◎ 蓋路 馮超

“去產(chǎn)能”背景下的債委會運作機制探析

◎ 蓋路 馮超

在當前全球需求不足和國內(nèi)經(jīng)濟面臨下行壓力背景下，一些行業(yè)出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩，很多企業(yè)陷入流動性困局，并有引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險的可能。習(xí)近平總書記2015年11月首次提出供給側(cè)改革后，“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”成為2016年的國家政策導(dǎo)向，其中“去產(chǎn)能”是重中之重。2016年3月12日，銀監(jiān)會主席尚福林在全國兩會記者會回答提問時表示，對于產(chǎn)能過剩的一些企業(yè)和“僵尸企業(yè)”，準備實行實名制管理，推動商業(yè)銀行債務(wù)規(guī)模比較大并且有多家債權(quán)銀行的客戶成立債權(quán)委員會（以下簡稱“債委會”），由債權(quán)人按照“一企一策”的原則來集體確定對這些企業(yè)是增加貸款、穩(wěn)定貸款還是減少貸款。隨后，銀監(jiān)會于2016年7月下發(fā)《關(guān)于做好銀行金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》，對債委會運作提出了具體要求。組建債委會成為近期學(xué)界和業(yè)界最為關(guān)注的一個熱點話題。本文針對近期社會對債委會理解的一些誤區(qū)，并借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，結(jié)合當前債委會運作情況和政策環(huán)境，對如何發(fā)揮債委會機制在化解產(chǎn)能過剩中的作用提出幾點建議。

1 需要澄清的幾個誤區(qū)

債委會作為推動供給側(cè)改革、化解過剩產(chǎn)能的一個創(chuàng)新機制，目前仍處在探索試驗階段，在與媒體、金融機構(gòu)和政府人士交流后，發(fā)現(xiàn)對債委會組建有幾個誤區(qū)，而這些誤區(qū)可能會把市場預(yù)期引向負面方向，影響整個去產(chǎn)能政策的實施效果。因此，首先對當前債委會認識的幾個典型誤區(qū)進行澄清和解答。

1.1 認為債委會是為企業(yè)破產(chǎn)清算而組建

組建債委會是金融業(yè)落實“去產(chǎn)能”的一個具體政策措施。然而，由于理解上的偏頗，一些媒體或金融機構(gòu)誤認為債委會是處理企業(yè)破產(chǎn)重組的組織，把一些企業(yè)組建債委會看成是要對企業(yè)進行破產(chǎn)清算或是企業(yè)陷入危機的信號，從而導(dǎo)致一定程度的恐慌，甚至引發(fā)一些負面評論。實際上，銀監(jiān)會于2016年1月召開的全國銀行業(yè)監(jiān)督管理工作會議上首次對債委會進行了清晰明確的闡述，提出“對債務(wù)規(guī)模較大并有三家以上債權(quán)銀行的客戶成立債權(quán)人委員會”，并提出“一企一策”的原則。對于“僵尸企業(yè)”，出現(xiàn)暫時性經(jīng)營困難的企業(yè)和公司治理良好、產(chǎn)品有市場、發(fā)展有前景，但當前投入不足的企業(yè)，由債委會區(qū)別對待、有保有控。組建債委會的目的是“確保各成員銀行一致行動，形成合力”。因此，符合“債務(wù)規(guī)模較大并有三家以上債權(quán)銀行”的債委會組建條件的企業(yè)成千上萬，組建債委會不僅不是對企業(yè)破產(chǎn)清算，在實踐中反而要對很多企業(yè)增貸、續(xù)貸。社會上諸如債委會針對破產(chǎn)企業(yè)組建的誤區(qū)，不僅是曲解了國家當前去產(chǎn)能的經(jīng)濟政策，還會放大金融加速器的負面效應(yīng)，擴散不良預(yù)期，誤導(dǎo)社會公眾，甚至影響金融秩序和社會穩(wěn)定。

1.2 認為債委會是政府主導(dǎo)行為

對債委會的第二個誤區(qū)是認為債委會由政府牽頭組建，是地方政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)救助當?shù)仄髽I(yè)的一種措施。這種看法一方面會誤導(dǎo)社會公眾認為組建債委會是在走計劃經(jīng)濟的老路，是用納稅人的錢來幫助過剩產(chǎn)能企業(yè)渡過難關(guān)，另一方面會使一些企業(yè)過度寄希望于政府出面解決自身的債務(wù)難題，并產(chǎn)生逃廢債傾向。實際上，組建債委會是貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解過剩產(chǎn)能的一個藥方，其核心是“市場化原則”。債委會由債權(quán)人組建，成員為所有債權(quán)人，是由債權(quán)人主導(dǎo)，經(jīng)集體研究協(xié)商，并與企業(yè)談判解決問題的一個組織。同時，并不是所有滿足“債務(wù)規(guī)模較大并有三家以上債權(quán)銀行”條件的都要組建債委會，而是按照商業(yè)自愿原則，企業(yè)和債權(quán)金融機構(gòu)均有組建意愿才共同成立的，其目的是搭建一個所由債權(quán)人共同與企業(yè)對話的平臺，充分發(fā)揮市場決定資源配置的作用，實現(xiàn)從供給側(cè)出發(fā)化解產(chǎn)能過剩。

1.3 認為組建債委會是“國進民退”

從媒體已經(jīng)報道過的如中鋼集團等債委會情況看，目前已組建債委會的債務(wù)人多數(shù)都是國有企業(yè)，社會上也隨之出現(xiàn)了一些認為債委會只是一項幫助國企脫困，推動國企改革的政策，是國企的專享制度，民營企業(yè)無法通過債委會處理債權(quán)債務(wù)問題的認識誤區(qū)。這種偏見嚴重曲解了債委會機制的初衷，并可能挫傷民營企業(yè)對國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的信心。應(yīng)該看到，債委會機制是緊緊對應(yīng)“三去一降一補”的供給側(cè)改革的，是通過去產(chǎn)能以期達到企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)金融資源向新產(chǎn)業(yè)傾斜，是增加經(jīng)濟發(fā)展新動能的重要手段。因此，債委會機制不僅不是只針對國企，更是希望以組建債委會的形式，優(yōu)化金融資源配置，更好地推動產(chǎn)能過剩行業(yè)的民營企業(yè)主動轉(zhuǎn)型，激發(fā)民間資本活力。

2 去產(chǎn)能債務(wù)處置的國內(nèi)外經(jīng)驗

2.1 國際經(jīng)驗

美國在上世紀90年代后期，鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩危機。1997-2003年，共有41家鋼鐵企業(yè)申請破產(chǎn)保護或倒閉。美國的破產(chǎn)法比較完善，對債權(quán)人的保護也有制度規(guī)定，信息非常透明，美國政府也沒有對鋼鐵企業(yè)實施救助。這個去產(chǎn)能過程基本是按市場化運作，通過兼并收購或任其違約實現(xiàn)市場出清。

英國在上世紀70-80年代出現(xiàn)了煤炭產(chǎn)能過剩危機。起初主要采取的是國家財政補貼的方式，但仍然難以承擔對這些國企的補虧。撒切爾夫人上臺后進行了大刀闊斧的私有化，通過破產(chǎn)重組、出售國有股權(quán)等私有化手段進行債務(wù)處置改革，才逐漸化解了去產(chǎn)能的債務(wù)風(fēng)險。

法國1985年出臺《法國司法重整與清算法》。為應(yīng)對產(chǎn)能過剩企業(yè)債務(wù)問題的新變化，2001年進行了修改，形成了新的破產(chǎn)法，要求金融機構(gòu)采取債權(quán)人代表的方式，從第三方社會中介中選定會計師、審計師和律師等作為債權(quán)人代表，全程參與破產(chǎn)程序。

波蘭在上世紀90年初也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩危機，由于以前受計劃經(jīng)濟影響，銀行信貸都是按國家指令放給國有企業(yè)，導(dǎo)致不良資產(chǎn)率超過25%。面對巨額債務(wù)，波蘭一方面通過減免、分期償還等手段進行化解，另一方面通過國家銀行組織債權(quán)人共同與企業(yè)談判，要求企業(yè)制定脫困方案和還款時間表，對企業(yè)債務(wù)重組進行監(jiān)督。如果企業(yè)按期達不到要求，將被強制破產(chǎn)清算。

伴隨二戰(zhàn)后經(jīng)濟騰飛，日本以鋼鐵、水泥、紡織為代表的傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)了快速增長。譬如，日本到1973年粗鋼產(chǎn)量已達1.2億噸，占世界比重的17%。之后以當年石油危機為轉(zhuǎn)折，日本陷入了經(jīng)濟蕭條，傳統(tǒng)行業(yè)面臨需求驟減和產(chǎn)能過剩困局。日本政府主要采取國家行政主導(dǎo)，推動企業(yè)兼并重組，金融機構(gòu)在其中起到了重要作用。在政府和金融機構(gòu)的推波助瀾下，日本鋼鐵、機電等行業(yè)從最初每個行業(yè)20-30家企業(yè)合并為4-5家企業(yè)。日本的這種模式短期內(nèi)實現(xiàn)了產(chǎn)能過剩債務(wù)風(fēng)險的化解，但這種政府主導(dǎo)、關(guān)系型融資為主的金融體系助長了大企業(yè)濫用信貸資源，助推了后來的經(jīng)濟泡沫。

2.2 我國經(jīng)驗

上世紀90年代末，我國出現(xiàn)了以紡織業(yè)為代表的產(chǎn)能過剩危機，導(dǎo)致銀行體系不良貸款最高時達到3.68萬億元，不良率達55%，工農(nóng)中建四大國有銀行已技術(shù)性破產(chǎn)。當年我國處置去產(chǎn)能債務(wù)主要有三個特征：一是行政性：90年代末去產(chǎn)能主要是依靠強有力的行政手段，強制淘汰落后企業(yè)，終止重復(fù)建設(shè)，并輔以減稅等積極的財政政策，在去產(chǎn)能過程中嚴控銀行信貸投放，倒閉企業(yè)清理過剩產(chǎn)能。90年代去產(chǎn)能的行政性與當時企業(yè)和銀行均為國有性質(zhì)具有很大關(guān)系；二是多元性：在政府主導(dǎo)下，采取了多元化的去產(chǎn)能債務(wù)處理方式。設(shè)立四大金融資產(chǎn)管理公司，剝離了約1.4萬億銀行不良資產(chǎn)。財政部向四大國有銀行發(fā)行特別國債，增強銀行處置過剩產(chǎn)能債務(wù)能力。實施商業(yè)銀行債轉(zhuǎn)股，解決580家企業(yè)4050億元債務(wù)；三是階段性：90年代去產(chǎn)能只是階段性的短期困難，2000年以后在房地產(chǎn)投資和出口帶動下，中國迎來了新一輪經(jīng)濟高增長，有效抵消了去產(chǎn)能帶來的債務(wù)問題。

3 本輪“去產(chǎn)能”中債委會的運作機制和成效

銀監(jiān)會7月下發(fā)《關(guān)于做好銀行金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》，各地也開展了組建債委會的具體實踐。組建債委會一方面通過債務(wù)重組恢復(fù)了企業(yè)活力，為“去產(chǎn)能”贏得了時間，另一方面也使銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)也得以遞延保全，實現(xiàn)了金融風(fēng)險的防范和化解。

3.1 因地制宜，創(chuàng)新債委會組建模式

從媒體公開的信息可以看到，債委會組建工作已在全國范圍內(nèi)鋪開?？偨Y(jié)起來，組建模式主要有三種：一是“中央”模式。針對出現(xiàn)流動性困難的全國性的央企及大型民營企業(yè)，由銀監(jiān)會牽頭，相關(guān)部委和地方政府配合組建債委會。這種模式可以有效發(fā)揮銀監(jiān)會的專業(yè)能力和協(xié)調(diào)全國銀行業(yè)金融機構(gòu)能力，提高債務(wù)處置效率。如已經(jīng)組建的“中鋼集團”、“英利光伏”、“中冶紙業(yè)”和“中國二重”等債委會，都已取得良好效果。二是“地方”模式。針對出現(xiàn)流動性困難的地方重要國企和對地方經(jīng)濟影響較大的民企，由地方政府牽頭，當?shù)劂y監(jiān)局等部門配合組建債委會。因這些地方性的大企業(yè)關(guān)乎當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定，這種模式可以有效發(fā)揮地方政府的治理優(yōu)勢，同時銀監(jiān)局作為配合部門，也能發(fā)揮處置金融風(fēng)險的技術(shù)優(yōu)勢。如天津市政府組建了“渤鋼集團”債委會，地方政府的金融局、國資委以及當?shù)氐你y監(jiān)局、人民銀行等都派駐人員專門參與債委會日常工作，形成了有效的處置合力。三是“聯(lián)盟”模式。由地方的銀監(jiān)局或銀行業(yè)協(xié)會牽頭，對銀行業(yè)金融機構(gòu)債務(wù)規(guī)模較大且銀行業(yè)債權(quán)金融機構(gòu)在3家以上的地方企業(yè)均組建債委會，統(tǒng)一運作和管理。這種模式在區(qū)域內(nèi)形成了統(tǒng)一的債委會運作流程，提高了信息共享程度，有利于銀企關(guān)系的改善。如山東、江蘇、海南、廈門等銀監(jiān)局等都公布了相關(guān)的債委會組建制度文件。

3.2 穩(wěn)定預(yù)期，確保不隨意抽貸斷貸

《關(guān)于做好銀行金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》明確要求，各債權(quán)銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當一致行動，切實做到穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)定信貸、穩(wěn)定支持，不得隨意停貸、抽貸；可通過必要的、風(fēng)險可控的收回再貸、展期延貸等方式，最大限度地幫助企業(yè)實現(xiàn)解困。各地的債委會在運作中的一個重要作用也是對相關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)進行監(jiān)督，確保達成不抽貸壓貸、不緩貸減貸和不單獨起訴的“三不”共識。一是組織各金融機構(gòu)簽訂債委會協(xié)議，承諾不私自抽貸斷貸。二是組建企業(yè)脫困小組，與債委會協(xié)同推進，穩(wěn)定銀行信心。三是具體問題具體分析，對如信托、租賃、外資銀行債務(wù)及海外債券融資等特殊債務(wù)區(qū)別對待，引導(dǎo)各市場主體認清當前嚴峻形勢，統(tǒng)一行動。

3.3 防范風(fēng)險，推動銀企關(guān)系可持續(xù)

組建債委會的關(guān)鍵是銀企共商對策、共渡難關(guān)、共同發(fā)展。銀行與企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系必須明確，這是當前市場經(jīng)濟的重要原則，決不能以犧牲銀行機構(gòu)利益來換取產(chǎn)能過剩行業(yè)的脫困，決不能為穩(wěn)定地方經(jīng)濟短期增長而影響銀企之間的長遠關(guān)系。一是建立規(guī)范明晰的債委會的運行規(guī)則，確保債委會的籌備、成員組成、組織架構(gòu)、議事規(guī)則、表決機制等都要充分尊重大多數(shù)債權(quán)人的意愿，切實維護銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)安全。二是對于惡意逃廢銀行債務(wù)的企業(yè)，啟動聯(lián)合制裁及退出機制，同時協(xié)調(diào)法院等部門，加大對隱藏轉(zhuǎn)移資產(chǎn)行為的懲處力度，維護債權(quán)人合法利益。三是慎重處理僵尸企業(yè)。在盡快統(tǒng)一僵尸企業(yè)認定標準基礎(chǔ)上，通過債委會機制協(xié)調(diào)地方政府在處置僵尸企業(yè)過程中盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，防止假破產(chǎn)、真逃債情況威脅銀行債權(quán)安全。

4 發(fā)揮債委會化解產(chǎn)能過剩作用的建議

與國外及我國90年代去產(chǎn)能情況不同的是，本輪去產(chǎn)能表現(xiàn)出了明顯的新特征，一是產(chǎn)能過剩企業(yè)債務(wù)規(guī)模更為巨大，而且融資結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，不僅包括銀行信貸為主的間接融資，還包括企業(yè)債等直接融資。截至2015年末，鋼鐵行業(yè)債務(wù)約4.35萬億元、煤炭行業(yè)債務(wù)約3.62萬億元、水泥行業(yè)債務(wù)約0.92萬億元。二是債權(quán)金融機構(gòu)市場化程度相對較高，且機構(gòu)種類較多，包括銀行、信托、租賃、保理、小貸公司及自然人等。三是本輪去產(chǎn)能任務(wù)更加艱巨。鋼鐵行業(yè)從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～1.5億噸。煤炭行業(yè)從2016年開始用3-5年時間退出產(chǎn)能5億噸，減量重組5億噸左右。因此，在處理去產(chǎn)能債務(wù)過程中，更應(yīng)該堅持市場化原則，通過組建債委會這種創(chuàng)新形式，平衡債權(quán)人機構(gòu)屬性差異，確保債權(quán)人行動一致，既要維護債權(quán)人利益，不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，又要有效化解企業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險，幫助企業(yè)實現(xiàn)脫困，推動中國經(jīng)濟順利轉(zhuǎn)型升級。

4.1 以市場化原則為主，同時要有效發(fā)揮政府作用

市場化原則已成為本輪去產(chǎn)能的共識。當前，國有銀行已全部股改上市，金融機構(gòu)均為獨立的市場主體。債委會作為協(xié)調(diào)債權(quán)人一致行動的組織機構(gòu)，堅持市場化原則是維護所有債權(quán)金融機構(gòu)債權(quán)安全的前提。同時，化解過剩產(chǎn)能關(guān)乎整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成敗，又涉及職工安置等社會問題，在債委會市場化運作基礎(chǔ)上，也要發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，特別應(yīng)利用地方政府的一些優(yōu)勢。另外，地方國企一般均為地方國資委出資，為防止國有資產(chǎn)流失，這些企業(yè)的債委會也理應(yīng)接受地方政府一定程度的指導(dǎo)和監(jiān)督。

4.2 債委會要成為創(chuàng)新金融支持化解產(chǎn)能過剩的平臺

債委會在確保各債權(quán)人行動一致的基礎(chǔ)上，借助這個機制，推動各債權(quán)金融機構(gòu)開展金融創(chuàng)新，積極化解產(chǎn)能過剩。一是創(chuàng)新商業(yè)銀行支持方式。對于具備市場競爭力、短期出現(xiàn)流動性困難的企業(yè)，可通過調(diào)整貸款期限、還款方式等貸款重組措施以及銀行間并購、沖銷損失貸款等不良資產(chǎn)處置手段，提高企業(yè)還款靈活性、緩解企業(yè)債務(wù)壓力；二是發(fā)揮地方資產(chǎn)管理公司作用。90年代去產(chǎn)能中誕生了四大資產(chǎn)管理公司，剝離銀行不良資產(chǎn)共2.58萬億。2014年起，銀監(jiān)會按照“一?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）一家”原則批準成立了15家地方資產(chǎn)管理公司。債委會應(yīng)與地方資產(chǎn)管理公司對接，合理進行風(fēng)險分擔。地方資產(chǎn)管理公司也應(yīng)抓住機遇，在本輪去產(chǎn)能過程中增加參與不良資產(chǎn)處置經(jīng)驗的積累，樹立自身在金融機構(gòu)中的信譽；三是推動非銀機構(gòu)加大業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新。非銀機構(gòu)與商業(yè)銀行經(jīng)營模式差異很大，在面對企業(yè)客戶出現(xiàn)流動性困難時，騰挪空間比較有限。如信托公司信托計劃的投資人多數(shù)為自然人，對企業(yè)到期無法償付引發(fā)的系列問題缺乏應(yīng)對手段。債委會應(yīng)推動非銀機構(gòu)債權(quán)人主動轉(zhuǎn)型，通過推進資產(chǎn)證券化等手段盤活資產(chǎn)。

4.3 發(fā)揮監(jiān)管部門和流動性互助機構(gòu)的作用

一是充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用。債委會應(yīng)加強與金融監(jiān)管部門聯(lián)系，并借監(jiān)管部門外力，在與地方政府與企業(yè)的博弈中最大化維護債權(quán)安全。金融監(jiān)管部門也應(yīng)主動建立與債委會溝通協(xié)調(diào)機制，加強對被監(jiān)管機構(gòu)的政策指導(dǎo)，并出臺應(yīng)對當前去產(chǎn)能嚴峻形勢的特別監(jiān)管政策措施。二是充分發(fā)揮信托業(yè)保障基金的流動性支持作用。2014年設(shè)立的中國信托業(yè)保障基金，是用于化解和處置信托業(yè)風(fēng)險的非政府性行業(yè)互助資金。信托業(yè)在經(jīng)歷了前幾年的野蠻生長后，在未來1-2年將面臨大規(guī)模集中兌付期，而這兩年正是去產(chǎn)能的重要窗口期，可能會出現(xiàn)違約風(fēng)險。然而，信托機構(gòu)資本金和資產(chǎn)都難以于銀行相比，又缺乏銀行諸如續(xù)貸等貸款重組手段。因此，通過信托業(yè)保障基金的流動性支持，是幫助信托業(yè)渡過難關(guān)、推動業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。三是充分發(fā)揮城商行互助基金的流動性支持作用。城商行負債穩(wěn)定性相對較差，承受去產(chǎn)能沖擊的能力較弱，監(jiān)管部門應(yīng)盡快推動城商行流動性互助基金的組建，通過債委會機制有效進行銀行同業(yè)間資金調(diào)劑，防范城商行在化解過剩產(chǎn)能中的流動性風(fēng)險。

4.4 債委會運作要緊密結(jié)合企業(yè)債務(wù)重組方案

債委會運作的成功是通過幫助企業(yè)脫困來實現(xiàn)的，這就要求債委會行動必須與企業(yè)自身債務(wù)重組有機統(tǒng)一起來。債委會的作用更多是確保債權(quán)人行動一致，不盲目抽貸斷貸，真正化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險需要企業(yè)加強“自救”，拿出改善經(jīng)營狀況和債務(wù)償還的可行方案，確保按時付息，維護企業(yè)聲譽和形象。從國外去產(chǎn)能的經(jīng)驗來看，企業(yè)通常會通過兼并、收購或分拆等形式來實現(xiàn)資源的重新整合和轉(zhuǎn)型發(fā)展，債權(quán)金融機構(gòu)需要配套的金融產(chǎn)品與之相適應(yīng)。另外，成立債委會的一個作用是減少銀企之間信息不對稱，通過債委會這個組織來代表所有債權(quán)金融機構(gòu)與企業(yè)溝通協(xié)調(diào)會更順暢，以債委會形式也更方便參與企業(yè)債務(wù)重組，實時動態(tài)掌握企業(yè)經(jīng)營和風(fēng)險情況，更好地維護債權(quán)人利益。