李義桃

摘 要 在工程建設管理領域，如何加強項目管理，確保在滿足安全、質量和工期要求的同時，合理控制投資成本，實現最大的投資效益，是業(yè)界長期共同研討的一個重要課題。建設工程造價管理與控制貫穿于工程建設項目的每一個環(huán)節(jié)，是合理確定、有效控制建設工程造價的重要管理手段。筆者作為一名工程造價審計人員，在本文中通過透視審計工作中所發(fā)現的、造成建設工程造價失控的一些突出問題，對建設單位在工程建設各個關鍵階段的工程造價管理與控制措施加以探析。

關鍵詞 審計視角 工程造價 管理 控制

一、引言

一個工程建設規(guī)模的大小，是以其總投資——工程造價來體現的。建設單位投資工程項目的建設，都希望以最小的支出獲得最大的回報，而這也正是工程造價管理與控制的目標所在。建設工程造價管理與控制，就是在滿足項目安全、質量和工期要求的同時，通過優(yōu)化建設方案和設計方案，采用有效的方法和措施，把建設項目工程各階段造價的發(fā)生控制在合理的范圍和批準的限額以內，隨時糾正各種可能發(fā)生的偏差，取得預期的投資效益和社會效益，實現項目管理目標。

近年來，工程造價審計作為工程建設項目、投資各方對工程造價管理與控制的一種重要監(jiān)督手段，在我國各行各業(yè)的項目建設中運用日益廣泛。在工程造價審計中，觸及因工程造價管控不到位，所引起的建設項目造價失控各類事件層出不窮。下文筆者將以審計中發(fā)現的、造成工程造價失控的一些突出管控問題為基礎，分析建設單位在工程投資決策、設計、發(fā)承包、項目實施和竣工結算各階段中，加強工程造價管理和控制的各種過程管控措施。

二、建設工程造價管理和控制不當引發(fā)的各種突出問題

工程項目建設中，引起工程造價失控的問題數不勝數。其中，最為突出的問題有三點：

第一，重后期，輕前期。長期以來，有關管理部門和建設單位普遍習慣把主要精力放在建設工程后期的審核施工圖預算和竣工結算上，致力于算細賬。卻忽略和放松了對整個工程造價影響最大的項目決策、設計階段的造價管控，結果是費力不討好、成效欠佳。

第二，簽約、履行失控。工程發(fā)承包過程中，承包單位在投標時為了中標，通常對工期、質量等各項承包義務做出高標準承諾，且在投標報價時一般采取低價競標的策略。但在履行合同時，卻想盡花樣，通過工程變更、簽證索賠、補充協(xié)議等方式向業(yè)主爭取更多利益。由于業(yè)主和監(jiān)理單位造價管理的經驗不足，若再履職不到位，必將造成工程造價失控。目前，這種現象在建設工程中最為普遍，且對工程造價的影響非常大，業(yè)主應高度重視、嚴格把控。

第三，竣工結算爭議、糾紛多?？⒐そY算階段最常見、最突出問題是，施工單位提供的工程建造資料不全，存在惡意篡改工程結算數據、弄虛作假、漫天要價的現象。若業(yè)主過程管控不良，沒有詳實的基礎資料支撐，則分歧難以消除、爭議不斷升級，糾紛在所難免，雙方都將傷不起。為此，建設單位應盡量加以防范，避免此類狀況的發(fā)生。例如，某一辦公大樓項目，合同暫定金額3700多萬元，竣工后，施工單位利用竣工圖編制結算申報金額7500多萬元，建設單位按施工圖加變更、簽證模式初審金額4100多萬元，由于雙方分歧太大，互不認可。經審計核實，該項目施工期間并無重大方案變更，仔細比對竣工圖和施工圖，發(fā)現施工單位利用編制竣工圖的便利，在沒有任何變更的情況下，隨意修改了地下樁的樁徑、樓板鋼筋的密度、混凝土的標號等數據或說明，并按此計量算價，但對變更取消應扣減的事項卻視而不見，繼續(xù)申報量價。這種行為無端增加了工程結算審計的工作量和審核難度，直接影響著竣工結算辦理的順利進行。

三、審計視角下工程造價管理與控制的措施

（一）重視項目前期決策、設計的造價控制

工程建設項目前期的決策和設計，是整個工程建設的基礎，對后期各階段的成本投入以及投產后的運營成本、收益都有深遠的影響。一般情況下，工程建設項目決策方案和設計方案一經確定，不得更改，一旦改動，必將造成重大的損失和浪費，所以必須高度重視。例如，我國某沿海省份一電廠的兩臺600MW機組發(fā)電工程，最初設計為燃油工程，工程竣工運行不到一年，燃油供應中斷，不得不進行燃煤改造，由此造成巨大的損失浪費。

1.以項目決策為起點，重點把握投資估算的管理和控制。項目決策是指投資者在調查分析、研究的基礎上，選擇和決定投資方案的過程，是對擬建項目的必要性和可行性進行技術經濟論證，對不同建設方案進行技術經濟比較，并作出判斷和決定的過程。在工程項目建設的全過程中，項目前期的決策、設計對整個工程的造價影響最大，也最為關鍵。項目決策的內容是決定整個工程造價的基礎，直接影響著決策階段之后的各個建設階段工程造價的確定與控制是否科學、合理。項目決策的正確與否，直接關系到項目建設的成敗、工程造價的高低和投資效果的好壞，正確的決策是正確估算和有效控制工程造價的前提。因此，建設工程造價應以投資決策階段為起點進行管理和控制。

在這一階段，建設單位對工程造價的管理和控制重點在于，做好市場研究，搜集有關基礎數據；參與項目決策，做好投資估算；參與工程造價管理，委托有相應資質的設計、咨詢單位，進行技術經濟論證，真實性、科學性地編制可行性研究報告和投資估算報告。投資估算報告編制應從實際出發(fā)，充分考慮施工過程中可能出現的各種情況及不利因素對工程造價的影響，科學預測市場情況及建設期間可能出現的價格調整因素的變化趨勢，為項目總投資的控制提供決策依據。投資估算準確與否不僅影響至可行性研究工作的質量和經濟評價結果，而且直接關系到下一階段設計概算和施工圖預算的編制，以及建設項目的資金籌措。

2.以設計控制為重心，推行限額設計。工程設計是工程建設項目進行全面規(guī)劃和具體描述實施意圖的過程。項目決策后，設計就成了工程建設和投資控制的關鍵，設計方案的優(yōu)劣直接影響工程造價的高低和工期的長短。設計階段是確定建設工程總造價的重要階段，決定著項目的總體造價水平，對后面的工程招標和施工都有非常重要的影響。據相關資料表明，設計費用占工程全部費用不到1%，在項目決策正確的前期下，它對工程造價影響程度高于75%以上。若設計階段推行限額設計，不僅能有效地控制整個項目的投資及造價，還能確保項目重點分項資金投入。因此，建設單位把握好設計關，就可未雨綢繆、達到事半功倍的效果。

要做好設計階段工程造價的管理和控制，必須推行限額設計。限額設計是按照設計程序分環(huán)節(jié)，層層控制總投資，使其貫穿于可行性研究、初步設計、技術設計，直到施工圖設計的各個環(huán)節(jié)，形成縱向控制。設計各環(huán)節(jié)按各專業(yè)進行投資分解，分塊限額，具體分配到單元和專業(yè)，形成橫向控制與縱向控制相結合。推行限額設計的關鍵在于，分解投資和工程量，即按上一環(huán)節(jié)批準的投資（或造價）控制下一環(huán)節(jié)的設計，將上階段設計審定的投資額和工程量先分解到各個專業(yè)，然后再分解到各單位工程和分部工程。通過層層分解，嚴格控制不合理變更，再實現對設計規(guī)范、設計標準、工程數量、概預算指標等各方面控制的同時，實現對投資限額的控制和管理。這一階段，要求建設單位積極配合設計單位精心組織，優(yōu)化設計；設計人員充分聽取多方意見，盡量減少或避免設計變更，對非發(fā)生不可的變更，應盡量在施工前提出；重點以控制工程量為核心，加大工程造價的控制力度。

（二）加強發(fā)承包階段造價管理

建設工程發(fā)承包是完善市場經濟的重要舉措和維護市場競爭秩序的有效途徑，一般大中型建設項目的發(fā)包必須進行招標。建設單位在擬定招標文件時，應科學合理地編制工程量清單、招標控制價以及評標標準和辦法，以便順利選擇最合適的中標人，并與其簽約。以實現對投標報價、合同價以及工程進度結算、竣工結算的有效控制，盡量減少簽約后合同價款調整，避免發(fā)生合同糾紛，確保發(fā)承包計價活動規(guī)范有序地進行。

1.招標文件編制。招標文件編制應站在特定建設項目的角度，貫徹合法、合規(guī)、合理、適用、嚴密、準確的原則，確保內容完善。其中，必須重點關注招標工程量清單及招標控制價的編制，確保工程量清單完整、項目特征準確全面、工程量計算無誤，盡量避免遺漏或重復。

2.中標人選擇。招標中，中標人的選擇非常關鍵，必須特別慎重。中標人的素質直接關系到建設工程安全、質量、進度、造價的合理控制，對建設工程投產后的順利運營及運營效益產生最直接的影響。選擇時，在考慮投標報價的同時，還必須關注建設業(yè)績、財務資信情況、人員技術裝備、近期相同或近似的建設業(yè)績，優(yōu)先考慮選擇有類似建設業(yè)績的項目經理。一般，評標小組均應推薦技術能力強、管理水平高、信譽可靠、質量保證措施完善、報價合理的投標人作為中標候選人，報建設單位選擇。

3.合同簽訂。中標人確定后，發(fā)、承人應根據法律程序及時商榷合同相關細節(jié)，按照公平、公正、誠實、信用、嚴謹的原則簽訂合同，明確雙方的權利和義務，確定合同的價款或價款的計算原則。盡量利用好合同專用條款，對通用條款中未明確到位或需進一步澄清補充的事項加以完善，對涉及合同價款變化之類的重要事項，必須明確流程和要求，且要有針對性和操作性，防范履約風險和糾紛。例如，發(fā)包人內部授權限定和明確非指定授權人簽字材料無效；進度款報送、審核、支付的流程和時限；合同外委托的辦理、確認流程；工程量簽證的流程、時限及相關要求；竣工結算的辦理和審核要求，明確要按發(fā)包人要求的格式、時間及合同計價原則實事求是地編制竣工結算，一次性報送全部相關紙質資料原件和電子資料數據，并要求承包人及時配合結算審核工作。同時，對弄虛作假、高估冒算行為明確考核處罰要求，對漏報事項明確按一視同仁放棄處理，防止承包人反復改報數據資料，結算難以定案等。

（三）做好項目實施階段造價把關

施工階段是對前期方案、設計、投資具體實施的一個重要環(huán)節(jié)，是工程實體形成、建設工程項目價值形成的過程。由于前期已完成工程設計及招投標工作，施工階段的工程量已完全可以細化到施工每一個環(huán)節(jié)。建設單位應重點把握以下幾個點：

第一，大膽引進工程監(jiān)理制。由于一般建設單位投資建設管理經驗欠缺，應積極主動引進工程監(jiān)理，通過借助有經驗的第三方力量全過程把關，確保質量、進度、投資三大目標的受控。

第二，注重合同管理，嚴格履行合同。相關人員必須非常熟悉合同所有條款，靈活應用，能隨時利用合同條款，解決工程糾紛，確保全面履約。遇到合同中的不確定事件發(fā)生時，要及時收集資料、為結算留下依據。工程出現重大變化因素、履約矛盾、施工單位要求簽訂補充協(xié)議等特殊情況時，建設單位必須認真分析原因，不得輕易變更原合同，若確有必要，也須對新增條款按原流程審核后，由原簽約人或指定授權人簽訂，嚴禁未經審核、授權隨意變更原合同，引起工程造價失控。例如，某一總包方簽訂一總價包干合同后，下屬分公司對其中非主體部分劃分A、B兩標段按相應工程量價同下浮一定比例后分包。施工時，B標段施工單位發(fā)現工程量變化太大，就與總包方分公司現場負責人商議，并簽訂了按實際工程量計價的補充協(xié)議，完全推翻了原合同的結算原則?？⒐そY算時，總包方與業(yè)主的合同超量只爭取到少量補償，而分包項目B標按補充協(xié)議辦完結算后，A標施工單位結算時，也要求按同等原則辦理，造成收不抵支。

第三，加強設備材料采購管理。設備費、材料費在建筑安裝工程中所占工程造價的比例非常高，直接影響工程造價。目前，很多建設單位都自行采購設備和主材。對此，建設單位應做好兩方面的工作：一是關注價格信息變化，嚴格審核采購量，把握采購時機，保質、保量、及時完成自購業(yè)務，滿足施工進展需要，做好到貨驗收的保管和領用的交接，防止丟失損壞浪費以及施工單位超報超領。二是注重施工方采購材料驗收，做好相關材料量價的驗收記錄，確保收料符合設計要求、質量合格，防止竣工結算時，施工單位高套單價索要價差調整費用。

第四，注重重大施工方案審查。確保方案在技術上切實可行，同時滿足施工期限、施工質量、安全管理的要求。當方案變更涉及費用變化時，要特別慎重，防止施工單位的原因造成費用增加的變更要求。

第五，工程變更控制。在施工前，必須組織圖紙會審，發(fā)現設計沖突、遺漏、錯誤應盡早要求設計單位修正，避免返工。對涉及費用調整的變更應嚴格控制，且必須經建設、設計、監(jiān)理、施工單位等現場代表核實，并進行技術經濟分析，盡量控制合同外費用增加。

第六，現場簽證管理。簽證是工程建設中經常性的工作，一旦發(fā)生或多或少都將引起合同工程量價的變化，管理不到位必將造成損失。現場監(jiān)理及建設單位代表必須隨時做好施工現場記錄，所有簽證必須親自到現場見證，并測量后再計算確認。簽證必須按合同要求辦理，內容符合實際、事實表達清楚，符合合同約定的計量、計價要求。

（四）真實反映竣工結算階段造價

竣工結算的審核是控制建設工程項目投資的最后一個環(huán)節(jié)，建設單位應要求施工單位按規(guī)定的格式要求編制竣工結算書，在規(guī)定的時間內一次性提交全部資料原件，并辦理交接手續(xù)。建設單位及其委托審核機構，必須將施工單位提供的資料與自己掌握的資料進行認真對照，防止涂改。及時與現場管理人員確認合同內、外工程完成情況，核實工程量的真實、合法、合規(guī)、有效、準確性，對分部、分項工程量計算、計量單位、單價，材料信息價格的準確、有效性進行全面確認。對工程量大、綜合單價高、涉及費用多、合同外委托、工程量簽證、重新組價的事項等必須重點審核。對其中的工程量及其計量單位錯誤、亂套單價、重復計算、報增不報減、簽證不合規(guī)、不真實的費用堅決予以核減，為建設項目工程造價控制最后把關。

四、結語

工程造價的管理與控制是一個涉及面廣、綜合性強，重心隨著建設工程項目的實施與進展不斷變化、循序漸進的一個動態(tài)管理過程。隨著市場條件的變化，使得工程造價的控制與管理變得更為復雜。因此，相關部門對工程造價的管理須與時俱進，不斷更新理念、完善法規(guī)和程序。在工程項目建設中，對工程造價的管理和控制既要全面，又要有側重點。在工程實施的各個階段，都要有控制造價的經濟頭腦，發(fā)揮建設單位掌握第一手資料的優(yōu)勢，及時關注可能引起工程造價變化的各種因素，做好分析和預測工作，減少或避免建設資金的流失。工程造價審計作為工程造價管理的重要監(jiān)管環(huán)節(jié)，也應不斷更新審計方法，提高審計質量和效率，以適應時代的發(fā)展，為工程造價管理做好監(jiān)督與服務的工作，盡最大可能提高項目管理效益。

（作者單位為中國能源建設集團湖南火電建設有限公司）

參考文獻

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