搜救所需要的有形與無(wú)形的社會(huì)成本當(dāng)然屬于公共資源，但是因?yàn)閭€(gè)人的過(guò)錯(cuò)而使這些公共資源浪費(fèi)在本可避免的狀況中，最后又讓全體納稅人來(lái)共同承擔(dān)，實(shí)在是有違社會(huì)正義衡平原則。

有關(guān)國(guó)家、地區(qū)戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

美國(guó)。在美國(guó)，戶外探險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)興起的時(shí)期較早，因此所引發(fā)的各種戶外探險(xiǎn)事故也很多。為了應(yīng)對(duì)戶外險(xiǎn)情，美國(guó)建立了一套完整的救援機(jī)制。在美國(guó)，戶外探險(xiǎn)救援是由一些國(guó)家公園內(nèi)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和其他地方的志愿者團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)的。而這些志愿者隊(duì)伍往往是山地救援協(xié)會(huì)（Mountain Rescue Association ，MRA）成員。美國(guó)山地救援協(xié)會(huì)成立于1959，是美國(guó)成立時(shí)間最早的搜救協(xié)會(huì)，在國(guó)家突發(fā)事故管理系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS）的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)戶外救援的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。美國(guó)山地救援協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)搭建救援框體系，認(rèn)證會(huì)員隊(duì)伍，促進(jìn)登山安全教育，提供一個(gè)關(guān)于山地搜索和救援技術(shù)、設(shè)備和安全信息的發(fā)展和交流的平臺(tái)，代表會(huì)員團(tuán)隊(duì)向需要救援的群體提供服務(wù)。［參見(jiàn)美國(guó)山地救援協(xié)會(huì)官 網(wǎng)：http：//mra.org/about-mra/mrahistory/，訪問(wèn)日期：2016年8月24日。］美國(guó)山地救援協(xié)會(huì)的會(huì)員隊(duì)伍提供救援服務(wù)后，獲救者是不需要支付費(fèi)用的。美國(guó)山地救援協(xié)會(huì)認(rèn)為，如果遇險(xiǎn)者在得知其將要為救援服務(wù)支付費(fèi)用，那么他們有可能會(huì)延遲提出救援的請(qǐng)求，直到情況變得十分的糟糕，而這將不利于保護(hù)遇險(xiǎn)者的生命安全，也會(huì)使救援工作變得更加的復(fù)雜和危險(xiǎn)。

近幾年，由于“高成本、高風(fēng)險(xiǎn)”的戶外救援事件不斷發(fā)生，美國(guó)有5個(gè)州通過(guò)法案，允許收費(fèi)救援，其立法理由為公共稅收基金不應(yīng)該為救援“不負(fù)責(zé)公民”（irresponsible people）埋單，包括加利福尼亞州、夏威夷州、愛(ài)達(dá)荷州、新罕布什爾州和俄勒岡州。這些州的法律允許戶外救援組織或者機(jī)構(gòu)在向遇險(xiǎn)者提供救援服務(wù)后，收取一定的救援費(fèi)用，主要包括以下情形：遇險(xiǎn)者明顯違反法律的規(guī)定（俄勒岡州）；遇險(xiǎn)者擅自進(jìn)入明確禁止進(jìn)入的區(qū)域（愛(ài)達(dá)荷州和加利福尼亞州）；遇險(xiǎn)者對(duì)自己的行為沒(méi)有盡到合理審慎義務(wù)，故意實(shí)施危險(xiǎn)行為的（俄勒岡州和夏威夷州），［Athearn， Lloyd （19 May 2005）. "Climbing Rescues in America： Reality Does Not Support 'High-Risk， High-Cost' Perception" （PDF）. The American Alpine Club.Retrieved 25 January 2010.］如下表：

臺(tái)灣地區(qū)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2000年7月19日制定了“災(zāi)害防救法”，并于2002年5月29日第一次修正，增列第39條之1：“違反第三十一條第二款規(guī)定遭遇危難，并由災(zāi)害應(yīng)變中心進(jìn)行搜救而獲救者，該中心得就搜救所需費(fèi)用請(qǐng)求支付之。前項(xiàng)請(qǐng)求支付之執(zhí)行機(jī)關(guān)、時(shí)機(jī)及程序之辦法，由內(nèi)政部會(huì)商有關(guān)機(jī)關(guān)制定之?！?002年7月9日，臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部”依據(jù)“災(zāi)害防救法”原第39條之1授權(quán)，制定了“災(zāi)害搜救費(fèi)用繳納辦法”，并于2008年進(jìn)行了修正。

“災(zāi)害搜救費(fèi)用繳納辦法”全文一共7條，依據(jù)該辦法的規(guī)定，搜救費(fèi)用收取的成立要件主要有以下幾點(diǎn)：需要各級(jí)政府成立災(zāi)害應(yīng)變中心后，并由指揮官在災(zāi)害應(yīng)變范圍內(nèi)，依權(quán)責(zé)所發(fā)布的劃定警戒區(qū)、指定警戒區(qū)域、水域、空域高度的限制或禁止處分；做出收費(fèi)行政行為需要經(jīng)一定的公示程序，即應(yīng)該公告并刊登政府公報(bào)、新聞報(bào)紙、利用電信網(wǎng)絡(luò)傳送或其他足以使公眾得知的方式揭示；需要違反前述規(guī)定，遭致危難，并由各級(jí)災(zāi)害應(yīng)變中心搜救而獲救所產(chǎn)生的搜救費(fèi)用。搜救費(fèi)用繳納處分相對(duì)人為二人以上的，搜救所需費(fèi)用平均分擔(dān)。如果有可以歸責(zé)的第三人，則由該第三人負(fù)擔(dān)二分之一，其余二分之一由獲救者平均分擔(dān)。遇險(xiǎn)者違反情節(jié)輕微或者有特殊原因的，可以減輕其應(yīng)該負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。［臺(tái)灣地區(qū)“災(zāi)害搜救費(fèi)用繳納辦法”。］

完善戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制的思考

考察其他國(guó)家和地區(qū)有關(guān)戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制的法制現(xiàn)狀，對(duì)于完善我國(guó)戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制可以提供借鑒和參考。

加強(qiáng)完善戶外探險(xiǎn)救援體系。亦如前述，目前我國(guó)對(duì)于戶外探險(xiǎn)救援體系還是主要依托于傳統(tǒng)的政府救援，即依靠公安、消防等部門(mén)的通力合作開(kāi)展救援活動(dòng)，仍然只是將戶外探險(xiǎn)救援作為一般的事故救援來(lái)對(duì)待。由此帶來(lái)的問(wèn)題有：一是對(duì)于戶外探險(xiǎn)救援缺乏一套專(zhuān)門(mén)的機(jī)制，再加上戶外探險(xiǎn)救援具有其不同于一般事故救援的特殊性，使得其救援工作的開(kāi)展更加復(fù)雜化。二是由于沒(méi)有厘清戶外探險(xiǎn)救援與一般事故救援的界限，也尚未建立起不同類(lèi)型的戶外探險(xiǎn)救援，如有償救援等，使得當(dāng)出現(xiàn)“高成本、高風(fēng)險(xiǎn)”救援時(shí)，就引發(fā)了救援費(fèi)用承擔(dān)的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)以上國(guó)家或者地區(qū)的考察，戶外探險(xiǎn)救援都已經(jīng)納入到國(guó)家的應(yīng)急救援體系，但與此同時(shí)國(guó)家并不是“大包大攬”，而是通過(guò)稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等措施來(lái)扶持救援機(jī)構(gòu)。臺(tái)灣的山難救助協(xié)會(huì)雖屬社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但其與政府有非常密切的關(guān)系，直接受“行政院內(nèi)政部”的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)政府也出臺(tái)法律，為戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用分擔(dān)提供了法律依據(jù)，如臺(tái)灣地區(qū)的“災(zāi)害搜救費(fèi)用繳納辦法”。

推行強(qiáng)制登山客投保制度。建立強(qiáng)制登山客投保制度可以進(jìn)一步完善搜救費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制，保險(xiǎn)范圍包含搜救費(fèi)用的支付理賠。一方面避免國(guó)家財(cái)政因?yàn)楦叱杀尽⒏唢L(fēng)險(xiǎn)的搜救費(fèi)用支出，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)；另一方面為避免因?yàn)?zāi)受困人員為了逃避高昂的救援費(fèi)用，而延誤搜救時(shí)機(jī)，造成傷亡。在日本，登山客在入山前需要購(gòu)買(mǎi)“山岳保險(xiǎn)”，“山岳保險(xiǎn)”包含了人身意外險(xiǎn)和救援險(xiǎn)，一旦出了事故，則由保險(xiǎn)公司進(jìn)行救援費(fèi)用的賠償。在歐洲很多國(guó)家，戶外探險(xiǎn)救援費(fèi)用的分擔(dān)都由保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)，保險(xiǎn)公司專(zhuān)門(mén)針對(duì)各類(lèi)不同的戶外探險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)設(shè)立了特別險(xiǎn)種，而探險(xiǎn)者在進(jìn)行各項(xiàng)探險(xiǎn)活動(dòng)前，購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的保險(xiǎn)也成為了一種常識(shí)。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)）

中國(guó)政法大學(xué)2015年碩士創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目：戶外探險(xiǎn)救援機(jī)制的行政法思考——以救援服務(wù)收費(fèi)為視角，項(xiàng)目編號(hào)：2015SSCX009。