孫邦群　鄒承東

確權(quán)登記頒證

西南部分少數(shù)民族地區(qū)確權(quán)登記工作的特殊困難和問題

孫邦群鄒承東

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的開展，目前看來，推動(dòng)工作比較快的地區(qū)都是整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好或者地理環(huán)境較好的地區(qū)，這些地區(qū)為土地確權(quán)工作的開展提供了不少有益的工作經(jīng)驗(yàn)和借鑒，但邊疆少數(shù)民族地區(qū)的確權(quán)工作陸續(xù)出現(xiàn)了一些新情況、新問題。西南部分少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)（主要集中在云南、貴州、廣西等地）在確權(quán)試點(diǎn)工作和推進(jìn)過程中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了不少較為特殊的困難和問題，就多方了解的情況來看，目前這些地區(qū)在推進(jìn)土地確權(quán)工作的過程中，主要出現(xiàn)的困難和問題有以下幾個(gè)方面。

特殊的地形、地貌導(dǎo)致的多地和面積不符問題

土地確權(quán)工作在西南少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開展過程中，首當(dāng)其沖面對(duì)的問題就是該區(qū)域以山地、丘陵為主的地形和特有的喀斯特地貌，這類地區(qū)的土地主要有江邊臺(tái)地、河流沖積扇、半山臺(tái)地、緩坡地、高山緩地草地及山峰等類型，特點(diǎn)為山地多，地塊零碎，坡度大、落差大，土地肥力差距大，開展這類復(fù)雜耕地類型的確權(quán)工作不同于平原地區(qū)確權(quán)工作的要求，農(nóng)民更加注重土地的區(qū)位因素，這樣的土地類型在確權(quán)工作中，往往會(huì)出現(xiàn)航拍面積（平面面積）、實(shí)際耕種面積、合同面積均不相等的情況，需要實(shí)測(cè)的地塊比較多，確權(quán)成本高，如四川省地形以丘陵和山地為主，比例分別為62.8%、30.1%，地塊細(xì)碎化嚴(yán)重，四川汶川縣、理縣為少數(shù)民族山區(qū)，確權(quán)成本分別為每畝120元、102.5元。

在這樣的地形、地貌條件下，當(dāng)?shù)卦诎l(fā)包時(shí)普遍存在折畝現(xiàn)象，也即按照“習(xí)慣畝”來分地，從而實(shí)現(xiàn)更加公平的分地發(fā)包，但是以地塊的平整度或者位置以及肥力的好壞來按照“習(xí)慣畝”進(jìn)行發(fā)包，不僅會(huì)導(dǎo)致土地按照標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)算時(shí)存在誤差，同時(shí)也是當(dāng)?shù)赝恋丶?xì)碎化的成因之一，如云南、廣西山區(qū)每家農(nóng)戶平均有七八塊地甚至極端情況有的一戶就有70幾塊地，廣西最高一戶達(dá)300余塊地。賀州有“九山半水半分田”的說法，平均3-4畝就是20塊地，這為確權(quán)測(cè)繪工作帶來了較大的工作量。多地問題還體現(xiàn)在農(nóng)戶開荒地的情況上，在西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍都存在不同程度的開荒地行為，一些是在原承包地周圍開荒，當(dāng)時(shí)四至邊界不是很明確，導(dǎo)致現(xiàn)在確權(quán)難以確定哪些部分是開荒土地，一些是村集體成員都有大量開荒且形成事實(shí)上自有耕地的開荒行為。

多地問題的出現(xiàn)增加了少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)確權(quán)工作的工作量，一些地方承包地的臺(tái)賬面積與第二次全國(guó)土地調(diào)查的數(shù)據(jù)差異較大。如云南文山州承包地的臺(tái)賬面積為306.12萬畝，而二調(diào)耕地面積為1021.42萬畝，后者是前者的三倍還多。但在這個(gè)情況下，更需要注意的是一些較早試點(diǎn)的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了確權(quán)最終實(shí)測(cè)面積（指認(rèn)面積）多于二調(diào)面積的情況，如云南的硯山縣國(guó)土二調(diào)面積為170.35萬畝，實(shí)際指認(rèn)測(cè)繪面積為205.37萬畝，文山市國(guó)土二調(diào)面積為154.7萬畝，實(shí)測(cè)面積接近170萬畝，富寧縣國(guó)土二調(diào)面積為103.9萬畝，實(shí)測(cè)面積為119.45萬畝，在正在開展確權(quán)工作的縣中，實(shí)測(cè)面積大于二調(diào)面積的情況也已經(jīng)呈現(xiàn)一定比例。

在一些地區(qū)，由于統(tǒng)計(jì)口徑不一，耕地上種植果樹的面積列入園地，不作為耕地面積統(tǒng)計(jì)，如某縣耕地面積為8.8397萬畝，2016年1月以后縣國(guó)土部門提供的最新調(diào)整耕地面積為40.7865萬畝，這就導(dǎo)致了前期上報(bào)確權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得上級(jí)補(bǔ)助極少，為少數(shù)民族縣增加了很大的財(cái)政壓力。

在目前的確權(quán)工作中，由于確權(quán)面積關(guān)系到糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)補(bǔ)貼問題，農(nóng)戶希望將多出的面積落實(shí)到戶，又由于中央財(cái)政補(bǔ)助是按照二調(diào)面積下?lián)艿?，以四?億畝耕地的情況看，每畝成本35元，共需經(jīng)費(fèi)35億元，絕大多數(shù)縣開展確權(quán)登記工作至少需要兩三千萬元，有的縣甚至需要8000多萬元，這對(duì)于本來就是貧困縣或者財(cái)政狀況不佳的邊遠(yuǎn)少數(shù)民族區(qū)縣來說是很困難的，加上實(shí)測(cè)多出來的面積沒有上級(jí)財(cái)政的有效支持，更加重了縣里的負(fù)擔(dān)，實(shí)測(cè)面積大于二調(diào)面積的情況且地方財(cái)政難以支撐的情況，在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能較為普遍，為了確保確權(quán)工作的進(jìn)度和質(zhì)量，需要給予關(guān)注。

歷史遺留原因造成的插花地和邊界不清問題

少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，少數(shù)民族比例較高，民族成分復(fù)雜，具有大雜居、小聚居的特點(diǎn)，少數(shù)民族群眾文化水平普遍較低，有自己獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣，這些少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特有情況使得歷史上的一些政策在執(zhí)行中存在不到位或者打折扣的現(xiàn)象，造成了一些政策執(zhí)行的模糊地帶，形成了類似“插花地”的特殊歷史遺留問題，這些都是西南少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)在開展確權(quán)登記頒證工作中特有的問題。

西南少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于山地地形造成的土地細(xì)碎化問題，大面積的存在“插花地”現(xiàn)象，即土地分布在不同區(qū)域，一部分在村委會(huì)界限內(nèi)，另一部分在村委會(huì)界限外，這些地塊存在州與州、縣與縣、村與村之間的權(quán)屬爭(zhēng)議，一些承包地分地到戶后，承包戶很久沒有種地，基本都是口頭置換或是出租，承包方自己都不確定自己承包地的具體位置，承包地界限模糊形成了爭(zhēng)議地，甚至存在因?yàn)樯贁?shù)民族語言名稱不同但實(shí)際上是一塊地從而形成的爭(zhēng)議地。如云南彌勒市花口村的土地一部分在本村另一部分在石林縣，石林縣目前還未開展確權(quán)工作，這些跨縣界的承包地難以處理，容易形成爭(zhēng)議，甚至有可能造成“一地兩證”的情況和重復(fù)測(cè)繪問題的發(fā)生。云南山區(qū)地帶的一些農(nóng)戶在承包地里種植了果樹或其他經(jīng)濟(jì)林木，現(xiàn)已進(jìn)入豐產(chǎn)期，造成農(nóng)地森林化遮陰，地界四至不清晰，這種“農(nóng)地林化”讓耕地指認(rèn)難度變大，必須進(jìn)行實(shí)測(cè)，但是山地地貌又為實(shí)測(cè)添加了難度，因?yàn)榈靥幧絽^(qū)，CORS系統(tǒng)信號(hào)不穩(wěn)定，實(shí)測(cè)難度增大。一些享受了國(guó)家補(bǔ)貼退耕還林的地塊，地塊位置、界址點(diǎn)難以確定，而且很多地現(xiàn)狀又是耕地，容易造成“一地兩證”問題，根據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，實(shí)測(cè)成本在80元左右。這些問題的出現(xiàn)為少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)土地確權(quán)工作增加了確權(quán)費(fèi)用，影響了確權(quán)工作進(jìn)度。

特別要注意的是制圖、檢驗(yàn)圖和用圖單位工作進(jìn)度很難保持一致，因西南山區(qū)氣象多變、地形復(fù)雜，有些地區(qū)不能正常航拍，有的航拍圖片不達(dá)標(biāo)。受航空管制的影響，統(tǒng)一航拍和制作影像工作底圖速度慢，因氣候和航空管制等原因?qū)е潞脚膱D片無法及時(shí)獲取，沒有工作底圖導(dǎo)致部分地塊無法及時(shí)勾對(duì)測(cè)繪，正常情況下檢驗(yàn)圖也需要一定的時(shí)間，出現(xiàn)了等圖干活問題，一些關(guān)于有的單位利用這一做法進(jìn)行測(cè)繪壟斷，排擠外來測(cè)繪公司的反映也顯露出來，用圖單位可能出現(xiàn)工作基礎(chǔ)好的地方拿不到圖，制出圖的地方確權(quán)工作準(zhǔn)備不充分，各地進(jìn)度不一，直接影響確權(quán)工作進(jìn)度。

總的來說，一些地方土地二輪承包原始資料缺失嚴(yán)重，土地信息登記不準(zhǔn)確、不全面，承包合同面積不準(zhǔn)確，插花地、飛地較多，地塊多、分布廣且復(fù)雜，土地細(xì)碎化造成的“插花地”和類似“農(nóng)地林化”的邊界不清問題往往又是互相交織的，調(diào)查摸底工作量大。部分戶主代表外出務(wù)工較多，農(nóng)戶居住分散，入戶調(diào)查、召開村民會(huì)議、簽字、公示等難度大，影響了確權(quán)工作進(jìn)度。

缺人、缺錢導(dǎo)致的確權(quán)進(jìn)度、質(zhì)量問題

少數(shù)民族地區(qū)基本上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地處偏遠(yuǎn)，農(nóng)民十分貧窮，一些縣地方財(cái)政收入不高，是吃飯財(cái)政，只能保工資，其余的縣多數(shù)屬于貧困縣、特困縣，長(zhǎng)期靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來運(yùn)轉(zhuǎn)，地理環(huán)境較差，開展確權(quán)工作成本高。在開展工作時(shí)，由于確權(quán)工作要依靠基層工作人員來開展，而少數(shù)民族地區(qū)地形復(fù)雜，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，矛盾、糾紛多，在沒有村組干部的幫助下，測(cè)繪工作人員很難開展工作。開展確權(quán)工作需要付出大量精力，一些地方由于經(jīng)費(fèi)不足，無法支付基層村組干部務(wù)工補(bǔ)貼，使得測(cè)繪工作在諸如簽字和找人指界的環(huán)節(jié)存在缺失。在文山市，由于務(wù)工補(bǔ)貼有保障，確權(quán)工作開展得相對(duì)較為順利。

確權(quán)經(jīng)費(fèi)配套到位較慢導(dǎo)致地方確權(quán)工作受到拖累的情況已經(jīng)出現(xiàn)，如某縣作為整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，2015年財(cái)政預(yù)算補(bǔ)助資金2502.23萬元，年底僅到位95萬元，僅占預(yù)算資金的3.8%，本來計(jì)劃20115年底基本完成確權(quán)工作，結(jié)果到年底僅完成計(jì)劃的36.5%。一些地方由于資金不足，對(duì)開展確權(quán)工作態(tài)度消極，存在觀望現(xiàn)象。

當(dāng)然，我們要看到隨著確權(quán)工作的推開，由于云南、貴州等少數(shù)民族地區(qū)面臨的困難和矛盾較多，同樣的資金撥付進(jìn)度，有的地方工作推進(jìn)較快，有的地方較慢，這主要是因?yàn)榈胤降霓r(nóng)經(jīng)體系不健全，一些地區(qū)連熟悉農(nóng)經(jīng)知識(shí)的人員都沒有，無法落實(shí)常規(guī)農(nóng)經(jīng)工作，這些問題體現(xiàn)在具體的確權(quán)工作中，就是工作人員對(duì)確權(quán)政策理解不到位，確權(quán)專業(yè)力量不足，測(cè)繪進(jìn)度較慢。

當(dāng)前，少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)確權(quán)工作隊(duì)伍缺乏專業(yè)人員承擔(dān)工作已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卮_權(quán)工作的制約因素，這對(duì)于今后確權(quán)成果的管理應(yīng)用也存在較大影響。確權(quán)工作是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)繁重的工作，需要有專業(yè)能力和了解基層的隊(duì)伍來支持，云南、廣西等西南民族地區(qū)的當(dāng)?shù)亟?jīng)管機(jī)構(gòu)都已經(jīng)在機(jī)構(gòu)改革中被撤銷了，農(nóng)經(jīng)崗位存在有職能卻不一定有專業(yè)人員承擔(dān)的情況。這很大程度地制約了確權(quán)工作的順利開展，在一些試點(diǎn)縣，當(dāng)?shù)亟M織隊(duì)伍集中開展這一工作，由于一些基層干部不是專業(yè)從事農(nóng)經(jīng)工作的，對(duì)政策會(huì)存在不同程度的理解，這在確權(quán)工作中表現(xiàn)為一部分農(nóng)民群眾會(huì)不理解確權(quán)工作的意義，不配合或者消極被動(dòng)地參與確權(quán)工作，一些地方干部對(duì)政策理解不到位。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)乇驹撛谌霊粽{(diào)查時(shí)完成簽字工作的調(diào)查表正在統(tǒng)一由專人補(bǔ)簽，這明顯是對(duì)于確權(quán)工作的理解不夠深入，工作走向了形式化。

在具體的測(cè)繪工作上，也存在低價(jià)中標(biāo)、多地中標(biāo)問題，個(gè)別地區(qū)中標(biāo)價(jià)格偏低，測(cè)繪企業(yè)以低價(jià)、多標(biāo)段中標(biāo)后，由于自身力量不足，工作量擴(kuò)大后讓一些測(cè)繪技術(shù)和實(shí)際操作能力還不強(qiáng)的剛畢業(yè)的學(xué)生或者沒有技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的人員參與工作，疲于多地應(yīng)付工作，導(dǎo)致測(cè)繪工作進(jìn)展緩慢。之所以出現(xiàn)這些問題除了企業(yè)自身因素外，基層政府在組織招標(biāo)時(shí)，由于地形復(fù)雜、耕地類型多等因素，一些過于細(xì)碎的山地要實(shí)測(cè)需要花錢、氣候變化導(dǎo)致無法航拍要進(jìn)行實(shí)測(cè)花錢、農(nóng)地林化等邊界不清的問題需要實(shí)測(cè)花錢，特別是在少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如貴州、云南，貧困縣多，耕地面積也相對(duì)較多，這樣由于資金缺口大，配套資金不足，導(dǎo)致地方只能壓價(jià)招標(biāo)。

在一些試點(diǎn)縣，由于較早完成確權(quán)工作，目前進(jìn)入了收尾階段，干部對(duì)于確權(quán)工作成果的管理應(yīng)用存在認(rèn)識(shí)問題，如一些區(qū)縣急于頒證，從溝通中可以知道這些地方將頒證作為了確權(quán)工作完成的標(biāo)志，一些干部認(rèn)為頒了證就算完成確權(quán)工作，對(duì)于確權(quán)成果的管理應(yīng)用沒有深入思考。同時(shí)，在確權(quán)成果的檔案管理上，一些地方存在檔案驗(yàn)收問題，目前發(fā)現(xiàn)較早完成工作的區(qū)縣存在此類問題，當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)部門同檔案管理部門存在溝通問題，錯(cuò)誤地將確權(quán)成果的檔案管理工作理解成了按檔案部門工作的要求辦而非按照確權(quán)工作的要求處理，將檔案工作的各項(xiàng)要求復(fù)雜化，形成了一些新的工作環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)，提高了檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)，將檔案作為驗(yàn)收條件，并借此進(jìn)行部門牟利，造成了一些地方的檔案工作可能產(chǎn)生不必要的花費(fèi)，在確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)本就不充裕的少數(shù)民族地方，這種經(jīng)費(fèi)的不必要開支更需要注意。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、中國(guó)農(nóng)村雜志社）