王向陽

健全中國境外安保治理體系的思路與對策

王向陽

內(nèi)容提要：中國境外安保治理體系是國家治理體系的重要組成部分，作為最大的短板之一，目前在國家層面對推進中國境外安保治理體系還缺乏清晰的中長期發(fā)展目標和相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏政策支持體系、重點任務(wù)，以及實施路線圖。面對日益猖獗的恐怖主義威脅，在中國境外利益遍布全球的現(xiàn)實面前，亟待健全中國境外安保治理體系。本文分析了中國境外安保治理體系的現(xiàn)狀與問題，基于中國境外安保模式的比較，提出了健全中國境外安保治理體系的思路和一系列政策建議：加快中國境外安保治理體系的頂層設(shè)計、完善境外安保相關(guān)立法、加快成立中國境外安保基金、加大領(lǐng)事保護投入、強化企業(yè)風(fēng)險管控意識和加快培育一批具有國際競爭力的國內(nèi)安保企業(yè)集團。

中國境外安保治理體系頂層設(shè)計中國境外安?；痤I(lǐng)事保護企業(yè)風(fēng)險管控安保企業(yè)集團

2015年11月20日，在西非國家馬里首都巴馬科市中心麗笙酒店的人質(zhì)劫持事件共造成27人死亡，其中，中國鐵建集團周天想等3名高管不幸遇難。

習(xí)近平主席對此作出重要批示，對這一殘暴行徑予以強烈譴責(zé)，向遇難者家屬表示深切慰問，要求有關(guān)部門加大投入和保障，加強境外安全保護工作，確保我國公民和機構(gòu)安全。中國將加強同國際社會的合作，堅決打擊殘害無辜生命的暴力恐怖活動，維護世界和平與安寧。

李克強總理對此作出重要批示，向我遇難人員家屬表示深切慰問，要求有關(guān)部門妥善做好相關(guān)后續(xù)工作，切實加強我駐外機構(gòu)和企業(yè)安全防范措施，保護好我在外人員的安全。

調(diào)研表明，截至2015年末，中國境外資產(chǎn)總量超過6.7萬億美元，中資企業(yè)分支機構(gòu)超過2.97萬個。面對巨大的中國境外國家利益，一旦發(fā)生重大恐怖襲擊、政局動蕩、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件，我國政府除了撤僑之外，能夠采取的有效措施比較有限，面對日益猖獗的恐怖主義威脅，亟待健全中國境外安保治理體系。

一、中國境外安保治理體系的內(nèi)涵

習(xí)近平主席指出：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。

中國境外安保治理體系是國家治理體系的重要組成部分，即在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，針對中國境外國家利益實施高效安全保護的一系列體制機制、法律法規(guī)的制度設(shè)計和安排，其中，中國境外國家利益涵蓋駐外使領(lǐng)館（使團）等外交體系、聯(lián)合國維和中國藍盔部隊、援外醫(yī)療隊、駐外中資機構(gòu)、境外直接投資及資產(chǎn)管理（礦山、石油、船運等）、對外承包工程、出境留學(xué)務(wù)工及旅游、華人華僑事務(wù)等。

二、健全中國境外安保治理體系的現(xiàn)實背景

（一）中國直接對外投資規(guī)模巨大

統(tǒng)計顯示，“十二五”期間，中國對外直接投資規(guī)模是“十一五”的2.3倍。2015年末，中國對外直接投資存量首次超過萬億美元大關(guān)。2015年，中國對外非金融類直接投資創(chuàng)下1180.2億美元的歷史新高，同比增長14.7%，實現(xiàn)中國對外直接投資連續(xù)13年增長，年均增幅高達33.6%（商務(wù)部，2016）（見圖1）。

圖1　2008年—2015年中國境外安保市場規(guī)模和各項對外經(jīng)濟貿(mào)易指數(shù)

中國對外直接投資流量連續(xù)三年位居世界第三位，存量上升至世界第八位，不僅為發(fā)展中國家創(chuàng)造了就業(yè)和稅收、推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件，也為這些國家借鑒中國經(jīng)驗，深化雙邊關(guān)系，打造命運共同體做出了積極貢獻。

（二）對“一帶一路”相關(guān)國家的投資亮點紛呈

中國對“一帶一路”相關(guān)國家的投資亮點紛呈。統(tǒng)計顯示，中國企業(yè)2015年共對“一帶一路”相關(guān)的49個國家進行了直接投資，投資額148.2億美元，同比增長18.2%，占投資總額的12.6%。投資主要流向為新加坡、哈薩克斯坦、老撾、印尼、俄羅斯和泰國等。

（三）對外承包工程業(yè)務(wù)迅猛增長

2015年，中國對外承包工程業(yè)務(wù)完成營業(yè)額9596億元人民幣（折合1540.7億美元），同比增長8.2%，新簽合同額13084億元人民幣（折合2100.7億美元），同比增長9.5%，帶動設(shè)備材料出口161.3億美元。

其中，2015年，中國企業(yè)在“一帶一路”相關(guān)的60個國家新簽對外承包工程項目合同額926.4億美元，占同期中國對外承包工程新簽合同額的44.1%，同比增長7.4%。

據(jù)統(tǒng)計，2015年，中國對外勞務(wù)合作派出各類出國勞務(wù)人員53萬人，較上年同期減少3.2萬人，同比下降5.7%；其中承包工程項下派出25.3萬人，勞務(wù)合作項下派出27.7萬人（商務(wù)部，2016）。

（四）出境旅游和境外留學(xué)人數(shù)居高不下

統(tǒng)計顯示，中國2015年全年出境游人次已達1.2億，2016年春節(jié)期間出境游人次突破600萬，中國繼續(xù)位居出境游客來源國的第一位。自2004年以來，中國出境游支出總額每年都呈現(xiàn)兩位數(shù)增長，其中，2015年，出境游人均消費11624元，同比增長24.1%（國家旅游局，2016）。

據(jù)統(tǒng)計，2015年，中國有52.37萬人出國留學(xué)，有40.91萬人學(xué)成歸國。從1978年到2015年年末，中國各類境外留學(xué)人員累計達404.21萬人。其中，126.43萬人正在境外進行各個階段的學(xué)習(xí)和研究；277.78萬人已完成學(xué)業(yè)；221.86萬人在完成學(xué)業(yè)后回國發(fā)展，占已完成學(xué)業(yè)群體的79.87%（教育部，2016）。

三、中國境外安保治理體系的現(xiàn)狀與問題

（一）中國境外安保治理體系亟待健全

中國境外安保治理體系是一項系統(tǒng)工程，作為最大的短板之一，中央加強國家層面的頂層設(shè)計和統(tǒng)一部署意義重大。目前在國家層面對推進中國境外安保治理體系還缺乏清晰的中長期發(fā)展目標和相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏政策支持體系、重點任務(wù)，以及實施路線圖。面對日益猖獗的恐怖主義威脅，在中國境外利益遍布全球的現(xiàn)實面前，亟待健全中國境外安保治理體系。

（二）中國政府的領(lǐng)事保護具有挑戰(zhàn)性

調(diào)研表明，中國駐外使領(lǐng)館中承擔(dān)領(lǐng)事保護工作的僅有600多人，按2015年個人出境旅游1.2億人次計算，平均每名領(lǐng)事官員一年要面向20萬人提供可能需要的領(lǐng)事保護，中國是1∶20萬，美國是1∶5000，日本為1∶1.2萬。

在領(lǐng)事保護工作中，外交部領(lǐng)事保護中心十幾位工作人員每年要處理約4萬件領(lǐng)保案件，這種井噴式的需求具有極大的挑戰(zhàn)性，因為領(lǐng)事保護高度依賴東道國政府的配合，中方無法全部掌握主動權(quán)，因此實際結(jié)果具有很大的不確定性。特別是在東道國發(fā)生動蕩的情況下，通常無法保證領(lǐng)事保護行動的及時有效。

（三）中國境外安保缺乏相關(guān)法律保障

調(diào)研表明，目前，中國還沒有明確的法律條文規(guī)定民營安保企業(yè)在境外的行為權(quán)限范圍，例如何時、何地、如何使用、在何種條件下使用駐在國的武器。此外，不僅民營安保企業(yè)的境外發(fā)展面臨法律困擾，現(xiàn)在國內(nèi)安保業(yè)也沒有法律授權(quán)，更沒有規(guī)范可循。

另外，針對境外勞務(wù)的相關(guān)立法始終是空白，2010年，商務(wù)部與外交部、國家發(fā)展和改革委員會、公安部、國資委、國家安監(jiān)總局和全國工商聯(lián)等7個部門聯(lián)合頒布《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》，提出“誰派出，誰負責(zé)，未經(jīng)培訓(xùn)不得派出”等原則，并設(shè)立了境外安全巡查機制。雖然外交部負責(zé)對境外企業(yè)安全工作實施考評，但企業(yè)涉外業(yè)務(wù)資質(zhì)則由商務(wù)部負責(zé)。由于上述規(guī)定中并未明確指出企業(yè)境外安保達標細則，導(dǎo)致該規(guī)定責(zé)權(quán)分配不明，約束力不足，安全巡查機制形同虛設(shè)。

（四）很多中資企業(yè)沒有落實安保投入的責(zé)任

調(diào)研表明，很多中資企業(yè)存有僥幸心理，境外工程項目安保預(yù)算存在“大預(yù)算小投入，小預(yù)算零投入”的現(xiàn)象，中資企業(yè)集團高層落實安保預(yù)算的責(zé)任心不強，實際情況更是不容樂觀。雖然2005年，商務(wù)部、外交部和國資委聯(lián)合行文以規(guī)范文件的形式，要求對外合作企業(yè)把安全防護費用計入成本，推行符合國際慣例的合同條款，但中資企業(yè)考慮更多的是境外安保投入的增加將會增加中資企業(yè)的項目成本，降低其盈利水平。

調(diào)研表明，安全風(fēng)險管控的特點在于事前預(yù)防，而不在于事后處理；是為企業(yè)降低成本，而不是為企業(yè)創(chuàng)造價值。發(fā)達國家企業(yè)建設(shè)和經(jīng)營境外項目均考量安全成本，一般是總成本的10%到20%，在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦等高風(fēng)險國家可能達到25%。發(fā)達國家企業(yè)寧愿加大投入在事前進行安全評估，也不愿事中不計成本和事后亡羊補牢。

（五）缺乏專業(yè)化的境外安保咨詢和服務(wù)提供商

調(diào)研表明，在風(fēng)險評估、緊急救援、安保安防、情報預(yù)警、醫(yī)療衛(wèi)生、保險保障、法律支持、安全培訓(xùn)、安保審計、遠程通訊、安保科技等服務(wù)方面，中國國內(nèi)缺乏一大批具有國際競爭力的、經(jīng)驗豐富的、專業(yè)化的、國際化的境外安保咨詢和服務(wù)提供商。

目前，中國國內(nèi)安保企業(yè)真正開展境外業(yè)務(wù)的不超過20家。相比每年超過一百億元人民幣的國內(nèi)安保市場，剛走出去的中國民營安保企業(yè)，在每年超過一百億美元的國際安保市場依然是一支新軍，同時受到從業(yè)人員流動性大、英語能力差、外派簽證不順利、國內(nèi)法律禁止公民持槍出國等一系列問題的困擾。

四、中國境外安保模式比較

（一）模式一——中國人民解放軍的軍事行動

中國人民解放軍既有意愿也有能力去執(zhí)行境外安保任務(wù)，但僅限于發(fā)生在受控制區(qū)域的突發(fā)事件，而并非那些他們接受命令深入外國領(lǐng)土的軍事行動。他們沒有表現(xiàn)出主動在其他國家土地上執(zhí)行軍事任務(wù)的意向。

實際上，在經(jīng)過聯(lián)合國授權(quán)和索馬里政府同意的前提下，2008年底開始，盡管中國海軍在亞丁灣索馬里海盜頻發(fā)海域護航，保護航行在該海域的中國船舶人員的安全，保護世界糧食計劃署等聯(lián)合國組織運送人道主義物資的船舶安全，但是中國海軍目前在非洲派出的護航編隊并未受過執(zhí)行此類境外安保任務(wù)的專業(yè)訓(xùn)練，缺少足夠空投能力和人力，這使得他們深入陸地行動的能力嚴重受限。

此外，如果在外國采取軍事行動，會產(chǎn)生一定的政治影響，包括國際法及在外國動用武力可能引發(fā)的侵犯主權(quán)問題，一般需要經(jīng)過聯(lián)合國授權(quán)和當(dāng)事國政府的同意。

（二）模式二——雇傭外國專業(yè)安保（安全）企業(yè)

諸如化險資訊（Control Risks）、賽科利達（Securitas AB）、杰富仕（G4S）、聯(lián)盟巴頓（AlliedBarton）、國際SOS等大型的國際專業(yè)安保（安全）企業(yè)，較早針對中資企業(yè)，特別是一些大型的國有企業(yè)提供境外安保服務(wù)，內(nèi)容十分廣泛，涵蓋風(fēng)險評估、安全培訓(xùn)、現(xiàn)場保護、安保審計、緊急撤退等各種服務(wù)。

管理規(guī)范，收費高昂，是這些外國專業(yè)安保（安全）企業(yè)的特點，而他們也占據(jù)了中國境外安保市場的大部分份額。例如“三桶油”——中石化、中石油、中海油這樣的國企巨頭，其境外安保任務(wù)也基本由外國專業(yè)安保（安全）企業(yè)承擔(dān)。

外國專業(yè)安保（安全）企業(yè)業(yè)務(wù)的推介和承攬主要依靠其在華辦事處，業(yè)務(wù)實施則往往依賴其遍布全球的網(wǎng)絡(luò)。每年的營業(yè)額相當(dāng)可觀，往往在數(shù)十億美元以上，例如英國杰富仕（G4S）2012年的營業(yè)額高達120億美元，瑞典上市安全公司賽科利達（Securitas AB）2012年的營業(yè)額超過100億美元，美國本土最大的安全公司聯(lián)盟巴頓（AlliedBarton）2012年的營業(yè)額為19億美元。

（三）模式三——雇傭中國專業(yè)安保企業(yè)

德威、華威、偉之杰、華信中安等承擔(dān)境外安保業(yè)務(wù)的中國民營安保企業(yè)，都把能上戰(zhàn)場的“退役特種兵”視作金字招牌。文化認同、語言溝通、政治素養(yǎng)以及專業(yè)技能、收費適中、管理逐步規(guī)范是中國專業(yè)安保企業(yè)的特點。

調(diào)研表明，中國專業(yè)安保企業(yè)目前尚缺乏國際競爭力，通常很難在市場上招募到滿足外語等要求的合格安保人員。

同時，中國專業(yè)安保企業(yè)還缺乏足夠的情報預(yù)警支撐，即通過國家、市場等風(fēng)險地圖技術(shù)，為企業(yè)提供風(fēng)險監(jiān)測、分析和預(yù)警等服務(wù)。

五、中國境外安?；鸬脑O(shè)計草案

（一）中國境外安?；鸬亩ㄎ?/p>

中國境外安?；鹗侵袊惩獍脖Ｖ卫眢w系的重要抓手和支撐平臺，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和補短板的重要舉措之一，其定位為國家級基金，通過市場化運作，在風(fēng)險評估、緊急救援、安保安防、情報預(yù)警、醫(yī)療衛(wèi)生、保險保障、法律支持、安全培訓(xùn)、安保審計、遠程通訊和安?？萍嫉确?wù)領(lǐng)域，在中國國內(nèi)培育一批具有國際競爭力的、經(jīng)驗豐富的、專業(yè)化的、國際化的中國境外安保咨詢和服務(wù)提供商。

（二）中國境外安保基金的發(fā)起和管理

中國境外安?；饠M由中國出口信用保險公司、中國鐵建集團、中非基金、絲路基金、中石油、中石化、中海油、中國五礦等大型央企或金融機構(gòu)（保險企業(yè)）發(fā)起和管理。

擬采用5加1或8加1的模式，即選擇5家或8家大型央企（基金、保險企業(yè)），聯(lián)合1家大型地方企業(yè)集團發(fā)起成立。

（三）中國境外安?；鸬耐顿Y網(wǎng)絡(luò)設(shè)計

1.安保網(wǎng)絡(luò)

培育一批具有國際競爭力的知名中國境外安保咨詢和服務(wù)提供商。

推動、組織全球境外各地龍頭中資企業(yè)聯(lián)合投資、分散和降低安保成本，打造境外各地安保網(wǎng)絡(luò)。

2.情報預(yù)警網(wǎng)絡(luò)

通過搜集境外各地民用、治安情報用于提前警示投資、旅行風(fēng)險，利用國家、市場等風(fēng)險地圖技術(shù)，為中資企業(yè)提供風(fēng)險監(jiān)測、分析和預(yù)警等服務(wù)，并定期對國內(nèi)安保企業(yè)集團、中資機構(gòu)（企業(yè)）和個人進行公益發(fā)布。

3.安保培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)

在境外各地醫(yī)療、安保、駐在國法律、宗教、習(xí)俗等方面，對國內(nèi)安保企業(yè)集團、中資機構(gòu)（企業(yè)）和個人進行公益培訓(xùn)。

4.醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)

在公益服務(wù)方面，針對國內(nèi)安保企業(yè)集團、中資機構(gòu)（企業(yè)）和個人在境外構(gòu)建救助性醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。同時，在境外構(gòu)建配套商業(yè)性醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，為國內(nèi)安保企業(yè)集團、中資機構(gòu)（企業(yè)）和個人提供商業(yè)性醫(yī)療服務(wù)。

5.保險網(wǎng)絡(luò)

在公益服務(wù)方面，通過非商業(yè)保險，保障國內(nèi)安保企業(yè)集團、中資機構(gòu)（企業(yè)）和個人等受益人的權(quán)益。同時，與中國出口信用保險公司進行深度戰(zhàn)略合作，進行商業(yè)保險的理賠。研究設(shè)置強制境外旅游安保險、強制境外務(wù)工安保險、強制境外留學(xué)安保險及境外財產(chǎn)險。

6.安?？萍季W(wǎng)絡(luò)

通過投資創(chuàng)新，研發(fā)國際領(lǐng)先的、具有自主知識產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代安?？萍己驮O(shè)備，為駐外中資機構(gòu)（企業(yè)）、國內(nèi)安保企業(yè)集團提供現(xiàn)代安保技術(shù)保障，服務(wù)和裝備中國境外安保咨詢和服務(wù)提供商，獲得一定收益。

六、健全中國境外安保治理體系的思路與政策建議

（一）加快中國境外安保治理體系的頂層設(shè)計

建議由中央國家安全委員會牽頭，加快中國境外安保治理體系的頂層設(shè)計，制定中國境外安保治理體系戰(zhàn)略規(guī)劃和清晰的中長期發(fā)展目標、政策支持體系、重點任務(wù)，以及實施路線圖。

（二）完善境外安保相關(guān)立法

建議修改《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》，明確界定境外中資企業(yè)安保達標細則和境外安保投入評價標準，由外交部、公安部、商務(wù)部、國家安監(jiān)總局和國資委五方共同組織年度評價。

建議國家在政府政策扶持方面通過立法向國內(nèi)安保企業(yè)傾斜。例如鼓勵部隊（警官學(xué)院等）和大型民營安保企業(yè)集團建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，除接受優(yōu)秀退役士兵就業(yè)外，軍方（警官學(xué)院等）可協(xié)助培訓(xùn)；對大型民營安保企業(yè)集團提供開放射擊訓(xùn)練的渠道；爭取為外派安保人員的簽證問題提供便利等。

（三）加快成立中國境外安?；?/p>

建議中國出口信用保險公司聯(lián)合中國鐵建集團等大型央企或金融機構(gòu)，加快推進發(fā)起和成立中國境外安?；穑ㄟ^構(gòu)建安保網(wǎng)絡(luò)、情報預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、安保培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)、保險網(wǎng)絡(luò)和安?？萍季W(wǎng)絡(luò)等，邁出健全中國境外安保治理體系的重要一步。

（四）加大領(lǐng)事保護投入

因為領(lǐng)事保護工作涉及宗教、政治、法律、經(jīng)濟、軍事、情報、金融、醫(yī)療、科技等多方面的工作，如果缺乏上述專業(yè)知識，將無法高效完成領(lǐng)事保護工作。

建議國家完善領(lǐng)事保護的制度建設(shè)，加大投入，加強駐外領(lǐng)事人員的專業(yè)培訓(xùn)，逐步擴大駐外從事領(lǐng)事保護的工作人員派出數(shù)量。

（五）強化企業(yè)風(fēng)險管控意識

強化企業(yè)風(fēng)險管控意識，在政治風(fēng)險、恐怖主義和社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、法律風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和醫(yī)療衛(wèi)生風(fēng)險等方面加強管控并做好預(yù)案。

建議境外中資企業(yè)結(jié)合自身實際打造境外安全風(fēng)險防范的完整鏈條，不僅要制定分層分級的、完整的、可操作性強的安全風(fēng)險防范工作規(guī)章制度，而且要健全對突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制，同時制訂中資企業(yè)境外安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，最終實現(xiàn)境外中資企業(yè)對境外項目安全管理的體系化和制度化。

（六）加快培育一批具有國際競爭力的國內(nèi)安保企業(yè)集團

借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，例如允許具有國際競爭力的中國安保企業(yè)集團走出國門，承擔(dān)更多安全防范任務(wù)，為高風(fēng)險地區(qū)的駐外中資機構(gòu)和中資企業(yè)提供武裝安全保障。

建議加快培育一批具有國際競爭力、國際經(jīng)營管理模式、行業(yè)領(lǐng)袖地位、自主知識產(chǎn)權(quán)和知名品牌的國內(nèi)安保企業(yè)集團，加強與國際安保規(guī)范聯(lián)盟的交流與合作。力爭2020年在境外安保市場占據(jù)20%-30%以上的份額，即20億至30億美元的份額。

［1］習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來.新華社，2013-12-31.

［2］新華社.習(xí)近平就我公民遇害作重要批示.新華每日電訊，2015-11-22.

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Recommendations on Im proving the Security M anagement System outside China

Wang Xiangyang

Securitymanagement system outside China is an important part of governancemechanism.On the central level，it is still lack ofmid-and long-term target and strategy planning about the security management system overseas.It is also lack of political support system，key responsibility and road map.In respect of the increasingly rampant threats from terrorism and China's oversea interests around the world，the security management system outside China urgently need be improved.This paper analyzes the situation and problems of the securitymanagement system overseas.Based on the comparison of different securitymodes，it conducts the idea and some recommendations：to accelerate the top design of the security management system outside China，to improve the legislation of securitymanagement system，to establish the oversea securitymanagement system fund，to enhance the consular protection input，to strengthen enterprise risk management and control consciousness and to speed up the developmentof a number of domestic security enterprise groupswith international competitiveness.

the Security Management System outside China；Top Design；the oversea Security Management System Fund；Consular Protection；Enterprise Risk Managementand Control；Security Enterprise Groups

D815

A

2096-1391（2016）08-0058-07