文軍慶/北京市海淀區(qū)教育科學(xué)研究院

?

“管辦評”分離，要以質(zhì)量標準為基礎(chǔ)

文軍慶/北京市海淀區(qū)教育科學(xué)研究院

“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質(zhì)量。

文軍慶

隨著教育領(lǐng)域綜合改革的深入推進，“管辦評”分離作為構(gòu)建現(xiàn)代教育治理結(jié)構(gòu)體系的重要形式，已經(jīng)成為推進教育管理體制改革的重要抓手。繼《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)要深入推進“管辦評”分離之后，2015年，教育部又新頒布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，再次表明政府深入推進教育管理體制改革的決心。

“管辦評”分離是按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的原則將教育的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)加以協(xié)調(diào)，旨在建立一種“政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育”的現(xiàn)代教育治理體系，實現(xiàn)各級各類教育科學(xué)發(fā)展，滿足社會生產(chǎn)對高質(zhì)量人才的需要。所以，“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質(zhì)量，而“管”的內(nèi)容、“辦”的主體和“評”的方式等，僅僅是提升教育質(zhì)量的具體措施?！肮苻k評”分離的本質(zhì)，實際上是要通過一定的改革實踐，改變現(xiàn)有教育管理體系中政府、學(xué)校和社會權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)實問題，探索建立以提升教育質(zhì)量為核心，政府、學(xué)校和社會責(zé)權(quán)明確的三方新型關(guān)系，形成有效提升教育質(zhì)量的最大合力。

當前，有關(guān)“管辦評分離”的諸多研究，較多關(guān)注了“管辦評”分離的價值意義和應(yīng)然需求，卻較少給出“管辦評”分離的操作依據(jù)，也少有判斷“管辦評”分離適切度的具體標準。正因為“管辦評分離”的本質(zhì)是以提升教育質(zhì)量為核心，因此，質(zhì)量標準是衡量“管辦評”分離適切度的關(guān)鍵指標，也是判斷“管辦評”分離改革能否真實落地的制度保障之一。為此，政府、學(xué)校和社會三方也都需要圍繞教育質(zhì)量標準，明確其在“管辦評”分離實踐中的功能定位和角色選擇。

把方向、出標準是“政府管教育”的重點職能

從“管”的角度而言，“管辦評”分離的基礎(chǔ)是政府管理方式的轉(zhuǎn)變，也就是“從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變”，最后實現(xiàn)從全能政府向有限政府職能的轉(zhuǎn)換，使政府真正回歸為“教練員”的中心角色。

劃歸和確立政府宏觀、間接管理職能的方式不是隨意的，其基礎(chǔ)必然是教育質(zhì)量標準，即政府簡政放權(quán)的根本依據(jù)在于：是否有利于提高教育質(zhì)量？進一步而言，也即是否有利于充分調(diào)動學(xué)校辦學(xué)的積極性和能動性？是否有利于發(fā)揮社會力量和專業(yè)機構(gòu)參與教育質(zhì)量評價的獨立性和客觀性？明確了這一點，再以提高質(zhì)量為出發(fā)點，以下放權(quán)限、明確管理邊界為抓手，才是切實轉(zhuǎn)變政府職能，有效落實“管辦評”分離的第一步。

圍繞提高質(zhì)量開展宏觀管理，是“政府管教育”的重點職能。這是因為，在政府、學(xué)校和社會三方參與主體中，只有政府能夠勝任宏觀管理的重要角色。此外，做好宏觀管理也是法律賦予政府的責(zé)任和義務(wù)，政府對此義不容辭。在具體的宏觀管理中，政府職能大致可以劃歸為三類：規(guī)劃職能、管理職能和資源統(tǒng)籌調(diào)配職能。

結(jié)合提高質(zhì)量，政府的規(guī)劃職能在于定目標，把方向。在專家咨詢團隊的協(xié)作下，政府需要立足未來人類社會發(fā)展需要，結(jié)合地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展方向，開展前瞻性、系統(tǒng)性頂層設(shè)計，為各級各類教育發(fā)展劃定目標。通過立法等方式，指引教育發(fā)展方向，引導(dǎo)教育主辦者摒棄短視、功利和盲目攀比行為，遵循規(guī)律，從國家和人類社會長遠的發(fā)展視角開展教育、培育英才，把控教育發(fā)展的正確方向。特別是在當今價值多元，社會快速轉(zhuǎn)型，以及國際競爭和危機不斷加劇的新形勢下，政府的教育規(guī)劃職能任重道遠。諸如美國的《共同核心國家標準》《不讓一個孩子掉隊》《每一個學(xué)生成功法案》，以及我國的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，等等，都是政府劃定教育發(fā)展目標的具體體現(xiàn)。在“管辦評”分離實踐中，特別是縣域?qū)用娴慕逃姓块T，如何立足本地區(qū)教育發(fā)展的實際，科學(xué)合理發(fā)揮教育的規(guī)劃、引導(dǎo)職能，還需要不斷探索。

政府的管理職能主要表現(xiàn)在對教育質(zhì)量的把控上。什么是高質(zhì)量的教育？什么樣的學(xué)校才是真的好學(xué)校？怎樣的教師才是優(yōu)秀的教師？等等，這些都是政府管理職能需要回答的具體問題。優(yōu)化政府管理職能的主要手段就是出標準，通過教育質(zhì)量標準，辦學(xué)條件標準，校長、教師任職資格標準等，設(shè)置質(zhì)量門檻，規(guī)范辦學(xué)過程，構(gòu)建針對不同教育類型的分級分類管理體系，以此全面把控教育質(zhì)量。近年來，教育部陸續(xù)出臺《義務(wù)教育學(xué)校管理標準》、《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標準》、中小幼《教師專業(yè)標準》以及各地市的《中小學(xué)辦學(xué)條件標準》等，就是以行業(yè)標準規(guī)范管理的具體行動。但是在教育質(zhì)量標準方面，除了國家教育方針、課程標準等文件之外，目前我國還缺乏國家層面的、與國際接軌的、標準化、可操作的國家教育質(zhì)量標準。從世界范圍來看，基于標準提高質(zhì)量已經(jīng)成為當前世界各國教育發(fā)展的普遍趨勢，“制定或建立國家質(zhì)量教育標準，在某種意義上也是一個國家教育質(zhì)量管理機制健全和完善的主要標志之一，也體現(xiàn)了一個國家整體的教育管理與國際競爭能力”。

資源統(tǒng)籌調(diào)配也是“管辦評”分離形態(tài)下政府宏觀管理職能的重要體現(xiàn)。由于社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡等歷史和現(xiàn)實原因，我國教育發(fā)展不均衡，地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)部的教育資源差異巨大。如何在提高質(zhì)量的同時，保證教育公平，是今后一段時期內(nèi)，各級政府需要面臨的現(xiàn)實問題。為此，政府需要運用經(jīng)費投入、布局調(diào)整、資源調(diào)控等行政手段，進一步推進教育資源均衡配置，在維護底線標準的基礎(chǔ)上，進一步向薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜，確立優(yōu)質(zhì)、均衡的地區(qū)教育發(fā)展目標。

“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質(zhì)量。

依法辦學(xué)，民主管理是“學(xué)校辦教育”的核心使命

教育質(zhì)量的高低，既取決于政府的治理能力，更取決于學(xué)校的辦學(xué)實踐水平。在“管辦評”分離的教育新生態(tài)中，學(xué)校是辦學(xué)的主體，是系統(tǒng)開展育人工作的專業(yè)組織單元，這是學(xué)校的基本角色。學(xué)校通過具體的辦學(xué)實踐，落實國家教育方針，實現(xiàn)各級各類育人目標，為學(xué)生的全面發(fā)展打好基礎(chǔ)。“學(xué)校辦教育”的核心應(yīng)是依法有效行使辦學(xué)自主權(quán)，依法完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在民主管理和充分自主的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代學(xué)校制度，實現(xiàn)辦學(xué)效益和質(zhì)量提升的最大化。

所謂依法自主辦學(xué)，就是學(xué)校法人作為辦學(xué)責(zé)任人，可以按照教育法規(guī)和上級教育行政部門的管理規(guī)范，自主統(tǒng)籌、規(guī)劃、調(diào)配人、財、物等辦學(xué)資源，在明確權(quán)利責(zé)任的基礎(chǔ)上，形成“自我管理、自我約束、自我發(fā)展”的新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)辦學(xué)效益的最大化。自主辦學(xué)不是隨意辦學(xué)，質(zhì)量標準是自主辦學(xué)的最大準繩。即是說，評判學(xué)校辦學(xué)得失的最根本標準還是在于教育質(zhì)量，即是否促進了學(xué)生在原有基礎(chǔ)上的進一步發(fā)展，是否滿足了人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。

自主辦學(xué)的核心是學(xué)校依法行使辦學(xué)自主權(quán)。從實踐來看，依法行使辦學(xué)自主權(quán)可以分三步走：第一步，依法使用現(xiàn)有權(quán)力；第二步，在辦學(xué)需要情況下，進一步爭取更多辦學(xué)自主權(quán)；第三步，逐步取消學(xué)校行政級別，實現(xiàn)教育家辦學(xué)。隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，隨著政府管理角色由微觀向宏觀的轉(zhuǎn)換，各級各類學(xué)校特別是公辦學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的主要問題已經(jīng)不是自主權(quán)不夠，而是自主權(quán)濫用的問題，甚至出現(xiàn)超越法規(guī)、超越邊界的權(quán)利使用行為。比如，眾所周知的生源大戰(zhàn)，以及以片面爭取升學(xué)率而犧牲學(xué)生身心健康和興趣發(fā)展的違背教育規(guī)律行為，都是學(xué)校濫用辦學(xué)自主權(quán)的具體表現(xiàn)。因此，如何依法依規(guī)合理使用現(xiàn)有辦學(xué)權(quán)力，是今后一段時期學(xué)?！白晕壹s束”的重點內(nèi)容。今后，政府部門還將進一步按照學(xué)校特點和類型，分級分類擴大學(xué)校在“辦學(xué)模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、服務(wù)社區(qū)”等方面的自主權(quán)，滿足學(xué)校自主辦學(xué)的實際需要。

“學(xué)校辦教育”是管辦評系統(tǒng)中的節(jié)點環(huán)節(jié)，也是整個教育系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在、重點所在。如何有效維護辦學(xué)自主權(quán)，讓辦學(xué)實踐環(huán)節(jié)高效有序，還需要進一步完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，提升學(xué)校運行效率。在依法行使辦學(xué)自主權(quán)的同時，要在學(xué)校內(nèi)部構(gòu)建監(jiān)督權(quán)力運行的民主機制，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子之中。為此，各級各類學(xué)校需要依法建立學(xué)校章程，完善配套制度建設(shè)，以章程確立辦學(xué)目標，以章程規(guī)范辦學(xué)行為。建立由教師代表、學(xué)生代表、家長代表、社區(qū)知名人士代表和政府代表多元參與的民主管理機制，共同參與學(xué)校重大事項的民主決策和監(jiān)督過程。建立家長參與學(xué)校管理的家長委員會制度，接受家長對學(xué)校辦學(xué)過程的監(jiān)督；建立公開、透明的校務(wù)公開制度，讓學(xué)校的管理過程和質(zhì)量保障敞亮在社會監(jiān)督的陽光之下。

此外，學(xué)校還應(yīng)該肩負起質(zhì)量主體的責(zé)任，強化內(nèi)部質(zhì)量保障機制，制定并完善課程、教學(xué)、活動、評價、資源配置等質(zhì)量管理制度，建立健全各種內(nèi)部教育質(zhì)量管理標準、認證體系、組織機構(gòu)、實踐手冊，操作指南等，形成涵蓋“研究、評估、監(jiān)督、指導(dǎo)于一體”的健全、規(guī)范、統(tǒng)一的學(xué)校內(nèi)部教育質(zhì)量保障制度體系，用制度和程序來規(guī)范和保障學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

自主辦學(xué)不是隨意辦學(xué)，質(zhì)量標準是自主辦學(xué)的最大準繩。

依托標準，專業(yè)測評是“社會評教育”的基本要求

評價環(huán)節(jié)是教育質(zhì)量保障體系中的重要一環(huán)，是增強教育工作針對性、有效性的前提，具有重要的導(dǎo)向作用。在“管辦評”分離中，“社會評教育”的實質(zhì)是進一步健全和完善教育質(zhì)量外部保障體系，實現(xiàn)“教育質(zhì)量要接受社會評價、教育成果要接受社會檢驗、教育決策要接受社會監(jiān)督”的改革目標。評價環(huán)節(jié)的獨立性、專業(yè)性與否，決定了“社會評教育”的質(zhì)量和信譽，也決定了“管辦評”分離改革能否落到實處，真正發(fā)揮好社會監(jiān)督和評價教育的作用。

眾所周知，教育評價是依據(jù)明確的教育質(zhì)量標準，對教育結(jié)果和過程做出的價值判斷。因此，教育評價的依據(jù)是教育質(zhì)量標準，沒有明確的質(zhì)量標準，教育評價的科學(xué)性、權(quán)威性就會大打折扣。在“管辦評”分離模式下，教育評價的科學(xué)性、權(quán)威性取決于兩大基本要素：一是科學(xué)的教育質(zhì)量標準；二是專業(yè)、獨立的評價隊伍。

教育質(zhì)量標準是評判“政府管教育”和“學(xué)校辦教育”的重要依據(jù)。也是所有教育評價的出發(fā)點和落腳點。從標準的核心組成以及目前國際基本共識來看，可以將教育質(zhì)量標準分為內(nèi)容標準、評價標準和保障標準三個方面。內(nèi)容標準，也稱學(xué)術(shù)內(nèi)容標準，它表現(xiàn)在核心學(xué)術(shù)性領(lǐng)域，如閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)和歷史等課程中，每個學(xué)生應(yīng)該知道什么和應(yīng)該做什么。評價標準，又稱績效標準，主要是基于內(nèi)容標準描述如何評估學(xué)生知識和技能的掌握程度。保障標準，也稱為學(xué)習(xí)機會標準，一般是指為保證學(xué)生達到內(nèi)容標準和績效標準要求，對教育者提供給受教育者的教育經(jīng)驗和資源的性質(zhì)和質(zhì)量規(guī)定，如教師標準、辦學(xué)條件標準、經(jīng)費投入標準等。從研制和實施的主體來看，教育質(zhì)量標準的制定和實施有三種基本模式：一是行政主導(dǎo)模式，也就是由中央政府相關(guān)行政部門主導(dǎo)教育質(zhì)量標準的制定和實施工作。二是專業(yè)主導(dǎo)模式，即教育質(zhì)量標準由處于相對中立地位的專業(yè)學(xué)會或大學(xué)等機構(gòu)制定，或是由政府機構(gòu)以項目的形式委托專業(yè)學(xué)會、大學(xué)或研究機構(gòu)來進行。三是專設(shè)機構(gòu)主導(dǎo)模式，即由政府專設(shè)負責(zé)教育質(zhì)量標準研制與實施的委員會或機構(gòu)，這些機構(gòu)獨立于教育行政部門，如英國的教育標準局、澳大利亞的資格框架委員會、美國的全國評估管理委員會等，都是負責(zé)組織教育質(zhì)量標準的制定和實施工作的獨立機構(gòu)。從國際經(jīng)驗來看，保障標準的研制和實施，一般多適用于行政主導(dǎo)模式，而內(nèi)容標準和評價標準則更多采用專業(yè)主導(dǎo)或?qū)ＴO(shè)機構(gòu)的主導(dǎo)模式。

在質(zhì)量標準的制定與實施方面，專業(yè)機構(gòu)參與或主導(dǎo)教育質(zhì)量標準的研發(fā)與應(yīng)用，越來越成為一種新的國際發(fā)展趨勢。從聯(lián)合國教科文組織的以學(xué)習(xí)者為核心的全民教育質(zhì)量監(jiān)測框架、歐盟的“關(guān)鍵能力”指向的教育質(zhì)量監(jiān)測體系，到以英美為代表的結(jié)果導(dǎo)向的教育質(zhì)量監(jiān)測框架，都是專業(yè)機構(gòu)參與標準制定與實施的范例，這也正好為我國在“管辦評”分離改革過程中培育和發(fā)展第三方專業(yè)機構(gòu)提供了經(jīng)驗借鑒。考慮到質(zhì)量標準的制定和實施是一項綜合性極強的系統(tǒng)工程，我國教育質(zhì)量標準管理模式的建立，需要立足于“管辦評”分離改革的現(xiàn)實，以當前開展的教育質(zhì)量評價、督導(dǎo)與監(jiān)測實踐為基礎(chǔ)，要在行政權(quán)威和專業(yè)性之間進行合理定位。一方面，需要行政部門依據(jù)國家教育政策法規(guī)和教育發(fā)展規(guī)劃文件，主導(dǎo)制定各級各類教育發(fā)展的保障性標準，如辦學(xué)條件標準、教師專業(yè)標準等。另一方面，還要委托獨立于教育行政部門之外的第三方專業(yè)機構(gòu)或?qū)ＴO(shè)機構(gòu)分門別類制定具體的內(nèi)容標準和對應(yīng)評價標準，如學(xué)業(yè)質(zhì)量標準、學(xué)生品德發(fā)展標準、學(xué)生身體機能發(fā)展標準、學(xué)生心理健康水平標準、學(xué)生興趣特長發(fā)展水平標準，等等。這些標準的制定，既要立足現(xiàn)實，考慮教育發(fā)展的實際和地區(qū)差異，又要面向未來，綜合考慮學(xué)生關(guān)鍵能力、核心素養(yǎng)等的全面發(fā)展需要，為學(xué)生適應(yīng)未來打好基礎(chǔ)。

“管辦評”分離是構(gòu)建現(xiàn)代教育質(zhì)量保障體系的具體手段，而非直接目的。

在評價隊伍建設(shè)方面，評價隊伍的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性是保障“社會評教育”公正性的基礎(chǔ)。符合這一條件的專業(yè)評價隊伍一般也被成為“第三方”。在西方，第三方評價隊伍多數(shù)是由非政府組織（NGO），即一些專業(yè)的評估機構(gòu)或研究機構(gòu)充當“第三方”。這些非政府組織可以保證“社會評教育”的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性要求。在組成上，第三方的主體可以是多樣的，包括受政府部門委托的教育研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、社會組織和家長、學(xué)生等利益相關(guān)者。第三方參與教育評價通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價兩種。目前，由于我國專業(yè)的第三方教育評價機構(gòu)還比較少，也不夠成熟，隨著“管辦評”分離改革的不斷發(fā)展，“社會評教育”可以逐步采用由政府主導(dǎo)走向政府委托專業(yè)機構(gòu)，再到以第三方機構(gòu)獨立評價為主的不同發(fā)展策略。最終建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機構(gòu)和社會組織等多元參與的教育質(zhì)量保障體系，形成“政府管、學(xué)校辦、社會評”的良好教育生態(tài)。

總之，通過“管辦評”分離改革，進一步明確政府、學(xué)校和社會三方角色，理順關(guān)系，構(gòu)建以提升質(zhì)量為核心的現(xiàn)代教育治理體系，形成教育合力，最終服務(wù)學(xué)生全面、健康而又有個性的發(fā)展?！肮苻k評”分離是構(gòu)建現(xiàn)代教育質(zhì)量保障體系的具體手段，而非直接目的，教育質(zhì)量標準是“管辦評”分離改革的共同根基，需要牢牢把握。