侯婷婷

[摘要]改革開(kāi)放之前中國(guó)共產(chǎn)黨就不斷探索適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地政策，在這期間雖然也出現(xiàn)過(guò)波折，但是不能否認(rèn)取得的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放后中國(guó)共產(chǎn)黨打破原有的人民公社時(shí)期體制，把中國(guó)的土地政策推進(jìn)到了改革階段，從包產(chǎn)到戶到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷發(fā)展與穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)當(dāng)下農(nóng)村土地制度的改革有重要的啟示。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地政策；改革

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立后根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，根據(jù)革命發(fā)展的實(shí)際，開(kāi)辟了農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)的道路，以廣大農(nóng)村為革命根據(jù)地進(jìn)行了長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立、國(guó)家富強(qiáng)的歷程也是中國(guó)農(nóng)村土地政策不斷變遷的歷程。

一、改革開(kāi)放前我國(guó)的農(nóng)村土地政策

中國(guó)共產(chǎn)黨制定農(nóng)村土地政策的具體措施始于1927年4月第五次全國(guó)人民代表大會(huì)。隨后在1928年12月，頒布了中國(guó)農(nóng)村革命根據(jù)地的第一個(gè)土地法——《井岡山土地法》，規(guī)定“沒(méi)收一切土地歸蘇維埃政府所有”，“以人口為標(biāo)準(zhǔn)，男女老幼平均分配”。[1]根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的變化，中國(guó)共產(chǎn)黨審時(shí)度勢(shì)，不斷制定、修改農(nóng)村土地政策。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，先后制訂了“減租減息”的政策、《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》、《五四指示》等一系列關(guān)于農(nóng)村土地的政策。1947年9月中共中央召開(kāi)全國(guó)土地會(huì)議，正式提出了廢除封建性及半封建剝削的土地制度的綱領(lǐng)性文件——《中國(guó)土地法大綱》，讓廣大解放區(qū)的農(nóng)民逐步翻身做主人。

新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨從革命政黨變?yōu)榱藞?zhí)政黨，新中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)都百?gòu)U待興，這個(gè)階段中國(guó)步入了以建設(shè)為主題的階段。1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》開(kāi)啟了以廢除封建剝削的地主階級(jí)土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制為內(nèi)容的新中國(guó)土改進(jìn)程。但是土改之后由于各戶土地各自經(jīng)營(yíng)，均分后的私有土地形成不合理分割，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)沒(méi)有改觀。毛澤東就指出：“分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化。”[2]中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民走合作化道。但是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在社會(huì)主義建設(shè)上并沒(méi)有很多經(jīng)驗(yàn)，卻又急于求成，為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，在“左”的錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)下，從1958年開(kāi)始在全國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度。但是因?yàn)檫@種模式并不適應(yīng)當(dāng)時(shí)中國(guó)的生產(chǎn)力水平，所以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。

二、改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村土地政策的改革

黨的十一屆三中全會(huì)以后，改革開(kāi)放成為我國(guó)發(fā)展的主旋律。經(jīng)濟(jì)方面的改革開(kāi)始于農(nóng)村，核心就是土地政策，最終以人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)制度全面解體，新的適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的家庭經(jīng)營(yíng)體制確立。

（一）包產(chǎn)到戶政策的確立

包產(chǎn)到戶作為生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式，是以戶為單位承包生產(chǎn)任務(wù)，聯(lián)系產(chǎn)量，在集體統(tǒng)一計(jì)劃下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種生產(chǎn)責(zé)任制形式。1980年9月中央發(fā)出第75號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》，截止到1981年底“全國(guó)農(nóng)村已有百分之九十以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，大規(guī)模的變動(dòng)己經(jīng)過(guò)去，現(xiàn)在，己經(jīng)轉(zhuǎn)入了總結(jié)、完善、穩(wěn)定階段?！盵3]但是對(duì)于包產(chǎn)到戶仍是禁止性的規(guī)定。安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的十幾位村民冒著生命危險(xiǎn)做出了包產(chǎn)到戶的舉動(dòng)，也就是這樣違反政策的實(shí)踐舉動(dòng)開(kāi)啟了農(nóng)村改革的序幕。解放思想和制度創(chuàng)新精神隨著改革的不斷深入也不斷深入，同時(shí)許多制度層面的規(guī)定也進(jìn)入到了實(shí)踐的階段。雖然對(duì)于包產(chǎn)到戶仍然存在爭(zhēng)論，但是到十一屆四中全會(huì)，對(duì)于包產(chǎn)到戶的禁止性規(guī)定被取消了，表明黨內(nèi)對(duì)于包產(chǎn)到戶的態(tài)度出現(xiàn)了松動(dòng)。1980年5月鄧小平的一次講話中指出，“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快?！盵4]

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要是把土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，通俗來(lái)說(shuō)就是包干到戶，也叫做大包干，核心是承包土地，在土地歸集體所有的前提條件下，把土地按一定的原則承包給農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，明確責(zé)任、權(quán)利和利益，允許農(nóng)民有較大的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利。1982年1月1日，中共中央對(duì)包產(chǎn)到戶的經(jīng)營(yíng)方式給予了肯定，發(fā)布一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，1982年中共中央的一號(hào)文件開(kāi)始肯定包括包產(chǎn)到戶和包干到戶在內(nèi)的多種生產(chǎn)責(zé)任制形式，直到1983年中共中央印發(fā)的一號(hào)文件對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做出了政策上的總結(jié)。改革實(shí)踐不斷取得成果，中共中央隨后又指出“人民公社體制，要從兩方面進(jìn)行改革，這就是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，實(shí)行政社分設(shè)?！盵5]改革人民公社體制的決定，標(biāo)志我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在政策上的完全確立，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)踐上真正確立則有待于人民公社體制改革的完成和新體制的確立。

（三）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展與穩(wěn)定

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形成帶動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)的積極性，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平有了比較大的提高，1984年糧食獲得了豐收，促進(jìn)了糧食價(jià)格下降，但是糧食價(jià)格的下降卻反過(guò)來(lái)又影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。再加上“八九政治風(fēng)波”的影響，農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定受到了挑戰(zhàn)。鄧小平指出：“即使沒(méi)有新的主意，也不要使人們感到政策變了”[6]成為我國(guó)農(nóng)村土地政策的指導(dǎo)思想。中共中央在1993年和1994年分別下發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》和《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村承包政策做了進(jìn)一步的部署，為我國(guó)農(nóng)村土地政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。2002年8月《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》公布，這是我國(guó)農(nóng)村土地政策法制化的一個(gè)重要標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村土地政策進(jìn)入了發(fā)展、穩(wěn)定、法制化的時(shí)期。

三、我國(guó)農(nóng)村土地政策發(fā)展的過(guò)程對(duì)當(dāng)下的啟示

（一）創(chuàng)新是土地政策發(fā)展的助動(dòng)力

黨中央從新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的農(nóng)村土地政策的歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，制定形成了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的局限，突破了人民公社體制的束縛，使得資源配置效率得到提高，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新與突破，為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)下，我國(guó)的改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為我國(guó)在農(nóng)村土地改革中的創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了新的活力，但是這并不意味著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制可以一勞永逸的解決我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題。它在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中仍然存在著許多問(wèn)題。許多教授專家都指出，農(nóng)村集體土地制度的主要問(wèn)題在于“集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，產(chǎn)權(quán)殘缺”。[7]同時(shí)在農(nóng)村土地征用與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面同樣存在問(wèn)題。黨中央一直鼓勵(lì)通過(guò)合法的土地流轉(zhuǎn)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但是多年來(lái)土地流轉(zhuǎn)方面的實(shí)踐并沒(méi)有太大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。這就需要繼續(xù)堅(jiān)持以創(chuàng)新作為改革發(fā)展的動(dòng)力，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的實(shí)際問(wèn)題，結(jié)合時(shí)代發(fā)展的要求，不斷與時(shí)俱進(jìn)，不拘泥于現(xiàn)有政策，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，繼續(xù)完善農(nóng)村土地政策。

（二）將農(nóng)民的利益作為農(nóng)村土地政策制定的出發(fā)點(diǎn)

黨在革命時(shí)期的土地政策將廣大農(nóng)民團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨周圍，農(nóng)民成為中國(guó)共產(chǎn)黨的同盟軍，在黨的帶領(lǐng)下廣大農(nóng)民翻身做主人。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)完善農(nóng)村土地政策，進(jìn)行土改，保障農(nóng)民的切身利益。改革開(kāi)放后，繼續(xù)將農(nóng)民的利益作為黨制定農(nóng)業(yè)相關(guān)政策的出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)改革開(kāi)放的時(shí)代要求，確立了適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地政策。我國(guó)農(nóng)村土地政策發(fā)展變化的歷史，特別是改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村土地政策改革的進(jìn)程可以看出，農(nóng)村土地政策只有以滿足和保障農(nóng)民的利益，才能獲得農(nóng)民的支持和擁護(hù)。農(nóng)民利益得到滿足和保障，不僅能提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，更能夠保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，取得經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展?！巴恋厥寝r(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來(lái)源。因此，農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益、是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)、農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展關(guān)系極大，影響深遠(yuǎn)?！盵8]

（三）新時(shí)期土地政策的發(fā)展必須循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)

1990年，鄧小平指出：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和社會(huì)化生產(chǎn)的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)?！盵9]土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障在新時(shí)期的發(fā)展需要依照現(xiàn)有狀況循序漸進(jìn)的進(jìn)行。作為一種制度載體，家庭承包責(zé)任制的制度績(jī)效是應(yīng)當(dāng)充分肯定的，雖然現(xiàn)在是存在一些問(wèn)題，但是處理這些問(wèn)題不能操之過(guò)急，應(yīng)該遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，按照生產(chǎn)力發(fā)展的要求逐步推行。

[注釋]

[1]毛澤東文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1993：49.

[2]毛澤東選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991：885.

[3]全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要[Z].1982年1月1日.中發(fā)[1982]1號(hào)批轉(zhuǎn).

[4]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1983：315.

[5]當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的若干問(wèn)題[Z].1983年1月2日.中發(fā)[1983]1號(hào)印發(fā).

[6]單勝道等.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其制度創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005：附錄252.

[7]李佳，張志軍.農(nóng)民集體土地制度與土地利益分享[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)社科版，2008（3）.

[8]廖樂(lè)煥.我國(guó)農(nóng)村土地政策考察[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008（01）.

[9]鄧小平文選（第3卷）[M]北京：人民出版社，1993：355.