秦基超

【摘 要】 “審計(jì)全覆蓋”的提出為我國(guó)政府審計(jì)工作翻開(kāi)了新的一頁(yè)篇章，2014年10月份國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中明確提出了我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)則執(zhí)行政府審計(jì)工作時(shí)可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，探索向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。本文筆者主要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)是否有可行這一問(wèn)題談?wù)勛约旱囊?jiàn)解和認(rèn)識(shí)。

【關(guān)鍵詞】 購(gòu)買(mǎi) 審計(jì) 可行性

十八屆三中全會(huì)提出政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意見(jiàn)之后， 2014年10月份國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中明確提出了我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)則執(zhí)行政府審計(jì)工作時(shí)可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，探索向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。一項(xiàng)政策的提出，后續(xù)的深入研究是必不可少的。政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)，簡(jiǎn)單地表述上就是借助社會(huì)審計(jì)力量完成政府審計(jì)任務(wù)，就目前來(lái)看，在我國(guó)已經(jīng)取得了一定的規(guī)模，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由此筆者認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的可行性至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）國(guó)外做法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒

在發(fā)達(dá)國(guó)家掀起新公共管理運(yùn)動(dòng)后，政府部公共部門(mén)的經(jīng)營(yíng)管理改革持續(xù)不斷進(jìn)行，政府審計(jì)也相應(yīng)進(jìn)行了一些調(diào)整，政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)或者說(shuō)是審計(jì)外包已經(jīng)積累了一定比較值得借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。富有代表性的幾個(gè)國(guó)家的做法分別如下：在美國(guó)、德國(guó)、瑞典這些國(guó)家，審計(jì)機(jī)關(guān)往往將績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目外包給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，并對(duì)參與國(guó)家審計(jì)的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了資格審核、管理，參照的標(biāo)準(zhǔn)是同行業(yè)組織對(duì)這些社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)；在澳大利亞，政府會(huì)議下達(dá)的審計(jì)計(jì)劃中，明確規(guī)定了對(duì)外包審計(jì)項(xiàng)目聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量、費(fèi)用預(yù)算，并規(guī)定費(fèi)用的承擔(dān)方包括政府預(yù)算和審計(jì)對(duì)象；在英國(guó)，財(cái)政部門(mén)和一些非官方的公眾組織，審計(jì)外包給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要內(nèi)容是部分內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，目的是改進(jìn)因組建內(nèi)審部門(mén)的固定費(fèi)用過(guò)高的局面，以起到節(jié)約行政成本的效益。

政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)意味政府角色的轉(zhuǎn)變，政府從審計(jì)的“直接供應(yīng)者”變成了委托者、出資方、監(jiān)管者，這源于新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起。隨著新公共部門(mén)管理運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)部門(mén)再造、政府重塑，將商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制到國(guó)家治理中，覆蓋了諸多行政領(lǐng)域，政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)在各國(guó)以不同形式、不同內(nèi)容得到開(kāi)展。盡管?chē)?guó)體、政體不同，國(guó)情更是不同，但仍然有許多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

（二）國(guó)內(nèi)政策提供了實(shí)踐指導(dǎo)

我國(guó)政府采購(gòu)制度始于2002年《政府采購(gòu)法》的頒布，之后，財(cái)政部要求大力拓展服務(wù)類(lèi)采購(gòu)，逐步將公共服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范圍。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：到2020年基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度。隨后黨的十八屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步指出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理實(shí)務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。

李克強(qiáng)總理在2013年10月國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議上，首次提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求。2014年1月9日，在聽(tīng)取審計(jì)署的年度工作匯報(bào)時(shí)再一次指出“要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督”。 “審計(jì)全覆蓋”的提出，促使我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)和政府審計(jì)人員面臨巨大的工作壓力，這極大地推動(dòng)了之后政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的提出和發(fā)展。

2014年10月份國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)正式提出：“我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行政府審計(jì)工作時(shí)可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，探索向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)”。這意味著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的行政創(chuàng)新工作方式逐步形成。

從政府采購(gòu)中涵括了服務(wù)的開(kāi)始，到政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)這一名詞的正式出現(xiàn)，各項(xiàng)跟進(jìn)政策的陸續(xù)出臺(tái)顯示出領(lǐng)導(dǎo)決策層轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)“服務(wù)型”政府的決心和信心，并為政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的發(fā)展提供了政策依據(jù)和指導(dǎo)，由此可見(jiàn)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)既是大勢(shì)所趨，也是必要之舉。

（三）現(xiàn)行探索提供了管理基礎(chǔ)

我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)具有多年核查社會(huì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的工作經(jīng)歷，這就奠定了管理購(gòu)買(mǎi)社會(huì)審計(jì)服務(wù)工作的基礎(chǔ)。以甘肅省審計(jì)機(jī)關(guān)為例，據(jù)相關(guān)資料內(nèi)容顯示，甘肅省審計(jì)機(jī)關(guān)自2007年成立核查機(jī)構(gòu)以來(lái)，每年都結(jié)合政府審計(jì)項(xiàng)目依法對(duì)相關(guān)的社會(huì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行核查，截至2013年末，已核查社會(huì)中介審計(jì)報(bào)告100多份。通過(guò)核查揭露和糾正了社會(huì)審計(jì)質(zhì)量中存在的問(wèn)題，有效促進(jìn)了行業(yè)建設(shè)和發(fā)展，增強(qiáng)了社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，與此同時(shí)也在一定程度上熟悉了社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)及相關(guān)業(yè)務(wù)，積累了監(jiān)督管理社會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)的些許經(jīng)驗(yàn)。并與政府有關(guān)部門(mén)形成了對(duì)社會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的工作機(jī)制，建立了一系列相應(yīng)的管理制度，這些都為甘肅省審計(jì)機(jī)關(guān)在相關(guān)政策出臺(tái)后，實(shí)際操作進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)審計(jì)服務(wù)的管理工作打下了良好的基礎(chǔ)。

從整體進(jìn)程來(lái)審視我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)的發(fā)展，其仍然處于初步探索階段，各項(xiàng)制度還不盡完善，但近年來(lái)隨著一些指導(dǎo)性的政策不斷出臺(tái)，各地開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)，并積累了一些不太成熟的經(jīng)驗(yàn)。如：海南省注協(xié)積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)涉稅審計(jì)服務(wù)；深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)中介參與政府審計(jì)做了有益的探索；北京市審計(jì)條例》第三十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)審計(jì)工作需要，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與審計(jì)工作”。這些都構(gòu)成了繼續(xù)進(jìn)行研究探索的管理基礎(chǔ)。

總之，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)還有長(zhǎng)足的道路需要探索，當(dāng)前仍然存在諸多問(wèn)題亟待解決，如：法規(guī)體系不夠完善、采購(gòu)內(nèi)容十分局限、中介機(jī)構(gòu)資格審核問(wèn)題等等，但是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在我國(guó)政府政策指導(dǎo)下，結(jié)合現(xiàn)行探索積累的寶貴經(jīng)驗(yàn) ，我們必然會(huì)不斷探索出一條切實(shí)可行的道路，使政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的政策更好的地服務(wù)于“轉(zhuǎn)變政府職能”和“審計(jì)全覆蓋”的大政策。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 徐超 齊思軍：《政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)思考》，《財(cái)會(huì)通訊》2014年第11期.

[2] 李潔麗（甘肅省審計(jì)廳）：《關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)審計(jì)服務(wù)的幾點(diǎn)思考》，2014.04.16.