高峰 葉劍平

摘要：我國長期以來實行低價征地建設用地擴張模式，現(xiàn)階段許多地方新增建設用地指標透支嚴重，陷入耕地保護與城市發(fā)展兩難困境，傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù)，轉變土地利用方式迫在眉睫。文章基于亨利·喬治漲價歸公理論，對該理論的產生、發(fā)展與實踐進行總結與歸納，并選取幾種典型改進模式（臺灣市地重劃、區(qū)段征收及深圳整村統(tǒng)籌土地整備）進行重點闡述，在此基礎上提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設用地拓展的路徑選擇與政策建議，為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

關鍵詞：亨利·喬治理論；市地重劃；區(qū)段征收；整村統(tǒng)籌；建設用地拓展

一、 引言

我國長期以來實行的低價征地模式，不僅造成土地資源的粗放低效利用，土地資源浪費嚴重，而且造成政府對土地財政的極大依賴，引發(fā)的社會矛盾日益突出?，F(xiàn)階段許多地方新增建設用地指標透支嚴重，陷入耕地保護與城市發(fā)展的兩難困境，傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù)，轉變土地利用方式迫在眉睫。世界發(fā)達國家及我國浙江、廣東等地的實踐經驗表明，在新增建設用地資源有限的條件下，城市發(fā)展由外延擴張轉向內涵挖潛，通過改革創(chuàng)新土地管理制度，盤活存量建設用地，對低效用地空間進行二次開發(fā)，促進存量用地的高效可持續(xù)利用，是我國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設的必經之路，也是破解現(xiàn)階段我國城市發(fā)展困境的必要手段。

本文基于亨利·喬治漲價歸公理論，對該理論的產生、發(fā)展與實踐進行系統(tǒng)總結與歸納，并選取幾種典型改進模式（臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收及深圳市坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”土地整備）進行重點闡述。在全面剖析幾種模式的基礎上，提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設用地拓展的路徑選擇與政策建議，為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

二、 亨利·喬治理論及其發(fā)展

1. 亨利·喬治理論的誕生。19世紀，美國工業(yè)化快速發(fā)展，生產力極大提高，但這并未給普通民眾的物質與精神生活帶來滿足，工人階級的生活反而愈發(fā)貧困，社會貧富分化矛盾進一步加劇，引發(fā)了大量社會問題。在此背景下，美國經濟學家亨利·喬治于1879年發(fā)表《進步與貧困》一書，提出土地增值收益理論，以緩解當時嚴峻的社會沖突。他認為，土地價值之所以增加，是社會人口集聚和生產集中的結果，并非個人勞動結果，因此土地增值收益應歸全社區(qū)所有。由于缺乏社會利益公平分配機制，造成了“社會越進步，民眾越貧困”現(xiàn)象，喬治主張通過設計一種稅收制度實現(xiàn)土地增值社會共享，他提出“征收單一地價稅”的概念。

2. 亨利·喬治理論的發(fā)展。亨利·喬治關于單一地價稅的主張在當時影響頗廣，通過這種方式能夠最大限度地消除社會貧富差距，從而實現(xiàn)社會公平。但是單一地價稅的實施遭受了重大阻礙，一方面，單一地價稅難以形成一套有效的實施機制；另一方面，單一地價稅在重視公平的基礎上，對效率考慮不足，導致推行困難。雖然亨利·喬治單一地價稅的主張在實踐中遭遇困難，但他的思想依然影響深遠，對后來許多學者的研究產生了重要影響。

3. 亨利·喬治理論在各國的實踐。在美國，學者受亨利·喬治理論影響形成土地價值捕獲理論，由此衍生出一系列用于土地開發(fā)、城市建設與管理、公共物品提供的政策性工具，比如：土地發(fā)展權轉移制度、土地儲備、開發(fā)權交易、特別受益費等，用以調節(jié)由政府規(guī)劃導致的土地增值不公；在英國，亨利·喬治理論的典型發(fā)展是規(guī)劃得益制度，規(guī)劃得益制度是指地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中，規(guī)劃申請人（通常是開發(fā)商）必須付出一定的利益，利益的表現(xiàn)形式可以是實物、現(xiàn)金或是某種權益；在日本，受亨利·喬治影響而形成了受益者負擔制度，日本《舊都市計劃法》第6條規(guī)定，對于道路、河流、給排水設施等公共品，從特定公共項目中獲得正外部性影響的受益者，應該在受益的同時，負擔項目的建設成本，一般通過稅收或特別負擔金的方式；在臺灣，孫中山先生受亨利·喬治思想的影響，在臺灣實行“平均地權，漲價歸公”土地政策，后來逐步形成市地重劃、區(qū)段征收制度，用于解決城市發(fā)展中的土地問題，這兩項政策成為政府進行城市公共基礎建設和籌集建設資金的主要手段。

4. 亨利·喬治理論的改進。亨利·喬治理論建立在漲價歸公的大前提下，但漲價歸公理論有一定的局限性，它保障了社會公平，卻對土地權利人的權益保護重視不夠。因此，有學者提出漲價歸私的觀點，該觀點認為土地權利人對土地的投入是造成土地增值的主要原因，原土地權利人應取得土地全部的自然增值收益。這種觀點忽略了引起土地增值的社會因素，比如城市擴張、公共基礎設施增加、人口增加、土地使用條件改善等對土地增值的重要貢獻。漲價歸私有效保障了土地權利人的利益，卻忽視了社會其他成員的利益，也存在一定的片面性。

針對漲價歸公和漲價歸私兩種觀點各自存在的問題，本文認為應該在亨利·喬治漲價歸公的理論基礎上，適當?shù)乜紤]原土地所有者或使用者的權益，做到“公私兼顧”。確切地說，就是在公平補償土地權利人的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于城市和鄉(xiāng)村的基礎設施建設。周誠教授曾在論文中指出，在土地農轉非收益分配過程中，應該融合漲價歸私、漲價歸公和開發(fā)權轉移機制中的“土地開發(fā)權益均等”思想，將三者有機結合，堅持統(tǒng)籌兼顧方針，通過協(xié)調各方面利益，讓社會成員都能夠共享經濟社會發(fā)展成果?！皾q價歸公”體現(xiàn)了土地增值收益分配的社會公平性，“漲價歸私”則體現(xiàn)經濟活動的效率，“公私兼顧”將兩者很好地結合，在保證社會公平的同時，還能夠兼顧效率，因此，“公私兼顧”是進行土地增值收益分配的一種理想方式。隨著亨利·喬治理論的發(fā)展，很多國家采取的土地開發(fā)及城市管理方面的政策工具，都體現(xiàn)了這種“公私兼顧”的思想。其中最具有代表性的有臺灣的市地重劃、區(qū)段征收制度，美國的開發(fā)權轉移制度，日本的受益者負擔制度，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備政策等。

三、 亨利·喬治理論改進的幾種典型模式

1. 臺灣市地重劃。臺灣地區(qū)土地政策的制定主要遵循孫中山先生的“平均地權、漲價歸公”思想，孫中山先生的土地思想在很大程度上是受到亨利·喬治理論的啟發(fā)。市地重劃、區(qū)段征收是臺灣地區(qū)解決城市化進程中基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展用地等城市問題的重要手段，充分體現(xiàn)了“平均地權、漲價歸公”基本原則。簡單來講，市地重劃就是根據(jù)城市未來發(fā)展趨勢，將城市計劃范圍內的某些形狀不規(guī)則、分布零散或經濟效益低下的土地，依法予以重新整理、優(yōu)化配置，并改善公共設施，從而使市地重劃區(qū)域內地塊面積相當、形狀規(guī)整，具備有效使用的規(guī)模與條件，以此強化土地高效利用，促進城市建設。

市地重劃總結起來有如下優(yōu)勢：以市場主導為主要模式，更加注重公平和效率，且更多體現(xiàn)參與人的意愿，不具有政府強制性特征，各方面的利益能夠得到較好平衡；遵循“公私兼顧”的思想，土地經重劃后，政府按比例收回部分土地進行基礎設施建設，基礎設施費用由土地權利人部分或全部負擔，能夠有效緩解政府的財政資金壓力；可以避免犧牲公共設施保留地的土地所有人權益，防止公共設施相鄰地區(qū)土地所有權人不勞而獲。

2. 臺灣區(qū)段征收。區(qū)段征收是臺灣政府基于城市建設的需要，將一定區(qū)域內（區(qū)段）的土地全部依法收回，經過一級開發(fā)后，政府留下部分土地用作區(qū)段內公共基礎設施建設、住宅開發(fā)或機關用地（有償），土地所有權人按照相關規(guī)定領回部分土地，剩余土地則進入一級土地交易市場，進行公開出售、出租，所得收益優(yōu)先用于支付開發(fā)費用。區(qū)段征收的基本原理與市地重劃在利益分配上基本相同，但區(qū)段征收采取先征后返形式，返還方式更靈活多樣，土地所有權人可以選擇現(xiàn)金補償，也可以申請抵價地補償，或者是部分現(xiàn)金部分抵價地補償方式。

區(qū)段征收的特點是：通過區(qū)段征收，政府能獲得較大片可支配的土地，更有利于大規(guī)模公共設施及項目建設；如果選擇在補償及開發(fā)成本比較低的時候開展區(qū)段征收，政府就能夠獲得較高的經濟效益，從而獲得更多的財政收入進行基礎設施建設。但區(qū)段征收同時也存在一些問題：它具有一定的政府強制性，容易遭到土地權利人的阻力；區(qū)位不同，對原土地權利人的補償不同，容易造成征收范圍內外及征收區(qū)段范圍內利益分配不公；實施區(qū)段征收，需要政府提前預支征地拆遷等前期成本，給地方財政造成一定的負擔，開發(fā)風險較大。

3. 深圳整村統(tǒng)籌土地整備?！罢褰y(tǒng)籌”是深圳市坪山新區(qū)為解決新區(qū)發(fā)展及歷史遺留用地問題，探索出的一種土地整備模式。它以行政村為考慮對象，以土地權屬調查為基礎，以遏制違法用地為目的，綜合運用規(guī)劃、行政等手段一攬子解決歷史遺留問題。土地、規(guī)劃、資金是“整村統(tǒng)籌”土地整備的核心要素，也是政府統(tǒng)籌協(xié)調社區(qū)總體利益的重要手段?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備主要針對一個完整的村落，它采用“土地+規(guī)劃+資金”的綜合補償模式，在保持總量平衡的前提下，實現(xiàn)“土地、規(guī)劃、資金”的互動。

“整村統(tǒng)籌”土地整備除了具有臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收優(yōu)點之外，還具有如下優(yōu)勢：形成“政府與社區(qū)算大賬、社區(qū)與居民算小賬”的兩階段博弈利益分享協(xié)調機制，將政府征地造成的與村集體、村民之間的社會矛盾轉化為村民內部的協(xié)調問題，有利于緩解征地拆遷矛盾；能夠促進社區(qū)轉型升級，實現(xiàn)“人地一體”的新型城鎮(zhèn)化。但該政策還存在需要進一步改進的地方：規(guī)劃審批路徑復雜、審批時間較長，政策規(guī)定及法律地位還沒有明確；對于政府與社區(qū)之間的大帳，利益分配規(guī)則較明確，但對于社區(qū)與居民之間小賬如何算還未建立統(tǒng)一的利益分配規(guī)則，還需進一步探索和研究。

四、 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設用地拓展路徑選擇與政策建議

1. 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設用地拓展路徑選擇。我國已經步入新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，許多城市都面臨人口、土地、資源和環(huán)境制約難題，新增建設用地指標越來越緊缺，存量建設用地開發(fā)成為解決新時期城市發(fā)展建設用地需求的重要途徑。縱觀各國各地區(qū)城市建設的成果，基于孫中山漲價歸公思想的臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度能夠為現(xiàn)階段解決我國城市建設問題提供參考和借鑒，劉守英（2013）曾指出，我國土地改革可學臺灣區(qū)段征收制度；同時，深圳市坪山新區(qū)探索形成的“整村統(tǒng)籌”土地整備模式，也是我國新型城鎮(zhèn)化時期拓展建設用地空間的一種有效模式。

臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度及深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式中，政府充分尊重了私人的財產權，并對私人權益進行了很好保護。在政府需要土地進行城市建設時，并沒有完全采納亨利·喬治漲價歸公的想法，而是在其思想基礎之上，充分考慮原土地所有人的權益，將漲價歸公與漲價歸農思想結合起來，在保障原土地所有權人個人財產的基礎之上，做到“公私兼顧”。通過市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備，原土地權利人的土地面積雖然減少，但是由于整理過后區(qū)域內基礎設施得到改善，地價提升，土地權利人的土地總價值并沒有較少，甚至大幅增加，這對于政府、原土地權利人和社會來說是一個多方共贏的局面。大陸和臺灣實行不同的土地所有權制度，大陸農民沒有土地所有權，只有集體土地使用權，農村集體經濟組織擁有土地的所有權。我國在城市建設過程中，可以參考借鑒市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備模式，在保證基礎設施建設順利進行的同時，保障農民集體經濟組織土地財產總價值不減少。

2. 政策建議。

（1）選擇部分城市進行試點，循序漸進。我國沿海發(fā)達地區(qū)經過多年發(fā)展，經濟發(fā)展已經累積達到一定階段，現(xiàn)階段可供開發(fā)利用的增量建設用地已十分緊缺。從增量拓展轉而向內涵挖潛轉變，是沿海發(fā)達地區(qū)拓展建設用地空間的重要途徑和必經之路。臺灣市地重劃、區(qū)段征收以及我國深圳地區(qū)的“整村統(tǒng)籌”土地整備制度，成為我國東部沿海發(fā)達地區(qū)解決新型城鎮(zhèn)化過程中土地瓶頸的可選途徑。由于我國經濟發(fā)展存在區(qū)域上的不平衡，不同區(qū)域經濟發(fā)展階段及經濟環(huán)境存在差異，我國不可在全國所有地區(qū)照搬和借鑒這幾種模式。建議選擇東部沿海部分發(fā)達城市進行試點，通過試點探索建立合理的土地增值收益分配機制，以解決城市發(fā)展資金不足及農民土地權益保護問題，實現(xiàn)城市發(fā)展良性循環(huán)。

（2）充分引入社會主體參與，降低成本。我國傳統(tǒng)存量土地二次開發(fā)主要采取政府主導、開發(fā)商配合的模式，農村集體經濟組織及農民參與度很低。這種模式造成的直接后果是，政府征地拆遷造成的社會交易成本大大增加?？扑沟慕灰壮杀纠碚撝赋?，制度使用是有成本的，制度安排是有成本的，當處理某件事時，如果交易中付出的代價太多，人們則會考慮采用交易成本較低的替代方法。臺灣地區(qū)的市地重劃、區(qū)段征收制度，將農民作為二次開發(fā)的主體，賦予農民更多的自主權，將城市改造由政府主導的自上而下的模式轉變?yōu)檗r民自發(fā)的行為，從而有效避免了社會矛盾。而整村統(tǒng)籌土地整備，則是政府引導、社區(qū)主導、開發(fā)商參與模式，社區(qū)作為政府和居民之間溝通的橋梁及各項工作的主要實施主體，能夠有效化解政府與農民之間直接的利益沖突，降低交易成本。我國在城市建設中，也應充分引入社會力量，將傳統(tǒng)的“政府主導”模式轉變?yōu)椤罢龑?、市場運作”模式，政府主要做好政策制定、規(guī)劃引導和服務工作，剩下的則交給市場，利用社會主體的力量，充分尊重市場主體的意愿，從而降低政府拆遷過程中的交易成本。