陳建平，謝春艷

(1.湖南省永龍高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司，湖南 永順　416700；2.現(xiàn)代投資股份有限公司，湖南 長沙　410082)

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高速公路采用PPP融資模式的思考

陳建平1，謝春艷2

(1.湖南省永龍高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司，湖南 永順416700；2.現(xiàn)代投資股份有限公司，湖南 長沙410082)

經(jīng)過多年發(fā)展，我國高速公路建設(shè)資金籌集現(xiàn)在主要有國家投資、 銀行貸款、發(fā)行債券股票、利用外資、有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)等方式；其中銀行貸款占60%以上。但長期以來以銀行貸款為主修建高速公路也帶來了一些不利影響，且影響高速公路建設(shè)以銀行貸款等方式的進(jìn)一步融資。引入PPP融資模式進(jìn)入高速公路行業(yè)，成為現(xiàn)實需要。盡管高速公路引入PPP融資模式有部分緩解資金壓力、為社會資本提供投資渠道、可改善高速公路服務(wù)品質(zhì)等方面的優(yōu)勢；但其也存在法律風(fēng)險、增加建設(shè)成本的風(fēng)險、非競爭性條款的風(fēng)險等不足之處。所以，在引入PPP融資模式建設(shè)高速公路時，可行性研究、社會資本合作伙伴選擇等方面的工作一定要充分考慮，不可盲目發(fā)展。

；高速公路；PPP模式；優(yōu)勢；不足；建議

從1988年，我國第一條高速公路——滬嘉高速建成通車以來，高速公路取得了迅猛發(fā)展，取代鐵路成為我國主要運(yùn)輸方式；為我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。高速公路發(fā)展在充滿活力的經(jīng)濟(jì)和持續(xù)增長的關(guān)鍵因素中充當(dāng)非常重要的角色。而可持續(xù)的、穩(wěn)定的高速公路建設(shè)離不開資金的支持。但是目前，我國高速公路健康發(fā)展，面臨資金瓶頸。

1　高速公路引入PPP融資模式的現(xiàn)實需要

2013年6月20日，國務(wù)院正式發(fā)布《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年～2030年)》。在《規(guī)劃》里，高速公路總里程為11.8萬km，大約需新建2.5萬km高速公路；并且《規(guī)劃》指出，將繼續(xù)執(zhí)行多元投融資政策，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助。2.5萬km高速公路建設(shè)資金來源是高速公路建設(shè)得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。而實際情況是：

1) 國家及地方財政投入偏少，需要引入社會資本。

目前，我國高速公路建設(shè)資金籌集主要有國家投資、銀行貸款、發(fā)行債券股票、利用外資、有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)等方式。表1是我國2003年到2011年公路建設(shè)資金結(jié)構(gòu)比例統(tǒng)計情況。

表1 我國公路建設(shè)資金結(jié)構(gòu)情況統(tǒng)計[1]年份到位資金構(gòu)成比例/%國家財政資金國內(nèi)貸款外資自籌資金200315.341.62.240.9200414.140.51.344.1200512.738.21.347.8200610.540.70.947.9200713.5380.847.7200814.336.4148.3200914.938.50.646201014.939.90.444.7201120.235.50.543.8平均14.4938.81145.69

從我國公路建設(shè)資金結(jié)構(gòu)情況統(tǒng)計來看，國家財政投資比例在逐年增加，2011年已達(dá)到20.2%。但“從現(xiàn)今我國高速公路建設(shè)信息結(jié)構(gòu)看，我國當(dāng)前高速公路建設(shè)投資比例中，中央財政和地方投入僅占20%～30%，銀行政策性貸款達(dá)到60%～70%[2]。”“我國公路建設(shè)資金中來自中央政府的投資平均只占13.4%，約86.6%的建設(shè)資金是靠銀行貸款和地方自籌解決的[3]?！币肷鐣Y本參與到高速公路建設(shè)中來，破解以銀行為主的間接融資模式的不利影響，是現(xiàn)實的需要；有利于改善當(dāng)前的建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)。

2) 以銀行貸款為主的間接融資模式，不具有可持續(xù)性。

銀行貸款具有周期長、信貸額度大的固有特點，其適合高速公路建設(shè)對資金需求量大、建設(shè)周期長的需要，從而成為高速公路建設(shè)主要資金來源；但以銀行貸款為主的間接融資模式，也為進(jìn)一步高速公路建設(shè)融資帶來很多負(fù)面影響。

首先，資產(chǎn)負(fù)債率高，不利于進(jìn)一步融資。“根據(jù)2011年北京交通大學(xué)的研究結(jié)果，我國高速公路建設(shè)資產(chǎn)負(fù)債率已超過70%[4]?！蹦壳?，湖南省高速公路管理局資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)81%以上，安徽高速公路集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)85%[5]。當(dāng)前高速公路資產(chǎn)負(fù)債率很高，對進(jìn)一步采用銀行貸款等融資方式進(jìn)行融資帶來障礙。

其次，銀行貸款利息高，資金成本大。并且，除了利息，還有名目繁多的各種收費(fèi)，使采用銀行貸款的方式融資成本大大提高?！敖衲暌詠碣J款利率一直在上浮，10%以上的利率已成為普遍現(xiàn)象，企業(yè)要想真正貸到足額款項，最終付出的成本幾乎要翻一番[6]?！?/p>

再次，受國家信貸政策影響大。以銀行貸款為主的高速公路建設(shè)資金來源，在國家信貸政策變動情況下，受信貸政策影響很大；尤其是在信貸政策趨緊情形下，斷貸現(xiàn)象容易發(fā)生，對高速公路可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

最后，到期償債壓力巨大。由于建設(shè)高速公路時大量資金來源于銀行貸款，加上有些路段雖然產(chǎn)生良好的社會效益，但經(jīng)濟(jì)效益并不太好，集中起來，償還銀行到期貸款的壓力巨大。

以銀行貸款為主的間接融資模式，受資產(chǎn)負(fù)債率高、資金成本大、到期償債壓力大、受國家信貸政策影響大等因素，制約著以銀行貸款等融資方式的進(jìn)一步融資。

再生細(xì)骨料主要是建筑垃圾在破碎、篩分后得到的粒徑<4.75 mm的顆粒[7]，主要由天然砂、廢棄混凝土碎屑、石屑和細(xì)小粉料(如泥土)等組成。相對于天然細(xì)骨料，再生細(xì)骨料的表觀密度小、吸水率高、吸水速率快，含有大量硬化水泥漿，顆粒棱角多，表面粗糙且具有較多微裂縫[8]。

3) 引入PPP融資模式，受國家政策鼓勵和引導(dǎo)。

2014年，財政部相繼成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP中心。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號)，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，鼓勵和引導(dǎo)社會投資等要求，2014年國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724)；2014年12月，財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》[財金(2014)113號]；2015年1月19日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》；2015 年六部委共同發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(25 號令)；等等。這些規(guī)章和規(guī)范性法律文件的發(fā)布，為高速公路引入PPP融資模式提供適合的法律環(huán)境。

2　高速公路采用PPP融資模式的優(yōu)勢

高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)周期長、投資巨大，在有限的財政資金很難滿足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對高速公路產(chǎn)品的需要下，為滿足社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對高速公路基礎(chǔ)產(chǎn)品的需求，需加強(qiáng)對社會資本的融資，引入PPP融資模式也是一種趨勢。高速公路引入PPP融資模式至少有下列優(yōu)勢：

1) 部分緩解高速公路建設(shè)資金壓力，改善建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)。

我國高速公路行業(yè)經(jīng)多年高速發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)；但長期以來以銀行貸款為主修建高速公路也帶來了一些不利影響：資產(chǎn)負(fù)債率高，影響進(jìn)一步采用銀行貸款等融資方式進(jìn)行融資；資金成本高；受央行信貸政策影響波動大；到期償債壓力巨大等，引入社會資本加入高速公路行業(yè)成為現(xiàn)實需要。而高速公路引入PPP融資模式主要目的之一，就是該融資模式可以部分緩解高速公路建設(shè)資金壓力，還能改善現(xiàn)有以銀行貸款為主的間接融資模式的建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移部分融資風(fēng)險。2015年公路項目資本金降低到20%，自帶資本金的PPP融資模式引入高速公路建設(shè)，緩解資金壓力的作用比較明顯。多條已規(guī)劃的高速公路需要開工建設(shè)，在財政投資有限的情況下，資本金是一個前置條件，可能導(dǎo)致有些規(guī)劃的高速公路項目不能按期開工；而社會資本投資者如果以PPP模式建設(shè)、運(yùn)營高速公路項目，經(jīng)投入資本金部分以上的資金進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，可部分緩解高速公路建設(shè)資金壓力；至少可以在滿足資本金的前提下，使該規(guī)劃項目如期開工建設(shè)。通過引入PPP融資模式進(jìn)入高速公路行業(yè)，可起到緩解部分高速公路建設(shè)資金壓力、改善高速公路資金來源結(jié)構(gòu)的作用。

“2011年中國對外直接投資流量主要特點之一：在非金融類對外投資流量中，國有企業(yè)僅占55.1%[7]。”“根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，截止到2013年年底，上海非公有企業(yè)(主要為民營企業(yè))對外投資達(dá)到了20.9億美元，基本占上海對外投資額的一半[8]?！薄霸诤坪剖幨幍某龊Ｆ髽I(yè)大軍中，民營企業(yè)從2008年占全國對外投資的14%，上升至2013年的45%，5年增長了3.5倍，所占比重接近國企[9]?！薄皳?jù)會計師事務(wù)所普華永道統(tǒng)計，今年上半年披露的中國內(nèi)地民營企業(yè)海外并購金額較去年下半年暴增218.6%，而同期國有企業(yè)海外并購金額環(huán)比增幅僅為5.03%[10]?！?/p>

從上述數(shù)據(jù)資料可見，我國民間存在巨量社會資本，且這些資本需要投資渠道。如果將社會資本有效引入到我國高速公路建設(shè)中來，既可以部分緩解高速公路建設(shè)資金壓力，同時也為社會資本提供投資出口。而且根據(jù)有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性法律文件規(guī)定，高速公路PPP項目，可為社會資本合作伙伴帶來合理的回報，可以實現(xiàn)公私雙贏。

3) 風(fēng)險共擔(dān)，優(yōu)勢互補(bǔ)。

在高速公路PPP融資模式中，公共部門與社會資本投資者之間秉承的是一種風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則。公共部門并沒有將高速公路PPP項目中有關(guān)融資、設(shè)計、工程建設(shè)、運(yùn)營等所涉及的風(fēng)險都向社會資本投資者進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而是根據(jù)風(fēng)險性質(zhì)、可控性程度、適合的方式等因素，由公共部門和社會資本投資者中最適合控制該風(fēng)險的一方承擔(dān)。通過這種風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制的建立，既可以發(fā)揮公共部門宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的作用，又能夠充分發(fā)揮社會資本資金優(yōu)勢、先進(jìn)管理方式、技術(shù)經(jīng)驗等方面所擁有的長處。這樣在公共部門與社會資本投資者之間形成一種風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)的機(jī)制，降低整個項目的風(fēng)險，實現(xiàn)雙贏合作。高速公路采用PPP融資模式，可以實現(xiàn)不增加有關(guān)政府負(fù)債下滿足社會對高速公路這種基礎(chǔ)設(shè)施的部分需要，還可以實現(xiàn)高速公路產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的提高。

3　高速公路采用PPP融資模式幾個方面的不足

盡管高速公路建設(shè)運(yùn)營采用PPP融資模式有部分緩解資金壓力、提高管理水平和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、為社會資本提供投資渠道等方面的諸多優(yōu)勢，但也有不足之處，主要包括以下幾個方面。

3.1法律風(fēng)險

總體而言，我國在開展PPP投融資模式方面沒有法律障礙。國家有關(guān)部委針對開展PPP投融資模式的特殊性，也出臺了一系列規(guī)章和規(guī)范性法律文件；但從前文可以看出，這些規(guī)章和規(guī)范性法律文件存在一定風(fēng)險：首先由于其法律位階較低，政策穩(wěn)定性不強(qiáng)，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第36條就明確指出“3年”有效期；其次，由于部委之間沒有充分協(xié)調(diào)，導(dǎo)致這些規(guī)章和規(guī)范性法律文件有沖突的地方，不利于實際順利開展PPP項目。另外，PPP項目的合同履行較易產(chǎn)生糾紛，且由于公共部門主體地位的特殊性，使糾紛發(fā)生時選擇怎樣的糾紛解決方式還有爭議。

3.2建設(shè)成本可能增加的風(fēng)險

縱觀世界其他國家，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，開展PPP融資模式介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一個非常重要的因素就是緩解政府投資壓力。我國高速公路開展PPP融資模式在很大程度上也有緩解財政投資壓力的考慮。在社會資本存量巨大的前提下，由政府與社會資本合作，采用PPP融資模式修建高速公路，不光能夠部分緩解建設(shè)資金壓力，而且也有提高高速公路服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的可能。但是，如果社會資本合作伙伴在滿足20%資本金的前提下，不再投入資金，而是靠銀行貸款等方式進(jìn)行融資的話，正常情況下增加高速公路建設(shè)項目的成本是在所難免。因為，在考慮建設(shè)成本的前提下，還要增加社會資本合作伙伴獲得合理回報。相比較傳統(tǒng)高速公路建設(shè)模式，成本支出這一塊需要多出社會資本合作伙伴的合理回報。這樣的話，增加成本支出的概率很大。

3.3非競爭性條款風(fēng)險

社會資本投資者參加高速公路PPP項目的建設(shè)、運(yùn)營，最主要的動力就是獲得可觀的投資利益。高速公路建設(shè)有周期長、資金回收期長、且資金需求量巨大等特性，為保障社會資本投資者獲得合理回報，世界通常做法是在特許經(jīng)營協(xié)議中約定非競爭性條款。該條款內(nèi)容的約定非常重要，如若約定不當(dāng)，極易引發(fā)矛盾糾紛，不利于項目的進(jìn)一步實施；更甚者公共部門需以昂貴的經(jīng)濟(jì)代價來提前終止條款。如美國加州91號快車道PPP項目。

4　高速公路采用PPP融資模式的建議

高速公路采用PPP融資模式既有優(yōu)勢又有不足。所以，建議高速公路采用PPP融資模式時要考慮下列因素。

4.1不可盲目推進(jìn)

高速公路采用PPP融資模式有部分緩解高速公路建設(shè)資金壓力，改善建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)；為社會資本提供投資渠道，獲得合理回報；風(fēng)險共擔(dān)，優(yōu)勢互補(bǔ)等方面的優(yōu)勢。其也存在法律風(fēng)險、建設(shè)成本可能增加的風(fēng)險、非競爭性條款風(fēng)險等不足之處。如果不充分評估高速公路項目是否應(yīng)該采用PPP模式開展？就盲目上馬，輕者達(dá)不到前期要求，引起法律糾紛；重者需要以極大的代價終止條款或提前回購項目。

4.2完善相關(guān)法律制度

現(xiàn)有針對PPP投融資模式的規(guī)章和規(guī)范性法律文件，由于其法律位階較低，穩(wěn)定性不強(qiáng)，較易引發(fā)法律風(fēng)險；另外，由于各部委出臺的規(guī)章或規(guī)范性法律文件協(xié)調(diào)不充分，細(xì)節(jié)上難免有不一致的地方。所以，為順利推進(jìn)PPP融資模式的實施，完善現(xiàn)有專門針對PPP投融資模式的規(guī)章和規(guī)范性法律文件；最好是制定更高位階的法律，以增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。

4.3選擇優(yōu)秀合作伙伴至關(guān)重要

在成功的高速公路PPP項目實施過程中，優(yōu)秀的合作伙伴選擇非常重要，可以說合作伙伴選擇好壞直接影響項目的成功實施。目前我國在高速公路PPP融資模式中選擇合作伙伴主要依據(jù)：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》等法律。在具體的合作伙伴選擇中，對各方面的細(xì)節(jié)把握需要恪盡謹(jǐn)慎的義務(wù)。因為合作伙伴一旦選定，在長達(dá)10～30 a的期限中，需要相互合作、包容，其對項目的順利完成至關(guān)重要。在實踐中，公共部門應(yīng)充分認(rèn)識選擇優(yōu)秀社會資本合作伙伴的重要性，這將為高速公路PPP項目成功實施打下堅實的基礎(chǔ)。

所以，首先必須要考察社會資本合作者的經(jīng)濟(jì)實力，在此基礎(chǔ)上再談判其他合作條件。雖然，采用PPP融資模式修建高速公路在一定程度上能夠緩解部分資金壓力，但不能以犧牲成本更多支出為代價。選擇有經(jīng)濟(jì)實力的社會資本合作伙伴應(yīng)是合作伙伴選擇的前提。

5　結(jié)語

高速公路通過采用PPP融資模式引入社會資本的加入，不光可以為社會資本投資者提供優(yōu)質(zhì)的投資平臺和投資出口，還能夠改善高速公路建設(shè)的資金來源結(jié)構(gòu)；并可在提供項目資本金的情況下，使部分待建高速公路得以及時開工建設(shè)，為公眾出行提供便利，為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)。所以說，高速公路引入PPP融資模式擁有廣闊的發(fā)展前景。盡管如此，在高速公路引入PPP融資模式時，得充分考慮現(xiàn)實實際情況、法律風(fēng)險等因素，綜合分析其可行性，切不可盲目發(fā)展。

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2016-08-02

湖南省交通運(yùn)輸廳科技進(jìn)步與創(chuàng)新項目(項目編號201439)

陳建平(1973-)，男，經(jīng)濟(jì)師，從事高速公路項目財務(wù)管理工作。

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