孫雨思

[摘要]：地方政府融資平臺作為獨立的企業(yè)法人，可以克服地方政府不能借款、不能舉債、不能作為擔保人的限制，成為地方政府投融資的一個重要工具，為地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展提供了良好動力，但是，隨著地方政府融資平臺數(shù)量與負債規(guī)模的激增，其所蘊含的各種風(fēng)險與問題也逐漸顯露，深入細致的分析風(fēng)險的由來方能更好的提出對策。

[關(guān)鍵詞]：地方政府融資平臺 風(fēng)險 對策

為達到給地方城市建設(shè)和文教衛(wèi)生等公共事業(yè)等支出的資金缺口進行融資的目的，地方政府組建了一批由其主導(dǎo)的城市投資建設(shè)公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等，也就是所謂的“地方政府融資平臺”。地方政府融資平臺的形成是適應(yīng)現(xiàn)有財稅、金融體制以及經(jīng)濟發(fā)展階段性要求的必然選擇。正是由于地方政府融資平臺的重要性，從風(fēng)險的成因入手探尋應(yīng)對風(fēng)險的對策是十分有必要的。

地方政府融資平臺貸款風(fēng)險的成因：

1、政府融資平臺的膨脹發(fā)展

融資平臺膨脹發(fā)展的原因具體有：政績考核的經(jīng)濟化；分稅制改革的不徹底導(dǎo)致地方財政入不敷出；“土地財政”助長了地方融資平臺進一步膨脹，城鎮(zhèn)化的加速擴大了對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口。融資平臺設(shè)立的初衷是為了滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，但是由于政治、體制以及政策調(diào)控等多方面的因素導(dǎo)致了債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹，暴露出巨大的風(fēng)險敞口，一旦風(fēng)險匯聚爆發(fā)，將對整個國民經(jīng)濟系統(tǒng)造成巨大損害。

2、政府方面的原因

我國缺乏對政府官員資源利用效率的考核，官員做為理性經(jīng)濟人，要在有限任期內(nèi)最大化其政績，就會在任期內(nèi)出現(xiàn)機會主義的短期行為，引發(fā)道德風(fēng)險。領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)努力于創(chuàng)造政績工程和形象工程，政治目標往往和地方經(jīng)濟發(fā)展不一致。這些政績工程是臨時吸引眼球的建設(shè)，有的甚至是重復(fù)建設(shè)，是非理性的決策。由于政府對公共產(chǎn)品供應(yīng)的壟斷，政府沒有追求利潤的動機，結(jié)果導(dǎo)致政府的工作效率低下。再加上政府的償債意識淡薄，借新還舊現(xiàn)象普遍存在。

3、銀行方面的原因

（1）銀行對政府過度授信

銀行認為政府的財政和信用擔保是平臺還款的強有力保證，給平臺較高的信用等級，加大貸 款額。萬德數(shù)據(jù)庫顯示，某些政府融資平臺的貸款余額占地方政府財政收入的倍。很多項目 是沒有收益或收益不足以償還貸款的，風(fēng)險較大，銀行為了追求市場份額，仍然違規(guī)發(fā)放貸款。

（2）銀行對貸款資金監(jiān)管不規(guī)范

銀行對融資平臺的資金運用管理與其它企業(yè)不同，資金的監(jiān)管困難，銀行發(fā)放不指定具體用途的貸款，政府決定貸款的使用方向，在使用貸款時隨意用于各個項目，銀行無法準確監(jiān)督信貸資金流向哪個項目，有的項目卻不具備還款能力，還貸風(fēng)險大。銀行進行貸款監(jiān)督時融資平臺的管理人員配合不積極，對融資平臺的財務(wù)狀況隱瞞情況，銀行難以進行貸后監(jiān)督。

4、平臺自身原因

目前，很多融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)并不健全，缺乏嚴格的管理規(guī)范。在實際運營過程中責任主體不明確，公司治理不完善，職能邊界不清晰，投融資行為不規(guī)范，投融資狀況不透明等問題，并未形成真正意義上的風(fēng)險收益一體化的投融資主體。另一方面，地方政府融資平臺的高管人員相當部分由政府官員擔任，缺乏市場經(jīng)營和管理經(jīng)驗，在投融資過程中極易產(chǎn)生決策失誤。在實際運作中，債務(wù)最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規(guī)定，一旦發(fā)生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出面償債，往往并沒有確切的規(guī)定，投資者的預(yù)期是地方政府甚至是中央政府最終會承擔起違約風(fēng)險，提供究底責任，但是償債主體責任不明確也容易導(dǎo)致責任互相推諉最后無人承擔的可能性。

分析出貸款風(fēng)險的成因便可更好的進行對策建議，由于風(fēng)險來源于融資平臺的過度膨脹政府、銀行和平臺自身缺陷，針對以上成因進行風(fēng)險防范對策的提議。

1、扭轉(zhuǎn)政績考核導(dǎo)向，引導(dǎo)官員進行理性決策

不恰當?shù)恼兛己藢?dǎo)向和指標會引發(fā)官員錯位的、扭曲的政績追逐行為，比如全國遍地開花的“形象工程”、“獻禮工程”。在唯考核經(jīng)濟化導(dǎo)向下，地方官員本能地產(chǎn)生投資沖動增加，為了從源頭上治理融資平臺債務(wù)，抑制地方政府投資沖動減少債務(wù)融資沖動，顯然就要改變官員考核“指揮棒”的方向，從唯考核導(dǎo)向升級為包括經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會管理三大維度在內(nèi)的綜合政績評價體系，實現(xiàn)地方從“經(jīng)濟建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)地方政府融資平臺債務(wù)逐步回歸正常狀態(tài)。

2、銀行的管控風(fēng)險的措施

（1）強化貸前審批，嚴把新増平臺貸款準入關(guān)

嚴格審批是銀行信貸審慎投放的不可或缺程序。銀行信貸審批人員要認真研判融資平臺申請貸款的投資方向是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策等，禁止進入國家限制的“兩高一?！毙袠I(yè)。嚴查到期再還本的平臺貸款合同，必須確定每年等額還本的比例和進度。檢查申貸材料的完整性，凡是項目政府審批未完成、環(huán)評審批、土地審批有瑕施的，要到材料完善才給予審批。

（2）做實貸后監(jiān)管，完善存量風(fēng)險評估和預(yù)警

密切監(jiān)控平臺貸款的資金流向。遵循銀監(jiān)會制定“名單制”系統(tǒng)進行管理，掌握每一筆存量平臺貸款的承貸主體、時間、地點、項目名、已投放貸款、信用額度、抵押物，銀行資金的基本信息做到心中有數(shù)，為貸后管理做好扎實的基礎(chǔ)性工作

3、加強平臺規(guī)范管理

加強自我規(guī)范管理，增強內(nèi)生的造血功能，減少對政府財政的外部依賴。堅持分類管理原則，對不同類型的融資平臺區(qū)別對待。以現(xiàn)代企業(yè)制度為建設(shè)目標。明確政府對融資平臺的投資人身份，切實做到政企分開，減少政府對融資平臺經(jīng)營管理、人事財務(wù)決策的行政命令。同時，融資平臺還要提高市場化程度，完善市場運作機制，提升融資平臺的市場營銷能力、資源整合能力、內(nèi)部控制能力和現(xiàn)金流能力。

結(jié)論：地方政府融資平臺雖對地方經(jīng)濟有著正面影響，但其蘊含的風(fēng)險仍不容忽視。由分析可知，地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險來源于平臺的膨脹發(fā)展和內(nèi)在缺陷，再加上政府的非理性的投資傾向和銀行的疏于防范，使得地方政府融資平臺貸款面臨了諸多風(fēng)險，針對風(fēng)險的成因，提出了政府改變政績考核導(dǎo)向、銀行加強貸前貸后監(jiān)控和加強平臺規(guī)范管理的應(yīng)對方法。