任建明

(北京航空航天大學(xué)，北京　100083)

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嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩：意義、要義及對(duì)策

任建明

(北京航空航天大學(xué)，北京100083)

切實(shí)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩是黨中央作出的一項(xiàng)重大決定。嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要保障。能否嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩取決于制定和執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，但關(guān)鍵是執(zhí)行。新加坡在嚴(yán)格執(zhí)行行政紀(jì)律方面有一些好的作法和經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際、借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩必須繼續(xù)深化我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制改革，使我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)早日具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專(zhuān)業(yè)四大特征。在這項(xiàng)改革完成之前，作為過(guò)渡性的、替代性的方案，可以有兩個(gè)選擇。一是，紀(jì)法同行；二是，法在前面、紀(jì)律監(jiān)督。

紀(jì)律；規(guī)矩；反腐??；黨的建設(shè)

中共十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在多次講話(huà)中都強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的重要性。2016年伊始，中共中央有關(guān)部門(mén)還專(zhuān)門(mén)編輯出版了《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》一書(shū)，詳細(xì)介紹了習(xí)近平總書(shū)記的相關(guān)論述。在中共十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議中也講到要持續(xù)推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，要“嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩”[1]。在發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃中為什么也要講嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩？嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在邏輯上是什么關(guān)系？如何才能切實(shí)使黨的紀(jì)律和規(guī)矩嚴(yán)明起來(lái)？探討與回答這些問(wèn)題非常重要。

一、嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的根本保障

2015年12月30日中共中央召開(kāi)的政治局會(huì)議有這樣一個(gè)判斷：“全面從嚴(yán)治黨是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局*在官方的行文中，統(tǒng)一使用“戰(zhàn)略布局”提法。突出“布局”二字，以凸顯領(lǐng)導(dǎo)人在治國(guó)理政方面所作出的宏觀(guān)謀劃或頂層設(shè)計(jì)。換用科學(xué)概念，其實(shí)就是“戰(zhàn)略”。鑒于該戰(zhàn)略是一個(gè)組合戰(zhàn)略而非單一戰(zhàn)略，因此可稱(chēng)之為“戰(zhàn)略體系”。在本文中，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系是一樣的含義。、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要保障?！盵2]這就是說(shuō)，全面從嚴(yán)治黨只是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的一項(xiàng)戰(zhàn)略?xún)?nèi)容。由此來(lái)看，要解釋清楚中共中央政治局會(huì)議所作出的判斷，需要回答兩個(gè)問(wèn)題：第一，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)之間是什么關(guān)系？第二，為什么全面從嚴(yán)治黨是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要保障？

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系中包括目標(biāo)(或目的)和手段(或舉措)兩部分*在英文中，戰(zhàn)略目標(biāo)一詞通常使用vision,而戰(zhàn)略手段一詞通常使用mission。：“全面建成小康社會(huì)”是戰(zhàn)略目標(biāo)，其余三項(xiàng)則都是戰(zhàn)略手段。毫無(wú)疑問(wèn)，戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)戰(zhàn)略或戰(zhàn)略體系的核心部分，甚至可以用戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)指代整個(gè)戰(zhàn)略。同為戰(zhàn)略手段的全面從嚴(yán)治黨，為什么在中共中央政治局會(huì)議的判斷中，又被突出出來(lái)，作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要保障了呢？顯然，僅僅從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系中難以找到答案，而必需引入其他因素才能予以解釋。在進(jìn)一步解釋回答這個(gè)問(wèn)題之前，先回答全面建成小康社會(huì)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)三者之間的關(guān)系。

首先，全面建成小康社會(huì)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。其次，從戰(zhàn)略目標(biāo)的大小以及時(shí)間表遠(yuǎn)近來(lái)看，三者可以被分別稱(chēng)之為是：近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。建設(shè)“小康社會(huì)”是改革開(kāi)放早期我國(guó)所提出的發(fā)展目標(biāo)。中共十六大、十七大連續(xù)提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”的目標(biāo)。中共十八大則首次提出“全面建成小康社會(huì)”這一新階段的新發(fā)展目標(biāo)，具體的時(shí)間表是2020年。 “兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)是指：在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在新中國(guó)成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)就是2020年*準(zhǔn)確地講，是2021年。，也就是全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這個(gè)時(shí)間也正是十三五規(guī)劃(2016-2020)的結(jié)束時(shí)間。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，“十三五”是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期和決勝期。中國(guó)夢(mèng)是習(xí)近平總書(shū)記在履任第一時(shí)間就提出的中國(guó)發(fā)展的總目標(biāo)。中國(guó)夢(mèng)包括多個(gè)層次的、豐富的內(nèi)涵，其中最宏偉、最遠(yuǎn)大的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。實(shí)現(xiàn)這個(gè)宏偉目標(biāo)，需要的時(shí)間一定要更長(zhǎng)。

從戰(zhàn)略目標(biāo)的遞進(jìn)或接續(xù)關(guān)系來(lái)看，只有實(shí)現(xiàn)了近期目標(biāo)，才可能實(shí)現(xiàn)中期目標(biāo)；只有實(shí)現(xiàn)了中期目標(biāo)，才有可能實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期目標(biāo)。因此，作為近期目標(biāo)的“全面建設(shè)小康社會(huì)”，能否實(shí)現(xiàn)甚為關(guān)鍵。從戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)戰(zhàn)略體系的統(tǒng)領(lǐng)作用來(lái)看，以“全面建設(shè)小康社會(huì)”來(lái)指代“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系也未嘗不可。至此，就解釋清楚了全面建成小康社會(huì)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)三者之間的關(guān)系，以及“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系和各期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之間的關(guān)系。

為什么在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系中，全面從嚴(yán)治黨又具有突出的重要性。這主要是由中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的地位所決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的唯一的、長(zhǎng)期的執(zhí)政黨。中國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨。黨處于中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。中國(guó)有改革、發(fā)展、穩(wěn)定等多方面任務(wù)，但關(guān)鍵在中國(guó)共產(chǎn)黨。用一個(gè)通俗的說(shuō)法就是，黨是中國(guó)一切議題或問(wèn)題的“牛鼻子”。黨的建設(shè)搞好了，黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)了，黨的核心作用發(fā)揮出來(lái)了，中國(guó)的一切問(wèn)題就有了可靠的保障。黨能否建設(shè)好，需要做的工作肯定不只一個(gè)方面，但管黨治黨如何，也就是能否作到“全面從嚴(yán)治黨”，是最基本的保障。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，“全面從嚴(yán)治黨”雖說(shuō)只是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的一個(gè)方面，卻具有突出的重要性。毫無(wú)疑問(wèn)，全面從嚴(yán)治黨的主要手段就是嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩。習(xí)近平總書(shū)記在相關(guān)講話(huà)中也對(duì)此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的論述[4]9。

綜上所述，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩之所以是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的根本保障，其邏輯關(guān)系是這樣的：只有嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，全面從嚴(yán)治黨的目的才能達(dá)到；只有真正作到了全面從嚴(yán)治黨，黨才有戰(zhàn)斗力、凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，黨才能肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)改革發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)的歷史使命；只有黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮出來(lái)了，全面建成小康社會(huì)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)等各期戰(zhàn)略目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。這也正是嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的重大戰(zhàn)略意義之所在。用一個(gè)邏輯框圖來(lái)表示上述邏輯關(guān)系，則如圖1所示。

圖1中的虛框中的部分，正是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系。對(duì)于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略體系內(nèi)各戰(zhàn)略要素之間的具體關(guān)系，可能有不同的理解。虛框中是作者的一種解讀，該解讀包括兩個(gè)層面的含義：首先，作為戰(zhàn)略目標(biāo)的“全面建成小康社會(huì)”，需要三大戰(zhàn)略手段的共同支撐；其次，在三大戰(zhàn)略手段之間，“全面深化改革”又是“全面從嚴(yán)治黨”和“全面依法治國(guó)”的共同的、基本的手段?！叭鎻膰?yán)治黨”和“全面依法治國(guó)”之間應(yīng)當(dāng)是一種互動(dòng)關(guān)系，其意思是說(shuō)，無(wú)論是“全面從嚴(yán)治黨”還是“全面依法治國(guó)”，“全面深化改革”都是必由之路。換句話(huà)說(shuō)，不通過(guò)“全面深化改革”，無(wú)論是“全面從嚴(yán)治黨”還是“全面依法治國(guó)”都不可能得到推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，在“全面從嚴(yán)治黨”和“全面依法治國(guó)”方面，都取得了重要的、實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，越來(lái)越多的人會(huì)認(rèn)同這一點(diǎn)。其中，固然包括人的因素，但關(guān)鍵還是制度方面改革的貢獻(xiàn)最大。在各項(xiàng)制度改革中，黨的紀(jì)律檢查體制改革上的突破是重點(diǎn)，有力保障了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作以及全面從嚴(yán)治黨；司法體制改革上的突破有力保障了全面依法治國(guó)的推進(jìn)。隨著時(shí)間的推移，制度改革的作用會(huì)越發(fā)顯著?！叭鎻膰?yán)治黨”方面取得進(jìn)展，無(wú)疑會(huì)有利于“全面依法治國(guó)”，而“全面依法治國(guó)”方面取得進(jìn)展，也會(huì)有利于“全面從嚴(yán)治黨”。

圖1　嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩與實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的邏輯關(guān)系

二、嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的內(nèi)涵與要義

關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的內(nèi)涵，共涉及到三個(gè)概念，即：黨的紀(jì)律，黨的規(guī)矩，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩。黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范。紀(jì)律具有強(qiáng)制性和剛性約束的特點(diǎn)。黨的紀(jì)律雖然是個(gè)老概念，但隨著環(huán)境條件的變化和管黨治黨情況的變化，紀(jì)律的內(nèi)容也需要及時(shí)予以調(diào)整。在新修訂的黨紀(jì)中，按照紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)等原則，以及很有必要把近些年來(lái)新出現(xiàn)的一些發(fā)生在部分黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身上的嚴(yán)重不當(dāng)行為納入紀(jì)律規(guī)定，在對(duì)原有紀(jì)律內(nèi)容進(jìn)行大幅度的調(diào)整之后，最終形成了六大紀(jì)律，即：政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律。這六大紀(jì)律總計(jì)包括85個(gè)條款[5]，涉及范圍相當(dāng)?shù)膹V泛。

黨的規(guī)矩是一個(gè)新概念。規(guī)矩到底指的是什么？規(guī)矩和紀(jì)律又是什么關(guān)系？需要專(zhuān)門(mén)予以厘清和回答。筆者在“政治規(guī)矩的實(shí)質(zhì)與新意”[6]一文中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)規(guī)矩概念進(jìn)行了探討和界定，初步回答了上述問(wèn)題。自2012年11月16日十八屆中共中央政治局首次會(huì)議到2015年1月13日十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記十多次論及規(guī)矩。其中，在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)的講話(huà)中，他對(duì)規(guī)矩的闡述最為全面。他首先給規(guī)矩下了一個(gè)總的、明確的定義，即：規(guī)矩是黨的各級(jí)組織和全體黨員應(yīng)當(dāng)遵守的一切行為規(guī)范和規(guī)則的總和。這些行為規(guī)范和規(guī)則是十分廣泛的。隨后，他著重列舉了四種類(lèi)型的規(guī)矩，分別是：黨章(總規(guī)矩)、黨的紀(jì)律、國(guó)家法律以及被新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)稱(chēng)之為非正式制度的“黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”。[4]7

在定義了紀(jì)律和規(guī)矩之后，所謂嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，關(guān)鍵就在“嚴(yán)明”二字，即一定要嚴(yán)格起來(lái)、明確起來(lái)，一定要讓所有的黨的紀(jì)律和規(guī)矩都能落到實(shí)處。實(shí)質(zhì)上，就是要看紀(jì)律和規(guī)矩實(shí)施的總結(jié)果，要讓結(jié)果和事實(shí)來(lái)評(píng)價(jià)是否真做到了嚴(yán)明。有鑒于此，就很有必要甄別一下制約“嚴(yán)明”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)到底是什么。邏輯上，黨的紀(jì)律和規(guī)矩嚴(yán)明的結(jié)果無(wú)非取決于紀(jì)律和規(guī)矩的制定和執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)。兩大環(huán)節(jié)在邏輯上是串行關(guān)系(即邏輯與)，而非并行關(guān)系(即邏輯或)，用通俗的話(huà)講就是適用于“木桶原理”，即最弱的環(huán)節(jié)將成為制約結(jié)果的瓶頸或“短板”。

客觀(guān)來(lái)看，嚴(yán)明一定是一個(gè)程度問(wèn)題。盡管理想的境界是100%的嚴(yán)明(1.0)，但實(shí)踐中很難達(dá)到這個(gè)理想的境界。常見(jiàn)的嚴(yán)明程度無(wú)非是高或低兩種情況，不妨把高記作90%(0.9)，低記作10%(0.1)。理論上則有四種情形：(1)低制定—低執(zhí)行，0.1×0.1=0.01，嚴(yán)明程度僅1%；(2)高制定—低執(zhí)行，0.9×0.1=0.09，嚴(yán)明程度為9%；(3)低制定—高執(zhí)行，0.1×0.9=0.09，嚴(yán)明程度同為9%；(4)高制定—高執(zhí)行，0.9×0.9=0.81，嚴(yán)明程度可達(dá)81%。在這四種情形之中，情形(1)是最差的；情形(2)和(3)雖然在制定和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)有顯著差別，但“嚴(yán)明”的結(jié)果并無(wú)二致，也都不好；唯有情形(4)是最好的，應(yīng)當(dāng)作為我們努力的目標(biāo)。

從我國(guó)黨的紀(jì)律和規(guī)矩實(shí)踐的總體情況來(lái)看，到底是哪種情形呢？從迄今為止的情況來(lái)看，主要屬于情形(3)，即：在制定環(huán)節(jié)，紀(jì)律和規(guī)矩*雖然過(guò)去不使用規(guī)矩一詞，但不等于沒(méi)有規(guī)矩。這從前面關(guān)于規(guī)矩的定義便知。都還是嚴(yán)明的，主要問(wèn)題還是出在執(zhí)行環(huán)節(jié)。如果不重視并加以解決，未來(lái)仍很有可能重復(fù)這個(gè)老問(wèn)題，使紀(jì)律和規(guī)矩?zé)o法嚴(yán)明起來(lái)。

習(xí)近平總書(shū)記的相關(guān)論述也都指明了執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)題。在2015年10月8日的講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記認(rèn)為歷史的教訓(xùn)和十八大以后致力于解決的主要問(wèn)題就是：管黨治黨、執(zhí)行紀(jì)律失之于寬、失之于松、失之于軟[4]67。在2015年6月26日的講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記指出：我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問(wèn)題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。……反腐倡廉法規(guī)制度一經(jīng)建立，就要讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根。好的法規(guī)制度如果不落實(shí)，只是寫(xiě)在紙上、貼在墻上、編在手冊(cè)里，就會(huì)成為“稻草人”、“紙老虎”，不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有作用，反而會(huì)損害法規(guī)制度的公信力。我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實(shí)、抓執(zhí)行，堅(jiān)決糾正隨意變通、惡意規(guī)避、無(wú)視制度等現(xiàn)象。[4]88—89在2015年年末召開(kāi)的中共中央政治局專(zhuān)題民主生活會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要：不折不扣執(zhí)行黨的紀(jì)律和規(guī)矩[7]。抓住了主要矛盾，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩方能做到對(duì)癥下藥、有的放矢。

三、切實(shí)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的對(duì)策與建議

在探討了嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的戰(zhàn)略性意義、緣由以及思路之后，剩下的主要任務(wù)就是具體回答如何才能切實(shí)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩的問(wèn)題。俗語(yǔ)說(shuō)，他山之石，可以攻玉。在正式提出對(duì)策建議之前，先簡(jiǎn)要介紹一下新加坡的作法和經(jīng)驗(yàn)。之所以選擇新加坡，是因?yàn)樾录悠录仁且粋€(gè)法治國(guó)家，也同樣堅(jiān)持紀(jì)法并重。

新加坡的紀(jì)律主要是行政紀(jì)律，適用于全體公務(wù)人員。相關(guān)法規(guī)主要是兩個(gè)。紀(jì)律規(guī)范見(jiàn)于《公務(wù)員行為守則》，主要是十類(lèi)行為：貪污/舞弊、不誠(chéng)實(shí)/盜用公款、疏忽、負(fù)債、不道德行為/性騷擾、不服從指令、兼職、無(wú)理/粗野、偷竊/搶劫、販毒等。其中，包括常見(jiàn)的行政紀(jì)律問(wèn)題，道德問(wèn)題，以及腐敗、盜竊、販毒等犯罪問(wèn)題。這些規(guī)定大多比較寬泛。載明紀(jì)律處分種類(lèi)和程序的法規(guī)是《公共服務(wù)(懲戒程序)條例》(Public Service (Disciplinary Proceedings) Regulations)[8]。紀(jì)律處分的種類(lèi)主要是：書(shū)面懲戒、罰款(通常為高額)、降級(jí)、強(qiáng)制性提早退休、開(kāi)除(或革職)等。

紀(jì)律問(wèn)題的調(diào)查由反腐敗機(jī)構(gòu)貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)。紀(jì)律處分則由公共服務(wù)委員會(huì)(Public Service Commission, PSC)作出。PSC也可授權(quán)常任秘書(shū)和監(jiān)獄總監(jiān)對(duì)犯輕微過(guò)錯(cuò)、最高為一級(jí)(第三級(jí)別)的公務(wù)員進(jìn)行紀(jì)律處分*新加坡公務(wù)員共分為六個(gè)級(jí)別，從高到低分別是：特級(jí)、超級(jí)、1-4級(jí)。，處分包括書(shū)面警告和罰款。對(duì)于授權(quán)作出的紀(jì)律處分，PSC保留更改權(quán)。

懲戒程序因公務(wù)員不當(dāng)行為的性質(zhì)和情節(jié)的不同而不同。《公共服務(wù)(懲戒程序)條例》把公務(wù)員的不當(dāng)行為劃分為三種，即：輕微過(guò)錯(cuò)(第3條)，嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)(第4條)，法庭定罪(第9條)。前兩種屬于純粹的違紀(jì)問(wèn)題，第三種則是違法犯罪問(wèn)題(也可以說(shuō)是更為嚴(yán)重的違紀(jì)問(wèn)題)。對(duì)于純粹的違紀(jì)問(wèn)題，僅施以紀(jì)律處分。這類(lèi)似于我們的“把紀(jì)律挺在前面”。輕微過(guò)錯(cuò)的處分程序如圖2 所示。

圖2　輕微過(guò)錯(cuò)的處分程序

圖3　法庭定罪問(wèn)題的紀(jì)律處分程序

如果是嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)，紀(jì)律處分程序有一個(gè)環(huán)節(jié)上的變化，即：指控書(shū)需經(jīng)由總檢察長(zhǎng)檢審后才能發(fā)出，其他程序則和輕微過(guò)錯(cuò)的完全相同。一旦屬于違法犯罪問(wèn)題，新加坡就堅(jiān)持法律在前，首先經(jīng)由法律程序予以懲處。法律懲處作出之后，再追加紀(jì)律處分，包括：失去工作、養(yǎng)老金和其他利益。具體程序如圖3所示*關(guān)于新加坡行政紀(jì)律體系方面的作法和經(jīng)驗(yàn)，除了直接引用新加坡相關(guān)紀(jì)律、法律內(nèi)容，作者一行4人于2015年11月專(zhuān)程就相關(guān)專(zhuān)題訪(fǎng)問(wèn)了新加坡。訪(fǎng)問(wèn)期間，公共服務(wù)署許女士，公共服務(wù)學(xué)院林定龍副司長(zhǎng)、林志佳研究員，南洋理工大學(xué)公共管理研究生院副院長(zhǎng)張志斌博士等專(zhuān)家、學(xué)者從不同角度對(duì)新加坡的行政紀(jì)律體系進(jìn)行了介紹。他們的介紹對(duì)我們深入了解新加坡的作法和經(jīng)驗(yàn)提供了很大的幫助，在此表示誠(chéng)摯的感謝。。倘若因?yàn)樽C據(jù)不足而無(wú)法將涉嫌犯罪的公務(wù)員控上法庭，紀(jì)律部門(mén)也會(huì)援引行政紀(jì)律，對(duì)該公務(wù)員施以紀(jì)律的處分。具體的紀(jì)律處分包括：革職、降級(jí)、停止加薪或延遲加薪日期、罰款或警告、強(qiáng)制性提早退休等。由此，真正做到了紀(jì)嚴(yán)于法。

概括起來(lái)，新加坡在行政紀(jì)律方面的經(jīng)驗(yàn)主要是三條。一是負(fù)責(zé)紀(jì)律問(wèn)題調(diào)查的機(jī)構(gòu)貪污調(diào)查局具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專(zhuān)業(yè)四大特征，確保不論是紀(jì)律還是法律都能得到不折不扣的執(zhí)行。二是辯證地處理了紀(jì)律和法律的關(guān)系。新加坡堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、“把紀(jì)律挺在前面”，但當(dāng)公務(wù)員同時(shí)違法和違紀(jì)時(shí)，則堅(jiān)持法在紀(jì)前，既維護(hù)了法治的原則，也做到了紀(jì)嚴(yán)于法。需要指出的是，新加坡的紀(jì)律規(guī)范并未完全堅(jiān)持紀(jì)法分開(kāi)，在部分不當(dāng)行為上，紀(jì)律和法律是重疊的。三是法律和紀(jì)律執(zhí)行機(jī)構(gòu)合一。這里的執(zhí)行指的是承擔(dān)調(diào)查職能的機(jī)構(gòu)，即都是貪污調(diào)查局。此外，在懲治腐敗犯罪或公務(wù)員違紀(jì)方面，新加坡都實(shí)行調(diào)查權(quán)、起訴權(quán)(檢控權(quán))、裁定權(quán)(審判權(quán))的分離。這種分權(quán)機(jī)制可在懲治權(quán)內(nèi)部形成必要的制約，這對(duì)于確保這些機(jī)構(gòu)和人員正確行使權(quán)力是十分必要的。

結(jié)合我國(guó)的實(shí)際和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，提出如下對(duì)策建議，即：應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制改革，并能早日改革到位。我國(guó)的法律和紀(jì)律之所以不能得到不折不扣的執(zhí)行，雖說(shuō)有多方面的原因，但主要的“短板”還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其相關(guān)體制存在嚴(yán)重的不足。在這方面，政界和學(xué)界都已達(dá)成廣泛的共識(shí)。中共十八屆三中全會(huì)所提出的改革方案就是旨在提高黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。習(xí)近平總書(shū)記在中央紀(jì)委三次全會(huì)上的講話(huà)中，也強(qiáng)調(diào)指出：必須保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性[4]112。通過(guò)制度改革，確保反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性只是兩個(gè)重要的方面*事實(shí)上，如果反腐敗機(jī)構(gòu)僅具有獨(dú)立和權(quán)威兩大特征，將是一件十分危險(xiǎn)的事情：反腐敗機(jī)構(gòu)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)將十分巨大。，但并不是全部，還應(yīng)當(dāng)加上廉潔和專(zhuān)業(yè)兩個(gè)特征要求。

只有反腐敗機(jī)構(gòu)同時(shí)具備上述四大特征，才可稱(chēng)得上是改革到位。為確保獨(dú)立性條件，至少需要作到三大獨(dú)立，即：機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立。三大獨(dú)立還隱含著另外一個(gè)目的，即確保反腐敗機(jī)構(gòu)獲得充足的人力資源和財(cái)務(wù)資源。資源缺乏就無(wú)法做事，這樣的獨(dú)立是沒(méi)有實(shí)際意義的。為確保權(quán)威性條件，需要充分地授權(quán)給反腐敗機(jī)構(gòu)，包括立案權(quán)、拘捕權(quán)、扣押權(quán)、搜查權(quán)以及秘密調(diào)查權(quán)等。為確保廉潔性條件，需要給反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)充分有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制需要，外部的更加必不可少。只有這樣，才能確保反腐敗機(jī)構(gòu)的高度廉潔，才能確保反腐敗機(jī)構(gòu)正確地行使其各種權(quán)力，而沒(méi)有濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。為確保專(zhuān)業(yè)性條件，就至少要對(duì)我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行兩個(gè)方面的體制改革。一是對(duì)過(guò)于分散的反腐敗機(jī)構(gòu)*我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)“條塊分割”、疊床架屋，數(shù)量相當(dāng)?shù)捏@人：僅在黨政機(jī)構(gòu)設(shè)立的反腐敗機(jī)構(gòu)就有5萬(wàn)多個(gè)，這還不包括各級(jí)紀(jì)委的派駐機(jī)構(gòu)。如果再加上在國(guó)有企事業(yè)單位和一些“兩新”組織中設(shè)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，那數(shù)量就更加驚人。這么多的機(jī)構(gòu)占用了大量的人力資源，但產(chǎn)出卻嚴(yán)重失衡。實(shí)施縱、橫兩個(gè)維度的整合改革?？v向的整合改革也就是人們常說(shuō)的垂直化改革。橫向的整合涉及到將分屬于不同系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并。新加坡是一個(gè)法治國(guó)家，卻由一個(gè)法定機(jī)構(gòu)同時(shí)行使法律和紀(jì)律問(wèn)題的調(diào)查權(quán)?？磥?lái)，這么做與法治原則并不相悖。習(xí)近平總書(shū)記在中央紀(jì)委六次全會(huì)的講話(huà)中提出：要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系[9]。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)只是行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府，監(jiān)督僅覆蓋行政系統(tǒng)內(nèi)部。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記講話(huà)的精神，在中央政府層面，或許很快會(huì)把監(jiān)察部升格為“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，并隸屬于全國(guó)人大。如果是這樣，將是一個(gè)橫向整合我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的難得機(jī)遇。整合改革的一個(gè)理想目標(biāo)就是：在全國(guó)僅設(shè)中央和省(市)兩級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)，即到那時(shí)全國(guó)僅剩32個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。二是在反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施大幅度的整合改革。主要措施是重新按照反腐敗的基本職能設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，二級(jí)機(jī)構(gòu)將大大減少。如此整合之后，行政職數(shù)將大大減少，去行政化效果顯著。如何解決大量冗余干部的出路呢？一個(gè)基本的解決方案就是在反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部開(kāi)辟專(zhuān)業(yè)技術(shù)序列，讓大部分干部進(jìn)入該序列。這也是推進(jìn)反腐敗隊(duì)伍職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的基本要求。我國(guó)《公務(wù)員法》中就有“專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員”序列的設(shè)置，只是大部分黨政機(jī)關(guān)都未曾采用。反腐敗機(jī)構(gòu)可以率先推行。

上述對(duì)策建議是十分徹底和理想的，但從我國(guó)反腐敗體制機(jī)制改革的實(shí)際進(jìn)程來(lái)看，難以在短期內(nèi)完全做到。有鑒于此，作者在相關(guān)研究中曾提出過(guò)兩個(gè)過(guò)渡性或替代性的解決方案。第一個(gè)方案是：紀(jì)法同行。相對(duì)于執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)間整合改革這樣的“硬整合”，該方案可以稱(chēng)為“軟整合”，實(shí)施的阻力要小很多。第二個(gè)方案是：法在前面，紀(jì)律監(jiān)督。采用這兩個(gè)過(guò)渡方案，有多個(gè)方面的好處。[10]這兩個(gè)方案都是針對(duì)黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違法犯罪問(wèn)題的處理。根據(jù)不同的考慮，可以在兩個(gè)方案間進(jìn)行選擇。如果強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，可以選擇第一個(gè)方案；倘若強(qiáng)調(diào)法治原則，則可以選第二個(gè)方案。

[1]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[EB/OL].新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[2]中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議研究部署黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作[EB/OL].新華網(wǎng)：http://news. xinhuanet.com/2015-12/30/c_1117629802.htm.

[3]胡錦濤. 在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告：堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[EB/OL].新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm.

[4] 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2016.

[5]中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例[EB/OL].新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2015-10/21/c_1116897567.htm.

[6]任建明. 政治規(guī)矩的實(shí)質(zhì)與新意[J]. 人民論壇，2015( 03上)：54-56.

[7]中共中央政治局召開(kāi)專(zhuān)題民主生活會(huì)[EB/OL].新華網(wǎng)： http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/29/c_1117617951.htm.

[8] 《公共服務(wù)(懲戒程序)條例》(Public Service (Disciplinary Proceedings) Regulations)[EB/OL].新加坡公共服務(wù)委員會(huì)官網(wǎng)：http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p;orderBy=relevance;query=DocId%3Afdeb2ab9-703e-46c1-944b-95b5af609304%20Depth%3A0%20Status%3Ainforce;rec=0.

[9] 習(xí)近平:堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨創(chuàng)新體制機(jī)制強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督[EB/OL].新華網(wǎng)： http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/12/c_1117753375.htm.

[10]任建明:運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”離不開(kāi)紀(jì)法銜接[J].中國(guó)黨政干部論壇 ，2016(1)：16-19.

[責(zé)任編輯：黃旭東]

任建明，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：廉政建設(shè)、政府管理、公共組織領(lǐng)導(dǎo)。

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