張海濤

（山東大學 法學院，濟南 250100）

論新時期黨內法治背景下的黨內民主集中制

張海濤

（山東大學 法學院，濟南 250100）

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的組織原則和組織制度，但在理論界分時易與黨內民主發(fā)生概念混淆和制度外延難以廓清的抵牾，然而兩者并非簡單的隸屬或包含關系，黨內民主為黨內民主集中制的融貫執(zhí)行奠定思想基礎和意識前提，黨內民主集中制則對黨內民主穩(wěn)定和諧提供必要的組織保障。在建構黨內法治的重要語境下，應當根據(jù)黨內的規(guī)范性文件對黨內民主集中制的內涵作出界分，從強化基層黨委決策程序性規(guī)定、深化黨務公開制度、充分調動黨員權利行使積極性等方面完善制度外延。

黨內法治 黨內民主集中制 黨內民主

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了新時期法治建設在國家和黨內發(fā)展的重要地位?！稕Q定》在重申依法治國的同時，對新時期如何全面從嚴治黨提出了新的要求。而黨內民主集中制作為黨開展工作的根本組織原則和組織制度，既是實現(xiàn)全面從嚴治黨的必要內容之一，又是決定黨內治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要因素。而國家治理的現(xiàn)代化的推動與發(fā)展很大程度上依托于黨內治理的現(xiàn)代化的實現(xiàn)與跟進，因此黨內民主集中制成為了其中重要的一環(huán)。所以，針對十八屆四中全會召開以來，在黨內法治建設的背景與語境下，對黨內民主集中制進行準確的界定、及時的總結、科學的闡述，有利于為新時期黨內民主集中制的再發(fā)展厘清規(guī)劃、指明方向。

一、民主集中制的基本涵義

提及民主集中的含義，“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”似乎成為其顯著的代名詞，誠然這在最大程度上通俗易懂地闡明了民主集中制的內涵，但并不能從學理上完全解釋透徹。事實上，在過去的理論研究中，學者大多以民主—集中的傳統(tǒng)二分法為分析視角，解釋民主集中制下“民主”與“集中”分別的內容，這無疑是人為地將民主集中制硬性拆分成民主與集中而割裂解讀?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》在總則中明確指出黨的建設必須堅決實現(xiàn)的四項基本要求，第四項即為民主集中制，并認為民主集中制既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。繼而，分別提出要充分發(fā)揚的黨內民主和必須實行正確的黨內集中。而另外一份研究黨內民主集中制最為全面、穩(wěn)定、權威的《中共中央關于加強黨的建設的幾個重大問題的決定》指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度。”“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度，是馬克思主義認識論和群眾路線在黨的生活和組織建設中的運用?！薄懊裰骷兄频拿裰?，就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮；民主集中制的集中，就是全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致。集中，就要集中正確的意見，使之成為多數(shù)人的共識，形成正確的決策，并堅決付諸實施。”很明顯，《中國共產(chǎn)黨章程》和《中共中央關于加強黨的建設的幾個重大問題的決定》都是在整體把握黨內民主集中制內涵的基礎上，分別從何為民主、何為集中的角度去闡釋黨所倡導的民主集中制。但是，割裂開來理解的“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”似乎并不能做到十分周延，正如劉少奇所言：“民主和集中——這是兩個矛盾的概念。它反映出客觀事實上的矛盾，反映著黨的矛盾結構。黨的民主集中制度是反映黨員與黨、下級對上級、上級對下級的矛盾統(tǒng)一關系的。”［1］所以，理解黨內民主集中制應當將民主與集中辯證統(tǒng)一地把握，去探討民主集中制本質含義時應當分析是“民主多一些還是集中多一些”，或者是看做“有多民主有多集中”。有學者以聯(lián)系的角度在探討黨內民主集中制時，創(chuàng)造性的提出了“連續(xù)型變量”分析方式，通過對民主程度、黨內權力實際行使主體和權力運行制度化水平等變量的綜合考量，將黨內民主集中制分為了民主模式、委員會集中模式、個人集中模式［2］，這種跳出傳統(tǒng)的民主—集中的二元離散方式的研究進路，本身就是對黨內民主集中制本質含義再理解的創(chuàng)新。

民主集中制是黨的一項根本的組織原則和組織制度，是貫徹黨的群眾路線工作的重要方式，是解決黨作為統(tǒng)一的整體應當按照何種方式、何種原則組織起來的重要制度。可以說，民主集中制最本質、簡單化的理解就是少數(shù)服從多數(shù)，因為只有貫徹了少數(shù)服從多數(shù)的原則，個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央才能得以真正落實、才能獲得實際的意義。而少數(shù)服從多數(shù)的原則本質又是一種“民主制”，比如在同一語境和場域下（同一次會議、同一個機構、同一個事件、同一人群中），一人一票制所運行的少數(shù)服從多數(shù)的過程，指向的就是多數(shù)人的民主，代表著民主的過程，產(chǎn)生的結果就是民主的結果，這是不同階級、不同政黨的共識［3］。那何為集中？事實上，集中就是民主過程產(chǎn)生的民主結果的實施。比如，在根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)形成最后的意見后，將意見以指導的形式讓少數(shù)不同意見者接受就是集中，再如形成意見后以“堅定的貫徹落實”、不同意見者無條件接受就是集中。民主與集中是辯證統(tǒng)一于制度之內的，廣泛的民主既是實現(xiàn)正確集中的前提，也是集中得以開展的合法性、權威性、正確性的保障，沒有前期的民主形式、民主程序、民主規(guī)定就會產(chǎn)生對集中的正當性質疑，對集中后形成的決策、意見、規(guī)定也無法在黨內獲得承認、順利通過并最終落實。此外，集中又是民主結果的實現(xiàn)和民主價值的肯定。作為擁有龐大體系的政黨，效率和效果同樣是追求的目標，在通過少數(shù)服從多數(shù)的民主實質程序所形成的肯定意見應當賦予其科學性，此時“有限度的集中”則成為兼顧效率與效果的不二選擇。黨內民主集中制作為黨開展活動的重要組織制度，在保障黨內活力、激發(fā)黨內創(chuàng)造力、實現(xiàn)黨內治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮著不可替代的作用。

二、黨內民主與民主集中制的關系闡述

在研究黨內民主集中制的問題時，經(jīng)常出現(xiàn)的誤區(qū)是將黨內民主集中制與黨內民主等同視之，或者做含于與被含于、屬于與從屬于的法律解釋，這無疑是對黨內民主集中制與黨內民主關系的曲解，而不能釋明黨內民主與黨內民主集中的辯證統(tǒng)一關系，更加不利于黨內法治的實現(xiàn)①有學者整理了從20世紀80年代以來的黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大報告中關于黨內民主與黨內民主集中制關系處理的內容，得出的結論是黨內愈發(fā)重視兩者之間的辯證統(tǒng)一關系，“在客觀形勢和主觀自省的驅動下，中國共產(chǎn)黨逐步在理念上對黨內民主和民主集中制有機統(tǒng)一的辯證關系有了深刻的科學認識”。參見王春英，隋斌斌.論改革開放以來民主集中制的發(fā)展——黨內民主的視角［J］.北京行政學院學報，2009（1）：32-36.，不符合科學治黨、依法治黨、從嚴治黨的時代需求。

當前黨內民主與黨內民主集中制的關系認識上存在如下幾種不恰當看法：

第一，將黨內民主視為黨內民主集中制的一部分，沖淡甚至替代了黨內民主的重要作用和深刻影響。持該觀點的學者，往往是以過程論的角度，將黨內民主集中制視為“先委員民主，后書記集中”，機械的分為委員民主與書記集中的一前一后式的“民主+集中”，繼而把政治語境下的黨內民主囿于黨內民主集中制范疇之中。但是，這種過程論的觀點是狹隘的，即便以民主集中制的形成程序來看，也不僅僅是“民主+集中”，而是“民主—集中—民主”的良性善治，只有如此才能真實反映“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”。同時，先民主后集中的觀點，事實上將民主集中制的民主與集中作獨立解讀，這種拆分式的加減方式極易產(chǎn)生進一步的不當解讀，即黨內民主集中制下的民主服務于集中，民主只是手段，集中才是目的，繼而滑入了黨內個人集權制的危險關系之中。

第二，將黨內民主凌駕于黨內民主集中制之上，認為發(fā)展黨內民主相比于黨內民主集中制更為本位、更為根本。這樣的觀點不全面、未能正確把握兩者的統(tǒng)一關系。持該觀點的理由，認為黨內民主屬于政治范疇，是黨內民主集中能否充分落實甚至能否存在的根本政治前提，強調如果政黨本身在民主建設上是塌陷的，將無從談起政黨內部組織制度的建構和組織活動的開展。因而，將兩者本質上看成了縱向的隸屬位階。

第三，將黨內民主集中制視為黨內民主實施和發(fā)展的阻礙，為政黨內部的領導人提供了獨斷專制的契機。持該觀點的學者，主要是著眼于歷史上數(shù)次出現(xiàn)的由于民主集中制過于高度集中導致政黨瓦解的現(xiàn)象，主張黨內民主集中制在實踐中難以貫徹“正確的集中”，對如何“民主的集中”沒有令人信服的回應，使得黨內民主集中制為少數(shù)人特別是“一把手”推行個人專斷提供了方便。誠然，歷史的經(jīng)驗表明了黨內民主集中制實施所潛在的“少數(shù)人暴政”的危險，但不能忽視的是在特殊歷史背景下政黨領袖和個人才干對黨內民主集中制運行所帶來的重要作用，因而，不能簡單的以偏概全，而應正確把握。

出現(xiàn)上述的認識誤區(qū)，還是歸因于對黨內民主與黨內民主集中制的內涵以及兩者之間的良性辯證關系沒有深刻把握，那種把黨內民主集中制凌駕于黨內民主之上或之外，把兩者對立起來，或者把黨內民主簡單歸結為民主集中制的一部分，以致將兩者混為一談的觀點都是有失偏頗的，因而有必要重新解讀黨內民主和黨內民主集中制的制度屬性，進而論證兩者之間的辯證統(tǒng)一關系。

黨內民主的涵義及其制度屬性。1754年《大百科全書》對民主對定義是：任何主權掌握在人民手中的共和國都是民主制，如果主權只掌握在一部分人民那里，這便是貴族政治［4］。馬克思主義認為，民主本質上是一個政治概念，一種政治制度和國家形式。這里提及的民主實際上是指人民民主的內涵，而從民主分層的角度來看，黨內民主是人民民主的另一種體現(xiàn)形式，不同之處在于權利掌握主體的更替與限縮，由過去的主權在民轉變?yōu)閳?zhí)政黨內部黨員的“話語權”，因為黨員本身是人民的一部分，因此民主體現(xiàn)的場域由全體人民限制在政黨內部的全體黨員，可以說，這是民主主體和民主享有的范圍對應的變換。那么何為黨內民主？根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》總綱的表述，必須充分發(fā)揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。這意味著全體黨員一律平等地直接或間接參與黨的事務管理，能夠充分行使對黨的事務的知情權、參與權、監(jiān)督權等等。從制度屬性來看，民主無論從國體意義還是整體意義上都是一項政治原則，屬于政治范疇，而黨內民主作為民主的一種形式，本質上也屬于一種政治制度、政治概念。

黨內民主集中制的制度屬性。民主集中制，正如前文論述，有的觀點認為是民主制，有的觀點認為是集中制，還有的認為是民主與集中的相結合。但無論以何種觀點審視，黨內民主集中制的本質都是為了實現(xiàn)黨員、黨組織意愿的充分表達以及黨的意志的集中體現(xiàn)，可以說黨內民主集中制這一制度是為妥善安排意愿表達與意志集中、保證組織管理有序開展的過程。也就是說，黨內需要民主。但民主如何在黨內體現(xiàn)？通過何種形式來體現(xiàn)？黨內需要集中執(zhí)行民主意愿，那集中在黨內又應該如何既不顯得獨斷專行、又不讓民主變得過度分散無章可循？黨內民主集中制就是解決這一系列問題的根本組織制度，解決政黨在歷史變遷中如何維持、運轉、延續(xù)，所以它本質上是黨內活動開展的組織原則，應當屬于組織范疇。

黨內民主與黨內民主集中制關系之釋明。黨內民主是一項政治概念，屬于政治范疇，而黨內民主集中制是一種組織制度，屬于組織范疇，因而黨內民主與黨內民主集中制兩者并不在同一理論位階之中，既不能認為黨內民主包涵黨內的民主集中制，也不能簡單的將黨內民主理解成是黨內集中制強調民主的一部分，可以說兩者是一種辯證統(tǒng)一的互動關系。政治原則要在組織上得到體現(xiàn)和保證，組織原則要為政治原則服務，受政治原則的決定和制約［5］。因而，一方面黨內民主是黨內民主集中制的前提和基礎，另一方面黨內民主集中制又深刻地影響著黨內民主的運行。

黨內民主是黨內民主集中制的前提和基礎。黨內民主是一個政黨生命力的表征，黨內民主運行秩序的優(yōu)良、開放程度的大小、自由張力的高低都將直接或間接地作用于政黨內部的所有制度、體現(xiàn)在政黨適用的各項原則上。民主集中制作為黨內運轉的重要組織原則、組織制度，其原則的實現(xiàn)與否、制度的建構好壞在很大程度上取決于政黨內部民主的價值追求和現(xiàn)實實踐。只有黨組織在政治上民主的，黨組織內部成員之間是平等和民主的，才有可能實現(xiàn)黨內的民主集中制［6］。同時，黨內民主的政治氛圍愈濃厚，則黨內民主權利運行的制度化越高、權利的合法化水平也將更加具有說服力，最終民主集中制在黨內實行的可能程度也將越大。因而，對政黨組織來說，權利運行制度化水平的高低在很大程度上決定著該政黨組織內治理合法性與治理權威性的高低，對贏得廣大黨員的信任和服從，減少治理成本，增加治理收益，實現(xiàn)高效治理和長效治理，具有十分重要的意義［7］。所以，范疇間的影響邏輯就是“黨內民主—權利運行制度化水平—政黨組織內治理合法性與治理權威性—黨內民主集中制”，而黨內民主在邏輯體系中扮演著重要的政治動力源作用，因而黨內民主應當視為黨內民主集中制的根本前提和重要基礎。

黨內民主集中制深刻影響著黨內民主的運行。黨內民主集中制作為黨內的組織制度，服務于黨內民主的建設，是黨內民主在組織制度上的體現(xiàn)和彰顯。應當說，這種深刻的影響包含四個方面。第一，通過黨內民主集中制在黨內的“普遍民主與有限集中”相結合，有利于加強黨員權利的民主保障，讓黨員對黨內的重要信息享有了知情的機會、對黨的政策制定獲得了參與的渠道、對黨的運轉創(chuàng)造了監(jiān)督的條件。第二，通過黨內民主集中制，讓黨內決策的制定程序遠離了個人崇拜主義下的獨斷專行，使得決策制定更加理性化、科學化、制度化，保證黨內決策的正確實現(xiàn)與穩(wěn)定高效，最終促進黨內民主的有序運行。第三，隨著經(jīng)濟多元化發(fā)展帶來的政治多元化傾向，使得黨對國家和人民的正確領導面臨著新的不確定挑戰(zhàn)，為了防止政治上的無政府主義和抵制黨內的分散主義，加強黨的領導的科學高效、保障黨內民主的有條不紊，更加應當注重黨內民主集中制在實現(xiàn)黨內思想統(tǒng)一、提升黨的領導權威方面的重要作用，堅定不移的通過黨內民主集中制促進黨內民主建設的發(fā)展。第四，黨內民主是實體性民主和程序性民主的有機統(tǒng)一，而黨內民主集中制中的“民主”雖然也含有實體性的內容，但其主要是實現(xiàn)民主集中制這一組織制度的一種程序，本質上屬于一種程序性民主［8］。因而，實體性民主的價值追求和期望目標是宏大的、抽象的，在實體性民主探索與實現(xiàn)的道路上必不可少的需要程序性民主的“保駕護航”。所以說，民主的程序原則，是民主制度約束性、權威性和剛性的體現(xiàn)，也是民主制度穩(wěn)定性和連續(xù)性的根本保證［9］。黨內民主集中制中的“民主”是黨的組織制度中的一種程序性要求，民主基礎上集中和集中指導下的民主能否在程序上穩(wěn)定結合和持續(xù)作用，是決定黨內實質民主實現(xiàn)的必要條件。

三、黨內法治語境下的黨內民主集中制考量

黨內民主集中制作為新時期科學治黨、依法治黨、全面從嚴治黨的重要戰(zhàn)略部署的一部分，對黨內法治建設的進程有著重要影響。2013年11月，中共中央公布《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這實際上是給中央黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)的制定工作提供了一個“路線圖”和“時間表”。其中，《綱要》第七部分為“完善黨的民主集中制建設方面的黨內法規(guī)，加快構建黨內民主制度體系”，對黨內民主集中制在黨內法治的大背景應該如何進一步完善和發(fā)展作了新的制度展望，對黨內民主集中制的組織建構提出了更加明確的立規(guī)要求。

（一）黨內民主集中制的主要內容

在無產(chǎn)階級政黨的歷史變遷中，不同時期的領導人對黨內民主集中制的內容和制度側重都有不同的理解和認識。馬克思、恩格斯時期雖然沒有明確提出黨內民主集中制的制度概念，但在早期思想中不斷出現(xiàn)民主集中制的論斷。馬克思經(jīng)過半個世紀所建構的民主集中制建黨思想基本可以概括為：黨內要充分發(fā)揚民主，實行批評和討論的自由；要實行民主集中制必須嚴格黨內紀律；實行民主集中制必須反對黨內的派別活動和宗派活動，維護黨的團結；實行民主集中制要制度化和法規(guī)化［10］。列寧不僅提出了黨內民主集中制的概念，更細化了黨內民主集中制的重要原則性內容：第一，實行黨內民主的原則；第二，黨內實行討論批評自由和行動統(tǒng)一的原則；第三，黨內實行少數(shù)服從多數(shù)，部分服從整體，黨的下級機關應當服從黨的上級機關的原則；第四，黨的各級委員會實行集體領導和分工負責相結合的原則；第五，黨內最高領導機關是全國代表大會，在全國代表的大會閉會期間黨的最高領導機關是中央委員會，同時中央受全黨監(jiān)督。毛澤東在新中國無產(chǎn)階級政黨的民主集中制的制度建設上作出了首要貢獻，在提出民主集中制的“四個服從”的同時，強調要擴大黨內民主、堅持群眾路線和反對個人崇拜。鄧小平在文革結束后的特殊時期，對民主集中制提出新的要求：要大膽改革與形式不相適應的制度，健全貫徹黨的代表大會制度、黨內選舉制度、保障黨員民主權利制度、集體領導制度、黨的生活會制度、黨內監(jiān)督制度、干部管理制度，要將組織制度建設與思想教育、嚴格紀律相結合［11］。

那么應當以怎樣的文件作為探討黨內新時期民主集中制的主要內容呢？通過梳理《中國共產(chǎn)黨章程》、《關于加強黨的建設的幾個重大問題的決定》和《關于黨內政治生活的若干準則》，可以將黨內民主集中制的主要制度內容總結為如下幾個方面：

1.充分發(fā)揚黨內民主。黨的各級領導機關，都應當由選舉產(chǎn)生。黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生，要能夠體現(xiàn)選舉人的意志。黨的各級領導機關，在作出與下級組織有關的決定時，一般情況下，要征求下級組織的意見。黨內民主要以實現(xiàn)黨的綱領為目的，調動和激發(fā)黨內積極性，鼓勵黨員解放思想，實事求是，勇于探索，敢講真話。

2.尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利。黨員權利的充分行使和完善保障是黨內民主集中制能否有效運行的重要前提條件，黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開，疏通和拓展黨內民主渠道，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。提倡決策民主化，保障各級黨員能夠通過行使建議權、參與權、監(jiān)督權來完善決策的制定和促進決策的執(zhí)行。要建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制，逐步完善民主科學決策制度。要把黨的方針政策、指示決議，及時傳達給下級黨組織和黨員，使黨員能夠預先了解、充分把握、正確建言?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨員的各項權利，任何組織和個人都不得侵犯，要制定和完善黨員權利保障條例，明確權利保護原則、落實權利保障措施、強化權利保護秩序。

3.必須實行正確的集中。黨內實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，保證黨員個人服從黨的組織，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。同時，黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。

4.加強組織性、紀律性，加強黨內監(jiān)督。在監(jiān)督的對象上，禁止黨內任何形式的個人崇拜，確保黨的領導人在黨和監(jiān)督之下，杜絕個人專斷和防范個人凌駕于組織之上的“一言堂”行為。在監(jiān)督的內容上，主要針對黨的組織和黨員能否正確地貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，是否正確地運用人民賦予的權力，是否嚴格地遵守黨內民主集中制的各項制度。在監(jiān)督的形式上，落實民主生活會等批評與自我批評的重要方式。

5.堅持集體領導和個人分工負責相結合。凡屬方針政策性、全局性的重要問題，應當由中央或地方黨委集體決定。黨員個人無權任意改變集體作出的決定，個人或少數(shù)人有不同意見允許保留，但必須無條件服從集體決定，并在實踐行動中積極執(zhí)行。黨的委員會成員既要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責，又要關心全局工作，積極參與集體領導。

6.堅持群眾路線。黨的領導機關和領導干部要發(fā)揚民主作風，堅持從群眾中來，到群眾中去，集中起來，堅持下去的群眾路線，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時總結來自基層和實踐的豐富經(jīng)驗。要傾聽各方面的意見，包括反對的意見。在此，應當注重政治范疇上的“相信群眾、依靠群眾和全心全意為人民群眾服務”與馬克思主義認識論范疇上的“堅持從群眾中來到群眾中去”相結合［12］。當然，在充分汲取群眾提出的方針建議的同時，要保證與群眾互動過程中的方向正確，注意去偽存真，避免群眾路線可能帶來的“過分注重”和“錯誤民意”的潛在風險，比如在政法工作中民意影響下釀成的冤假錯案［13］。

（二）黨內民主集中制的制度展望

黨內民主集中制發(fā)展至今，制度完善的訴求呼聲日漸趨高。一是因為時代變遷、黨的執(zhí)政環(huán)境變化引發(fā)的制度跟進遲滯。十八大以來，黨內反腐面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如何從黨內制度上提供反腐敗的剛性規(guī)范已然是迫在眉睫，而黨內民主集中制作為重要的黨內組織制度，更首當其沖的應該因時而變，為改善黨的執(zhí)政環(huán)境、優(yōu)化黨的執(zhí)政秩序、促進黨的治理現(xiàn)代化提供強有力的實體和程序支持。二是文本修改呼喚制度變革。十八屆四中全會召開以來，依法治黨和科學治黨成為新的領導集體加強黨建的根本原則，黨內法規(guī)的建設被視為當前黨內治理的重要指向，為新時期黨的建設何去何從提供了文本規(guī)范的引導?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》從完善黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉建設、黨的民主集中制六大方面提出五年內需要完成的黨內法規(guī)的修改和完善工作，而黨的民主集中制被視為重要的一部分。因而，結合《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》重新審視和完善黨的民主集中制是十分必要的。

完善基層黨委決策的程序性規(guī)定。民主集中制，在某種程度上可以視為是“廣泛的民主與高度正確的集中相結合”，因而基層民主是黨內民主集中制的根基所在，是黨內民主集中制能否逐步開展和成熟運轉的決定性因素，有必要盡快研究制定地方黨委決策的程序性規(guī)定。首先，明確民主協(xié)商的主體范圍。在全黨范圍內組織黨委民主決策存在范圍過于寬泛，效率低下且浪費黨內資源的問題，應當著重建構基層黨委決策程序。如果基層黨委決策程序涉及人數(shù)較少，則應當保證全體基層黨員參與；如果涉及主體范圍過多，則可以選擇分組討論或錯時決策的方式。其次，優(yōu)化民主協(xié)商的議題選擇。過去黨委民主決策的議題主要與黨委的主要負責人的個人偏好相關，容易忽視黨內的重要問題、忽略基層黨員的個人訴求，因而應當緊緊圍繞黨委或黨組織的中心工作任務，密切關注與黨員群眾利益相關的熱點難點問題。此外，建構民主協(xié)商的開放性過程。在議題選擇、決策討論和決策制定的不同決策形成階段都要充分保障黨員的積極參與，堅持制定過程不中斷、建議提出自由有序、黨員參與公正平等的原則，確保決策制定高效民主。

深化黨務公開制度。當前黨務公開制度主要存在的問題有：公開的范圍有限，存在應當公開而不公開現(xiàn)象；公開的程序不規(guī)范，關鍵環(huán)節(jié)避重就輕，“表面文章”和隨意性問題突出；公開的監(jiān)督缺位，部分地區(qū)實際工作中缺少監(jiān)督措施；公開的考核弱化，黨務公開的成效論斷僅憑黨委主要負責人主觀評價，缺少全面科學的績效考核體系。所以，應盡快研究制定《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例》。擴大黨務公開范圍，除特殊需要保密的黨內事項外均應向黨內公開。嚴格規(guī)范黨務公開程序，落實黨務公開的具體條件和制定黨務公開的具體步驟。完善黨務公開監(jiān)督舉措，針對“任意插手”和“個人專斷”的黨內領導進行問責追究。建構黨務公開成效考核體系，根據(jù)公開記錄、黨員反饋等要素對黨務公開工作進行評價考量。

強化調動黨員權利行使的積極性。黨內民主集中制雖然明確規(guī)定了黨員所享有的知情權、參與權、表達權、選舉權、監(jiān)督權，但文本規(guī)范與民主實踐存在的現(xiàn)實差距，還是導致黨員權利行使出現(xiàn)了諸多問題：對黨章黨員權利規(guī)定的陌生茫然、未能全面認識和熟知黨員權利內容、不具備黨員權利行使的意識或權利行使積極性低，這必然會影響基層民主在黨內政治生活中發(fā)揮應有作用。因此，權利的規(guī)定僅僅是提供了行使的根據(jù)，真正推動黨內民主和黨內法治建設的是權利的實踐。應當盡快修改完善《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，細化保障措施，明確保障程序和權利行使原則。及時把黨的方針政策、指示決議下達公布，讓黨員充分認識了解，拓寬黨內民主參與渠道，重要問題盡早公布。進一步提高黨員對黨內事務的參與度，強化對侵犯黨員權利行為的責任追究，通過動員、激勵、考核、獎懲等多種方式充分調動黨員權利行使的積極性和創(chuàng)造性，更好地發(fā)揮黨員在黨內生活的主體作用。

在新時期全面提倡黨內法治的戰(zhàn)略背景下，應當正確解讀黨內民主集中制的內容，同時結合當下黨的執(zhí)政所面臨的新挑戰(zhàn)、新危機、新機遇，重新審視和豐富黨內民主集中制的制度理論，重點解決黨內民主集中制在黨內實踐中忽視的突出問題，以避免黨內權力非制度化運行，推動實現(xiàn)黨的執(zhí)政穩(wěn)定性和國家治理的長治久安。

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責任編輯：覃玉濱

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1009-4245（2016）02－0007-06

國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創(chuàng)新研究”（14zdc006）。

張海濤（1992—），男，山東淄博人，山東大學法學院2015級碩博連讀，研究方向：憲法學與行政法學。