陳磊+陳佳韻

近日，北京出臺戶籍改革意見，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。目前，已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案。這意味著，農(nóng)業(yè)戶口將成為歷史。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。2014年8月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》公布，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。截至今年9月19日，已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

30個省區(qū)市出臺戶籍改革文件落實中央戶籍改革政策歷時兩年，是因為實現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶口，不但要投入大量成本縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，也需要各方有一個統(tǒng)一認(rèn)識、逐步接受的過程，此外，還有諸多技術(shù)性規(guī)則需要完善。

北京發(fā)布的一份文件，在微信朋友圈里飛速傳播，也讓遠(yuǎn)在河南省漯河市的李昊幾多感慨。9月19日晚，北京市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》，提出將取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在北京出臺戶籍改革意見之后，已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

這意味著，農(nóng)業(yè)戶口將成為歷史。

終結(jié)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度

李昊沒有想到，十幾年間社會變化這么快。

今年30多歲的李昊出生在河南農(nóng)村，在農(nóng)村上完小學(xué)、初中和高中，然后跟隨同鄉(xiāng)到北京謀生。

在外打拼幾年后，李昊回到漯河市。他發(fā)現(xiàn)，自己跟城里人仍然不一樣，不能在當(dāng)?shù)貐⒓映擎?zhèn)職工社會保險，在城里打工，孩子仍然不能在城里上學(xué)，城里建的保障房，自己連資格都沒有。

李昊決定回到鎮(zhèn)上做農(nóng)資生意。

頭腦靈活再加上勤快，李昊漸漸小有積蓄，但戶籍性質(zhì)的差異讓他還是耿耿于懷：同樣是養(yǎng)老保險，只能參加針對農(nóng)民的新農(nóng)保；同樣是醫(yī)療保險，他只能參加新農(nóng)合。

變化發(fā)生于2014年11月，當(dāng)時，《河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》正式出臺，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

不久之后，當(dāng)?shù)馗鶕?jù)相關(guān)政策為李昊辦理了居民戶口，“農(nóng)業(yè)戶口”四個字在他的戶口簿上消失了。李昊在鎮(zhèn)上買了一套房子，將一家人的戶口也遷到了鎮(zhèn)上。

隨之而來的是，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保被整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合也將整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。

兩年前，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》發(fā)布，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

自那時以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，包括河北、河南、山東、山西、陜西、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、重慶、云南、甘肅、青海、福建、江蘇、安徽、貴州、四川、新疆、寧夏、浙江、海南、內(nèi)蒙古、天津、上海、北京，已經(jīng)有30個省區(qū)市出臺戶籍制度改革方案，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說，這意味著，首先在制度上以文件的方式正式終結(jié)了我國的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，這是社會進(jìn)步的一個重大體現(xiàn)。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長安則表示，這對城鄉(xiāng)一體化大有好處，也有利于此前附著在戶籍背后的福利制度加快均等化進(jìn)程。

社會福利與戶籍脫鉤是趨勢

李昊所不知道的是，在他到北京謀生之前，我國的戶籍改革已經(jīng)開始，而取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，只是戶籍改革的應(yīng)有之義。

根據(jù)公開資料，1958年1月，全國人大常委會審議通過戶口登記條例，城鄉(xiāng)分割的二元制戶籍制度形成。1984年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1985年9月，全國人大常委會頒布居民身份證條例，不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業(yè)。

李長安認(rèn)為，改革開放以后，我國的戶籍制度改革就開始了，改革逐步降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動。

但就業(yè)、住房、教育、社會福利等權(quán)益并未與戶口脫鉤。

到了2011年，中央層面開始明確分類戶口遷移政策。當(dāng)年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。

李長安表示，近幾年的戶籍政策走向，主要是讓符合進(jìn)城的農(nóng)民變成居民定居下來。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。

北京大學(xué)教授陸杰華曾表示，正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向，指明了改革的具體路徑。

2014年8月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》公布，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分得以明確提出，直到兩年多以后各地出臺戶籍改革文件。

在李國祥看來，此次戶籍管理二元體制的取消，意味著社會福利和公共服務(wù)與戶籍的脫鉤，政府將按照居民身份提供公共服務(wù)，而人口將可以隨著戶口流動。

李長安的看法是，落實中央戶籍改革政策，最大的困難是推動戶籍制度并軌的財政壓力，因為一旦城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一戶口登記之后，相應(yīng)的社會保障、社會福利、公共設(shè)施建設(shè)面臨比較大的財政壓力。

加快立法進(jìn)程保障戶籍并軌

在接受采訪的學(xué)者看來，實現(xiàn)統(tǒng)一登記為居民戶口之后，相關(guān)社會福利制度不但須與原有戶籍脫鉤，還須據(jù)此進(jìn)行制度整合。在這一方面，城鄉(xiāng)分治的醫(yī)療保險制度整合已然開始。

今年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，其核心內(nèi)容是整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。

實際上，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，已經(jīng)對此提出要求：“建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度?！?/p>

對此，李國祥認(rèn)為，對于現(xiàn)有的戶籍改革成果，特別是戶籍改革之后相關(guān)權(quán)利的保護(hù)，需要通過立法或修訂有關(guān)法律的方式確定下來，為改革提供更好的制度保障。

實踐中，居民身份證法、戶口登記條例等法律法規(guī)都涉及戶籍問題，亟需隨著戶籍改革的逐步深入進(jìn)行相應(yīng)修訂。

需要制定的法律則指向戶籍法。早在2011年10月，全國人大內(nèi)司委提交的有關(guān)報告中就提出，我國有關(guān)部門正積極穩(wěn)妥開展戶籍管理制度改革，建議待條件成熟時將戶籍法列入立法工作計劃。

隨后幾年間，多位全國人大代表和政協(xié)委員多次呼吁，適時制定戶籍法。

李長安認(rèn)為，我們討論戶籍法已經(jīng)很長時間了，“應(yīng)該加快立法進(jìn)程，從法律的角度界定和保護(hù)戶籍并軌”，使有關(guān)戶籍糾紛的解決有法可依。

編輯/麥婉華