張學(xué)英　李薇　閆妍

（天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)　天津　300222）

城鄉(xiāng)一體化視角下的就業(yè)服務(wù)體系研究

張學(xué)英李薇閆妍

（天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)天津300222）

從促進城鄉(xiāng)一體化的視角，基于城鄉(xiāng)人力資源一體化探討通過構(gòu)建完善的就業(yè)服務(wù)體系提升勞動者的就業(yè)技能、提升工作福利以實現(xiàn)體面就業(yè)，進而促進農(nóng)民市民化。重點探討對城鎮(zhèn)化催生的大量待轉(zhuǎn)移勞動力、產(chǎn)業(yè)內(nèi)現(xiàn)存低技能存量勞動力、新增勞動力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持。該就業(yè)服務(wù)體系由就業(yè)信息服務(wù)體系、就業(yè)技能培訓(xùn)體系、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系、勞動與社會保障體系構(gòu)成。促進該體系的良性運行需要積極和消極的就業(yè)保障政策并行，其中積極的政策包括建構(gòu)完善的勞動力市場、就業(yè)獎勵金制度、職業(yè)準入制度、就業(yè)公積金制度；消極的政策指失業(yè)保險與救濟制度。

城鄉(xiāng)一體化；人力資源；就業(yè)服務(wù)體系；市民化

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出“完善城市化健康發(fā)展體制機制?！七M農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2013年，魏后凱的研究發(fā)現(xiàn)我國城市化率從30%躍升到50%僅用了15年，而全世界同樣的城市化率提升則用了50年。伴隨著高速城市化，大量農(nóng)村勞動力自愿或者被迫從農(nóng)村遷移到城市，由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，伴隨著高速城市化，在“十二五”期間，仍有近4 500萬農(nóng)民工要轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)。

然而，伴隨統(tǒng)計意義上的高速城市化的是日益積累的農(nóng)民工市民化的壓力。農(nóng)民在生產(chǎn)方式上離開賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，或者轉(zhuǎn)移到城市主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；在居住方式上從平房住進樓房，也并不代表他們已經(jīng)轉(zhuǎn)化為市民。只有在經(jīng)濟、政治、文化等方面的全面融入才真正意味著他們正式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代市民。農(nóng)民工融入城市社會的首要方面即經(jīng)濟上的融入，而實現(xiàn)經(jīng)濟融入的第一塊敲門磚即獲得穩(wěn)定高質(zhì)量的就業(yè)。然而，現(xiàn)有農(nóng)民工群體的知識和技能水平?jīng)Q定了他們中的大多數(shù)只能從事非正規(guī)就業(yè)，工作福利水平低，無法建構(gòu)扎根城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級勢必引發(fā)對技能人才的需求，這也意味著在未來的經(jīng)濟社會發(fā)展中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納的前提是提升技能水平，從而能在城市維持可持續(xù)生計。

根據(jù)各國的經(jīng)驗，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移主要依靠市場的力量，但也需要各國政府的積極引導(dǎo)。尤其是在我國快速城市化進程中，大量征用農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生的被征地農(nóng)民非自愿地改變了生產(chǎn)和生活方式，政府在促進他們市民化的過程中更需要承擔重任。城市化的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，其中給農(nóng)民國民待遇，讓農(nóng)民享受到城市文明和實惠，促進農(nóng)民工市民化以最終融于城市，是促進城鄉(xiāng)人口資源或城鄉(xiāng)人力資源一體化不可忽視的內(nèi)容。本研究將在促進城鄉(xiāng)人力資源一體化的視角下探討建構(gòu)一個有政府、用人單位、勞動者本人三方參與的就業(yè)服務(wù)體系，通過就業(yè)獎勵、教育培訓(xùn)、相關(guān)就業(yè)服務(wù)等以工作為依托的就業(yè)保障機制，賦予存量和增量勞動力產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的技能，提升工作福利，助推實現(xiàn)體面就業(yè)，為農(nóng)民工在經(jīng)濟上融入城市奠基。

二、城鄉(xiāng)一體化視角下的就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)涵

（一）城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

城市化發(fā)展進程是分階段推進的，城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)一般呈現(xiàn)為如下路徑：鄉(xiāng)育城市——城鄉(xiāng)分離——城鄉(xiāng)對立——城鄉(xiāng)聯(lián)系——城鄉(xiāng)融合——城鄉(xiāng)一體，其中，城鄉(xiāng)一體化是城市化的最高階段。城鄉(xiāng)一體化的思想萌芽于19世紀末，美國城市理論家劉易斯于2005年提出通過促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展來保障農(nóng)村居民和城市居民都能享受到城市發(fā)展的便利。我國對于城鄉(xiāng)一體化的關(guān)注始于20世紀80年代，發(fā)端于人們對建國后逐漸形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)衍生出的各種社會矛盾。在城鄉(xiāng)一體化階段，城市和鄉(xiāng)村之間形成的有機整體，可以實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，徹底消除城鄉(xiāng)差別，以高度發(fā)達的物質(zhì)文明和精神文明實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享。

綜上，本研究將城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵界定如下：城鄉(xiāng)一體化是城市化的最高階段，是在生產(chǎn)力高度發(fā)達的條件下，城市和鄉(xiāng)村在人口、技術(shù)、資本、資源、市場、服務(wù)等方面實現(xiàn)相互融合與協(xié)調(diào)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)壁壘與差距，從而促進城鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟、文化等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展的一種社會形態(tài)。城鄉(xiāng)一體化的實質(zhì)即消除城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)共享城市發(fā)展的福利。

（二）城鄉(xiāng)人力資源一體化的內(nèi)涵

在城鄉(xiāng)一體化的大系統(tǒng)中，人力資源城鄉(xiāng)一體化就是要在城市和鄉(xiāng)村形成統(tǒng)一的勞動力市場，消除城鄉(xiāng)人口遷移的障礙和壁壘，消除城鄉(xiāng)就業(yè)的工作福利差距，公共就業(yè)服務(wù)在城鄉(xiāng)人口間實現(xiàn)均等化，最終農(nóng)民和城市市民不再有身份的差異。就業(yè)尤其是體面就業(yè)是促進人力資源城鄉(xiāng)一體化的一個關(guān)鍵子系統(tǒng)，也是促進農(nóng)民市民化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

就我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實而言，一方面是快速城市化催生的大量待轉(zhuǎn)移勞動力面臨著融入城市的困難，另一方面是產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級急需大量技能人才，結(jié)構(gòu)性失業(yè)有常態(tài)化趨向。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需的少量高端人才可以通過市場機制從外部引進，但處于人才金字塔中低端的大量技能人才全部依靠引進是不現(xiàn)實的。因為存量和新增低技能、無技能勞動力的人力資本水平比較低，其遷移的距離相對于人力資本水平高的勞動力而言比較短，他們通常選擇離家鄉(xiāng)較近的區(qū)域就業(yè)，故理應(yīng)成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所需勞動力的主力軍，若因缺乏技能而失業(yè)，便會在區(qū)域內(nèi)形成相對過剩的勞動力。中低端技能人才也是遷移距離較短的人才，也會在離家鄉(xiāng)比較近的某個區(qū)域范圍內(nèi)選擇就業(yè)。可見，引進中低端技能人才受遷移距離的制約，最終在區(qū)域內(nèi)部就會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)。因此，消除區(qū)域內(nèi)中低端技能人才的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，要立足于其人力資本水平和遷移距離的約束，重在賦予其職業(yè)技能，使之有能力建構(gòu)城市生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，同時為未來進一步提升技能水平奠基。

（三）就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)涵

1.公共就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)涵

目前，常用公共就業(yè)服務(wù)體系（PES）的說法，是指由公共部門提供的公益性就業(yè)服務(wù)。各國均依靠公共就業(yè)服務(wù)體系出臺就業(yè)政策和勞動力市場調(diào)節(jié)政策以解決失業(yè)問題（國際勞工局，2007）。各國公共就業(yè)服務(wù)體系的主要任務(wù)包括：降低經(jīng)濟周期對就業(yè)的影響；減少勞動力市場結(jié)構(gòu)性不平衡；改善一般性勞動力市場；增強勞動者的技能，以提高勞動生產(chǎn)率；支持弱勢群體或處于長期失業(yè)狀態(tài)的求職者?！秶H勞工公約》界定的公共就業(yè)服務(wù)的主要目標有：彌補勞動力市場的缺陷，塑造更加公平、有效的市場，從而促進勞動力流動、勞動效率提高、經(jīng)濟增長和社會福利。國際社會普遍強調(diào)由政府提供公共就業(yè)服務(wù)，政府的主要職責可大致歸納為職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)咨詢。

2.城鄉(xiāng)人力資源一體化視角下的就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)涵

我國的城市化過程就是享受“人口紅利”的過程，在“人口紅利”效應(yīng)弱化的背景下，可通過就業(yè)服務(wù)體系促進存量和增量勞動力轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟發(fā)展所需的技能勞動力。完善的就業(yè)服務(wù)體系通過就業(yè)質(zhì)量和工作福利水平的改善，使待轉(zhuǎn)移勞動力、產(chǎn)業(yè)內(nèi)的低技能存量勞動力和新增勞動力實現(xiàn)體面就業(yè)，提升了其工作搜尋的能力和保有一份工作的能力，從而奠定在城市立足的第一塊“敲門磚”，這是使該群體實現(xiàn)在城市的生產(chǎn)、生活和居住方式轉(zhuǎn)變的根本環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的有力保障。

本研究中的就業(yè)服務(wù)體系立足于我國城鄉(xiāng)一體化的時代特征，在原有公益性就業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，擴充了公共就業(yè)服務(wù)體系的內(nèi)涵，該體系由就業(yè)服務(wù)信息體系、就業(yè)技能培訓(xùn)體系、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系、勞動與就業(yè)保障體系構(gòu)成，旨在提升三個群體——城鎮(zhèn)化催生的大量待轉(zhuǎn)移勞動力、產(chǎn)業(yè)內(nèi)現(xiàn)存低技能存量勞動力、新增勞動力——的工作能力，提升就業(yè)質(zhì)量，提高工作福利水平，推進城鄉(xiāng)人力資源一體化發(fā)展。該體系的著力點在于為勞動力提供“造血機制”而非簡單的“輸血機制”，通過就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助等政策體系賦予勞動力維持可持續(xù)生計的能力，既可滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，也可促進就業(yè)質(zhì)量提升。

三、新加坡就業(yè)服務(wù)的實踐及啟示

（一）就業(yè)促進保障機制

新加坡的就業(yè)市場為不同技能層次的人才提供相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)，主要包括職業(yè)教育發(fā)展、解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)政策和外籍勞動力就業(yè)準入制度，旨在促進大學(xué)生群體就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，幫助本國低收入或低技能群體打造新的就業(yè)機會，通過就業(yè)準入制度對外籍勞動力進行規(guī)范。

1.引導(dǎo)職業(yè)教育常態(tài)化發(fā)展

政府據(jù)勞動力需求定期調(diào)整教育發(fā)展規(guī)模及比例，在前端控制人才失衡局面的出現(xiàn)。在職業(yè)教育上遵循“先培訓(xùn)后就業(yè)，未經(jīng)培訓(xùn)不得就業(yè)”的原則：求職人員獲得相應(yīng)的資格證書后才可以上崗就業(yè)；上崗后，用人單位將職業(yè)技術(shù)能力與工資待遇掛鉤，激勵員工不斷參與崗位技能培訓(xùn)，使職業(yè)技術(shù)教育常態(tài)化。另外，政府高度重視職業(yè)教育，獲得一級技工證書即認定為大學(xué)畢業(yè)水平，享受與大學(xué)畢業(yè)同級的工資福利待遇。

2.用現(xiàn)金獎勵愿意工作的人

政府設(shè)立基金或制定計劃以促進就業(yè)。主要有：

（1）針對低收入群體的就業(yè)獎勵計劃（Workfare Bonus）。長期援助愿意工作的低收入群體以增加其收入，有時員工的收入比雇主原本支付的薪金多40%。

（2）為失業(yè)者提供培訓(xùn)津貼和獎勵金。失業(yè)者既可得到實習(xí)機會，又可在實習(xí)培訓(xùn)期間獲得培訓(xùn)津貼和交通補貼，若培訓(xùn)后能繼續(xù)在培訓(xùn)公司工作滿一段時間還可得到額外獎勵金。

（3）經(jīng)濟激勵計劃。為鼓勵企業(yè)為員工提供培訓(xùn)建立技能發(fā)展基金，通過直接給中小企業(yè)提供補貼或降低稅率減輕其在雇傭和培訓(xùn)方面的損失。目前，技能發(fā)展基金已達17億新元，先后提供了850萬個培訓(xùn)機會。

3.建立勞動力技能資格認證制度（Workforce Skills Qualifications System，簡稱WSQ）

根據(jù)王祥2013年的研究，WSQ是一個整合繼續(xù)教育與職業(yè)培訓(xùn)的綜合體系，連接著職業(yè)技能標準和基礎(chǔ)性的就業(yè)技能素質(zhì)，旨在培養(yǎng)崗位和行業(yè)所需的能力，同時核發(fā)與繼續(xù)教育及職業(yè)培訓(xùn)相應(yīng)的資格證書（王祥，2013）。新加坡截至2007年8月，已構(gòu)建出10個不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的12大技能框架及相應(yīng)的147種資格認證，包括通用技能體系和產(chǎn)業(yè)技能體系，前者包括就業(yè)技能體系（Employability Skill System）和勞動技能資格認證兩項；后者則包括社區(qū)（社會）服務(wù)、金融、通訊等10項服務(wù)業(yè)類型的技能體系，如圖1所示。

圖1　新加坡勞動力技能資格認證體系框架圖

（二）工作福利制度

公積金制度是新加坡工作福利制度的支柱。該制度是集養(yǎng)老、保健、住房、家庭保障等多種功能為一體的綜合性社會保障體系，面向所有受雇公民和永久居民。公民繳費分別進入用于投資和教育等渠道的普通賬戶、專門用于退休的特別賬戶及用于滿足家庭醫(yī)療需求的醫(yī)療賬戶。該制度基本滿足了公民日常生活的各項需求，提高了公民的生活水平，使新加坡成為世界上為數(shù)不多的“居者有其屋”的國家之一。

四、我國就業(yè)服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問題、成因剖析

（一）我國就業(yè)服務(wù)體系的現(xiàn)狀

1.公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容

人社部在其頒發(fā)的文件中明確了公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容，涵蓋了就業(yè)服務(wù)和管理，創(chuàng)業(yè)服務(wù)，就業(yè)援助，職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，勞動關(guān)系協(xié)調(diào)，勞動保障監(jiān)察，勞動人事爭議調(diào)節(jié)仲裁等方面。其中，就業(yè)服務(wù)和管理主要針對有就業(yè)需求的勞動年齡人口，創(chuàng)業(yè)服務(wù)的對象是有創(chuàng)業(yè)需求的勞動者，就業(yè)援助主要針對零就業(yè)家庭和符合條件的就業(yè)困難人員，職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定面對的是失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、殘疾人、新增勞動力，勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動保障監(jiān)察、勞動人事爭議調(diào)解仲裁主要針對存在勞動人事關(guān)系的就業(yè)人員。其中，經(jīng)費主要由地方政府負擔，中央財政只對就業(yè)服務(wù)和管理、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助、職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定提供適當補助?！笆濉逼陂g相關(guān)就業(yè)保障標準如表1所示。

表1　“十二五”期間相關(guān)就業(yè)保障標準表

2.公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)

目前，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)設(shè)立省、市、縣三級機構(gòu)，負責制定落實就業(yè)服務(wù)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)就業(yè)管理，建設(shè)公共就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)，并承擔向轄區(qū)內(nèi)勞動者和用人單位提供基本公共就業(yè)服務(wù)的職責。縣級以下基層公共就業(yè)服務(wù)平臺主要開展就業(yè)援助、落實就業(yè)政策、實施勞動力資源調(diào)查統(tǒng)計及其他就業(yè)服務(wù)工作。

（二）現(xiàn)存問題及成因分析

1.現(xiàn)存問題

一是公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展不均衡，農(nóng)村地區(qū)就業(yè)服務(wù)體系發(fā)展嚴重滯后，不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移；政府為城鎮(zhèn)居民提供了較為全面的就業(yè)服務(wù)體系，但農(nóng)民工未被納入其中，就業(yè)困難的城鎮(zhèn)居民可以享受到技能培訓(xùn)服務(wù)，但農(nóng)民工得到就業(yè)服務(wù)的機會相對較少，人社部雖然規(guī)定對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者等重點群體提供專門就業(yè)服務(wù)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力享有職業(yè)技能培訓(xùn)補貼等內(nèi)容，但多因培訓(xùn)針對性較差、時間短而收效甚微。二是信息化水平低，信息共享程度低，不利于勞動力的供需匹配。三是就業(yè)服務(wù)機構(gòu)多而雜，職能定位交叉，責權(quán)利不明確，運行效率低。四是中央和地方財政對就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費投入不足，影響了就業(yè)服務(wù)的惠及面。

2.成因分析

首先，勞動力數(shù)量龐大，就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作任務(wù)繁重，影響了服務(wù)質(zhì)量。其次，長期以來的城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致城鄉(xiāng)地區(qū)就業(yè)服務(wù)的差距，也使得農(nóng)民和城市居民享受到的就業(yè)服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量差距加大。再次，政府主導(dǎo)提供的就業(yè)服務(wù)停留在低端的提供招聘信息、供需見面會等環(huán)節(jié)，缺乏針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需中高素質(zhì)勞動力，特別是技能人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)服務(wù)，難以滿足追求體面就業(yè)的勞動者的需求。最后，勞動及就業(yè)保障體系不夠完善，很多低技能、低收入群體，特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力未被納入失業(yè)保險和失業(yè)救助的范疇；同時，公積金賬戶和社會保障賬戶資金適用范圍狹窄，公積金只能用于購買和租賃住房，社會保障卡賬戶資金主要用于醫(yī)療，年輕職工社會保障卡賬戶積存的資金無法有效轉(zhuǎn)給父母及子女使用，無法用于就業(yè)技能培訓(xùn)，資金使用缺乏靈活性。

五、我國就業(yè)服務(wù)體系的框架及就業(yè)保障措施

（一）我國就業(yè)服務(wù)體系的框架

促進城鄉(xiāng)人力資源一體化的就業(yè)服務(wù)體系旨在提升勞動者，特別是城鎮(zhèn)化催生的大量待轉(zhuǎn)移勞動力、產(chǎn)業(yè)內(nèi)現(xiàn)存低技能存量勞動力、新增勞動力的工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量，并使其獲得較高水平的工作福利。該體系由就業(yè)信息服務(wù)體系、就業(yè)技能培訓(xùn)體系、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系、勞動與就業(yè)保障體系構(gòu)成（如下頁圖2所示），就業(yè)信息服務(wù)體系旨在明確行業(yè)企業(yè)的崗位需求，為就業(yè)技能服務(wù)體系和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系提供培訓(xùn)依據(jù)；就業(yè)技能服務(wù)體系和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系為就業(yè)信息服務(wù)體系提供適銷對路的勞動力信息；勞動與就業(yè)保障體系為勞動力提供全過程的就業(yè)質(zhì)量保障。

該體系的主要功能為：一是就業(yè)信息服務(wù)體系。主要提供分類就業(yè)信息，開展職業(yè)介紹服務(wù)，提供就業(yè)素質(zhì)測評、就業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢等，旨在縮短勞動者工作搜尋時間，減少失業(yè)。二是就業(yè)技能培訓(xùn)體系。以實訓(xùn)中心為平臺，借助職業(yè)院校和培訓(xùn)機構(gòu)的師資，為農(nóng)村剩余勞動力、存量低技能勞動力和部分新增勞動力提供就業(yè)技能培訓(xùn)與提升服務(wù)。三是創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系。建構(gòu)創(chuàng)業(yè)孵化基地，為創(chuàng)業(yè)者提供涵蓋項目開發(fā)、專家咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、融資服務(wù)、政策指導(dǎo)等內(nèi)容的一條龍創(chuàng)業(yè)服務(wù)。四是勞動與就業(yè)保障體系。該體系包括勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動用工和“五險一金”的監(jiān)督檢查、失業(yè)救助、勞動保障監(jiān)察和勞動人事爭議調(diào)解仲裁等，旨在保障勞動者的權(quán)益，提高就業(yè)質(zhì)量。

圖2　就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)成及對應(yīng)的就業(yè)保障政策圖

（二）促進就業(yè)服務(wù)體系運行的就業(yè)保障政策

保障就業(yè)服務(wù)體系良性運行的就業(yè)政策有兩類：一類是“積極的勞動力市場政策”，一方面促進就業(yè)崗位增加，另一方面完善勞動力市場和培訓(xùn)制度，提升勞動者的就業(yè)技能，最終實現(xiàn)勞動力的供需匹配和均衡，這類政策旨在保障就業(yè)信息服務(wù)體系、就業(yè)技能培訓(xùn)體系、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)體系的運行效果。另一類是“消極的勞動力市場政策”，旨在支持失業(yè)者和就業(yè)弱勢群體，保障就業(yè)服務(wù)體系中勞動與就業(yè)保障體系的運行效果。本研究中探討的就業(yè)保障政策以就業(yè)為依托，旨在通過勞、企、政三方的參與切實提升勞動者技能，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，通過提升工作福利提高勞動者生活水平，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的目標。

1.建構(gòu)完善的勞動力市場

除了勞動力供需雙方之外，政府也是勞動力市場上一個重要的主體，在提供就業(yè)服務(wù)、提高勞動力市場效率等方面扮演著不可或缺的角色。政府統(tǒng)籌當前的各類就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)職能，就業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)，平等地向城鄉(xiāng)勞動力提供職業(yè)介紹、就業(yè)咨詢等各項就業(yè)服務(wù)，把好就業(yè)入口，可以消除當前的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、減少摩擦性失業(yè)。一是根據(jù)不同群體的特點有針對性地提供不同的就業(yè)服務(wù)形式。比如，充分利用網(wǎng)絡(luò)就業(yè)信息服務(wù)平臺，為城市勞動力市場的新增就業(yè)群體提供崗位需求信息，招聘會等有形的就業(yè)服務(wù)則面向農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和產(chǎn)業(yè)內(nèi)低技能存量勞動力。二是提供一系列的職業(yè)測評，幫助求職者準確定位，以提升就業(yè)穩(wěn)定性。三是做好就業(yè)追蹤和回訪，既關(guān)注簽約率，更關(guān)注簽約后的就業(yè)質(zhì)量，督促企業(yè)合法用工，保障勞動者的權(quán)益。

2.建立長期穩(wěn)定的就業(yè)獎勵金制度

成立就業(yè)獎勵基金委員會，設(shè)立就業(yè)獎勵基金，既可激發(fā)企業(yè)雇傭和培訓(xùn)勞動力的積極性以改善就業(yè)質(zhì)量，也可鼓勵勞動者就業(yè)以提升其收入。一是制定專門針對企業(yè)的稅費優(yōu)惠計劃，鼓勵企業(yè)雇傭低收入、低技能人群，特別是向第三產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)傾斜。二是通過現(xiàn)金補貼直接促進勞動者就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。比如針對低技能、低收入、難就業(yè)的勞動者，提供社會保險費、生活費、住房等方面的現(xiàn)金補貼，保障其基本生活所需且提高收入。

3.建立職業(yè)準入制度

除了強化職業(yè)教育培養(yǎng)預(yù)備勞動力技能的作用外，為促進勞動者技能水平提升，深化勞動力供需雙方對職業(yè)技能和培訓(xùn)的認可度，可建立職業(yè)準入制度。一是通過立法規(guī)定求職者上崗前必須接受職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促成職前培訓(xùn)制度化。二是在全國各行業(yè)廣泛實行職業(yè)技能證書制度，將職業(yè)技能與工作待遇掛鉤，促進職業(yè)培訓(xùn)常態(tài)化。比如，為低技能及新增勞動力提供免費職業(yè)培訓(xùn)，并與職業(yè)資格取證掛鉤，培訓(xùn)期間為其提供生活和交通補貼，減免取證費用。

4.建立就業(yè)公積金制度

建立就業(yè)公積金制度，將公積金賬戶與社會保障賬戶合并為就業(yè)公積金賬戶，將賬戶基金按不同人群以不同繳費比例劃入普通、醫(yī)療、多功能三個子賬戶，覆蓋住房、投資、保險、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等多方面支出。按勞動者的不同年齡區(qū)分繳費比例，規(guī)定年齡低的勞動者的繳費多劃入用于住房支出的普通賬戶，隨著年齡的增長逐漸提高醫(yī)療賬戶的劃入比例，同時將繳費的一定比例劃入多功能賬戶，可以用于勞動者在就業(yè)技能培訓(xùn)等方面的支出。

5.完善失業(yè)保險及失業(yè)救助制度

制度的受益對象是短期內(nèi)未能就業(yè)的勞動者，旨在使制度發(fā)揮促進就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能，同時對其在失業(yè)期間的基本生活需求給予保障。一是擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，將靈活就業(yè)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力納入制度體系。二是設(shè)立再就業(yè)鼓勵期，為在短期內(nèi)（比如0～6個月）迅速找到工作的再就業(yè)者提供一次性就業(yè)獎勵金。三是拓展失業(yè)保險金使用結(jié)構(gòu)，將部分資金用于失業(yè)期間的培訓(xùn)費用和生活費用，鼓勵失業(yè)者有針對性地提升技能。四是鼓勵企業(yè)穩(wěn)定用工，降低裁員率低于平均水平的企業(yè)的失業(yè)保險繳費費率。五是為就業(yè)困難群體提供技能培訓(xùn)和生活補貼等失業(yè)救助。

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（責任編輯：王恒）

A Study of the Em p loyment Service System from the Perspective of Urban-Rural Integration

ZHANG Xue-ying，LIWei，YAN Yan
（Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China）

From the perspective of promoting urban-rural integration，and on the basis of the establishment of a sound employment service system，especially the integration of urban-rural human resources，this paper discusses how to enhance the employment skills of rural-urban migrant workers and how to make them decently employed，by improving their workfare so as to promote their citizenization eventually.It focuses on the employment and entrepreneurship support of rural labors to be transferred，low-skilled industrial workers，and incoming labors.The employment service system is composed of employment information service system，employment skills training system，entrepreneurial guidance system and the social security system.Both of the positive and negative employment security policies are neededto ensure the proper operationof this system.The positive policies include the construction of a perfect labor market，an employment incentive system，an occupational admittance system and an employment accumulation fund system.The negative policies refer to an unemployment insurance and relief system.

urban-rural integration；human resource；employment service system；citizenization

G710

A

1672-5727（2016）02-0058-06

張學(xué)英（1975—），女，博士，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)教授，研究方向為勞動就業(yè)、人力資本。

2014年度天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃后期資助項目“鄉(xiāng)城移民建構(gòu)可持續(xù)生計的新視野——基于職業(yè)教育社會學(xué)的思考”（項目編號：TJJXHQ1402）