文_本刊記者

浙江：容錯機制的探索與困局

文_本刊記者

“多干多錯，少干少錯，不干不錯”“為了不出事，寧愿不干事”，近年來，在全面從嚴治黨和反腐的高壓下，這種“為官不為”的現(xiàn)象在干部隊伍中有滋生蔓延之勢。盡管《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》為黨員干部劃出了高線和底線，但在實際工作中，不少人依然心存顧慮、不敢擔當，得過且過，致使工作停滯不前。

為了給改革創(chuàng)新者撐腰壯膽，2015年10月，浙江省委要求全省各地建立推進改革容錯免責機制，此舉成為省級層面的吃螃蟹者。目前，該地的容錯機制取得了一些實效，也有一些難題亟待破解。

“怕而不為”呼喚容錯機制

改革創(chuàng)新是“摸著石頭過河”，難免出現(xiàn)失誤，有時甚至干得越多出錯越多，這種情況下，容錯機制應運而生。

中國浦東干部學院課題組2015年一項針對領導干部的調研顯示，對于“為官不為”的原因，62.16%的調查對象認為與“對落實責任從嚴的恐懼，害怕問責而不為”存在關聯(lián)；41.89%的調查對象認為與“對紀律約束從嚴的疑惑，不清晰‘紅線’‘底線’而不為”存有關聯(lián)。

而當前，我國經濟發(fā)展邁入新常態(tài)，改革步入深水區(qū)，干部“怕而不為”讓改革發(fā)展蒙上了陰影，建立容錯機制成為各方期待。杭州市社科院研究員周旭霞認為，改革創(chuàng)新是“摸著石頭過河”，難免出現(xiàn)失誤，有時甚至干得越多出錯越多。如果沒有容錯免責機制為干部撐腰壯膽，改革的步伐將沉重而遲緩。

浙江紹興出臺容錯免責機制比較早，一些干部成了受益者。據了解，紹興市鏡湖新區(qū)內，一片名為上下官渡的水域目前明澈清靜，引人流連。但是，治理這片水域的靈芝鎮(zhèn)黨委書記陳繼瑞卻經歷了備受煎熬的一年。30多年前，鏡湖新區(qū)內11個農業(yè)村的養(yǎng)殖戶被抽調合并成為一個水產村，多年的經營對水體造成了破壞。

對于這樣的水環(huán)境，靈芝鎮(zhèn)黨委書記陳繼瑞一直想治。2014年，機會到來。正值靈芝鎮(zhèn)按照省里的有關部署開展“五水共治”工作，需要對域內水面進行清理整治，而水產村上下官渡1790畝養(yǎng)殖水面又即將承包到期。靈芝鎮(zhèn)抓住這一契機，經鎮(zhèn)班子會議討論研究，決定對水產村的這部分水面以市場價格統(tǒng)一流轉給鎮(zhèn)政府，再物色承包者進行生態(tài)養(yǎng)殖。

照理，公開招投標是必需程序。但如果這片水域又被個人承包者中標，則難以判斷承包者是否會為了長遠利益而放棄眼前利益。為避免可能出現(xiàn)的尷尬，陳繼瑞提出不進行公開招投標，由水產村集體承包管理這片水域，鎮(zhèn)班子成員當時也支持他的想法。

然而陳繼瑞的提議，并未得到水產村個別村民的認可。2015年5月，有人向當?shù)丶o委舉報，直指陳繼瑞借“五水共治”名義，私下將魚塘承包給水產村黨支部書記。信訪件所稱的“私下”，就是指鎮(zhèn)政府未公開進行招投標的做法。去年上半年，紹興越城區(qū)一項重點工程因種種客觀原因未進行公開招投標，一位相關正科級干部就被處以黨內警告處分。

陳繼瑞明白，雖然國家現(xiàn)行法律對招投標范圍沒有明確規(guī)定，但區(qū)里有規(guī)定和程序，這個邊界不應越?？墒亲约翰辉浇纾@片水域可能又要等到下一個6年承包期到期后才能開始治理。

區(qū)紀委的調查最終證明了陳繼瑞的公心。在向靈芝鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府有關領導及工作人員和水產村干部、村民進行調查了解，查閱有關會議記錄、流轉協(xié)議等材料后，越城區(qū)紀委認定“靈芝鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府流轉水產村養(yǎng)殖水面，對推進‘五水共治’工作有利”，陳繼瑞也沒有為自己、他人和單位謀取利益。雖然陳繼瑞本人并未提出免責申請，但越城區(qū)紀委根據容錯免責機制的精神，最終未對他處以實質性的處罰。

不能成為亂作為的擋箭牌

容錯機制的一個關鍵就是如何區(qū)分好“敢作為”與“亂作為”。

容錯機制出臺后，激勵效應初顯；但也有人擔心，這樣的機制會縱容一些干部亂作為。因此，如何把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；如何把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；如何把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，成為當下亟待解決的課題。

本刊記者翻閱相關資料發(fā)現(xiàn)，出于公心、善意履職、不違反黨紀國法的禁止性規(guī)定，成了各地確定免責的一致原則。紹興市明確提出，對黨員干部在招商引資活動、先行先試中出現(xiàn)的一般性問題和失誤，符合特定條件的，可以寬容對待，立足教育引導，支持大膽工作。

而在杭州，要免責需要符合兩種情形：一是屬于不可抗力導致的；二是沒有失職行為并同時符合六方面條件的：法律、法規(guī)沒有明令禁止；符合中央和省市黨委、政府決策部署；有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局；經過民主決策程序；沒有為自己、他人或單位謀取私利；積極主動采取措施消除影響或挽回損失。記者發(fā)現(xiàn)，在免責方面，浙江各地的條件大同小異。

溫州則建立了改革創(chuàng)新風險備案制度。“我們要求對重大改革創(chuàng)新項目有較大突破和探索的工作，必須要建立完備的資料臺賬，必須具有風險評估材料，經所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責的重要參考?！眳⑴c制度設計的溫州市監(jiān)察局相關負責人介紹。

容錯免責如何辦理？多地明確認定免責的程序包括：相關單位和個人向紀檢監(jiān)察機關或組織人事部門提出申請，實施責任追究的職能部門會同相關單位開展調查核實，根據調查情況按照干部管理權限作出認定意見，對認定結果進行反饋和備案。

免責結果的運用也是重要一環(huán)。多地在相關文件中明確，經認定予以免責的，一般可在各類考核、評優(yōu)評先、干部提拔任用考察中免予負面評價或一票否決；需追究黨政紀處分的，可酌情從輕、減輕或免予處分。

“試錯權”會不會成為干部違法亂紀的“保護傘”？對此，杭州、紹興、溫州等地明確要求，嚴禁打著改革創(chuàng)新旗號搞勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄靶蜗蠊こ獭?，堅決懲治借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟私以及嚴重傷害群眾利益等行為。

操作細節(jié)尚待突破

在實際操作容錯機制的過程中，尚缺乏細化的標準，大多是原則性規(guī)定。

從浙江省各地建立的機制看，容錯免責的判定主要由紀檢監(jiān)察機關實行。多地出臺的容錯機制明確指出，相應單位和個人因改革創(chuàng)新失誤受到追責情形時，可在啟動問責程序后的3至7個工作日內，由所在單位黨組織按照干部管理權限向相應的紀檢監(jiān)察組織提出書面免責申請；紀檢監(jiān)察機關隨后開展調查，出具書面調查報告；根據調查結果，由紀檢監(jiān)察機關會同組織人事等有關部門作出認定意見，必要時遞交相應黨委、政府討論決定和備案。

然而，從現(xiàn)實來看，容錯免責的案例并不多。早在2014年4月，溫州市就在全省地級市首推容錯免責機制，鼓勵黨員干部大膽去試、放手去干。然而近兩年時間過去了，溫州市和下屬各縣市區(qū)都沒有收到單位和個人的書面免責申請。杭州市紀委宣傳部工作人員也告訴本刊記者，目前還沒有相關案例可以借鑒。

紹興市紀委研究室主任張弛坦言，只要有自由裁量權存在，就有追責問責風險，就可能用到容錯免責辦法。而在具體情況中界定責任非常復雜，判斷一項行為能否免責，和行為發(fā)生的時間、地點、具體背景等都密不可分，地市一級很難列出一張全面細致的免責情形清單。

也就是說，在實際操作容錯機制的過程中，尚缺乏細化的標準，大多是原則性規(guī)定。去年年底，臺州路橋區(qū)在醞釀容錯機制時就已經意識到現(xiàn)實操作性的重要性。路橋區(qū)紀委書記林金祥說，一方面它要有利于“犯錯”的個人、單位參照執(zhí)行提出免責申請，也要有利于紀檢等部門有所依據及時介入調查，給予準確認定；另一方面還要可以避免一些人借著干事創(chuàng)業(yè)的名義行違法亂紀的事情。

“各地建立容錯機制，是為了解決問題，更好地推動改革發(fā)展，決不能搞‘一容了之’‘知錯不改’?！敝醒肷鐣髁x學院原副院長、教授甄小英提出，“與容錯配套的糾錯機制也應盡快建立。”