摘 要 城市社區(qū)作為中國社會結構的基本細胞和連接居民與政府之間的“橋梁”，是社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。構建和完善與社會發(fā)展相適應的城市社區(qū)治理模式是我國社會建設發(fā)展的主要任務之一，具有重要研究意義。本文在治理理論的基礎上，對我國目前城市社區(qū)治理獨具特色的模式進行闡述，同時借鑒國外幾個代表性城市社區(qū)治理的先進經(jīng)驗，對我國未來城市社區(qū)治理模式提出一些建議。

關鍵詞 城市社區(qū)；社區(qū)治理

一、問題的提出

改革開放以來，國家壟斷和單位制的管理格局被打破，人們從“單位人”變成了“社會人”、“社區(qū)人”，人際關系的冷漠化和社會生活的網(wǎng)絡化形成社會整體的碎片狀態(tài)，中國城市基層社會治理體系正在進行著巨大變革。十八屆五中全會《決定》提出，“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局?！?可見“治理”在新的發(fā)展階段已上升為國家戰(zhàn)略，符合社會主義發(fā)展客觀要求，更是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。

社區(qū)是中國社會治理的基層領域，隨著我國現(xiàn)代化進程帶來的社會重心下移，基層城市社區(qū)直接滿足當?shù)鼐用竦姆招枨?，成為我國社會治理推進和探索的起點。完善的社區(qū)治理模式是社會和諧穩(wěn)定的前提，也是維護社會秩序和提高人民生活的保障。因此，構建和完善與社會發(fā)展相適應的城市社區(qū)治理模式是我國社會建設發(fā)展的重要任務，具有重要的研究意義。本文從我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀和現(xiàn)有模式出發(fā)，比較域外代表性治理模式，結合國情和治理現(xiàn)狀，為我國城市社區(qū)治理模式的完善與發(fā)展提供借鑒性建議。

二、研究現(xiàn)狀

我國城市社區(qū)的治理模式從傳統(tǒng)的“單位制”到以“單位制”為主、“街居制”為輔的社區(qū)管理體制，發(fā)展到當今的“社區(qū)制”。隨著城市社區(qū)治理矛盾不斷凸顯，我國很多學者開始關注這類問題。陳偉東教授用治理理論的相關概念對自治的內涵、基礎、標志等做了分析。學者夏建中在概括全球治理、民族國家治理和地方治理共同特點的基礎上，提出社區(qū)治理的主要內容和特點。學者劉嫻靜、胡祥對城市社區(qū)治理模式進行了研究。此外，隨著城市社區(qū)業(yè)主維權運動的興起，一些學者開始關注此類新事物，探討業(yè)主維權運動的成因、困境以及對市民社會的影響等。

1.治理

“治理”的概念來自英文governance的新含義，是上世紀 90 年代以來國際上使用的公共政治和社會事務管理的專用詞匯。最具權威的全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中表述：治理是多種形式的管理方式的綜合體，使用這些多種方式的主體可以是個人、政府或者是組織團體等，或者是這些主體一起管理一個共同的公共事務采用的方法形式。在我國，筆者贊同李曉婷學者的觀點，她從治理主體和治理機制兩方面指出治理是管理公共事務和維護公共秩序的諸多方式，從主體上看是多元的，包括政府、企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等，即治理是各種公共的或私人的個體和機構共同管理其事務的組合；從治理機制看是自下而上的，也可以是合作協(xié)商，即多元主體圍繞共同目標通過合作方式實施治理。

2.治理理論

治理理論主要創(chuàng)始人之一英國學者羅德·羅茨認為，治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，有序統(tǒng)治的條件已不同于以前，或以新的方法來統(tǒng)治社會。讓-皮埃爾·戈丹認為，治理對破除很多國家用做保護官僚主義的城墻陳規(guī)是有用的，而對過去的社會關系提出質疑，因此治理是“現(xiàn)代”的。美國理論家?guī)煲谅头丁じダＬ卣J為，治理所要創(chuàng)造的社會結構或秩序不能由外部強加，它要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動發(fā)揮作用?？梢姡卫砝碚摓閷で笳?、市場、社會的角色定位、權力分配，利益關系調和等問題提供了科學理論依據(jù)。

3.社區(qū)治理

在我國，學者李曉壯認為，社區(qū)治理是指社區(qū)主體遵守公平協(xié)商機制平等參與應對公共問題，合作完成社區(qū)公共事務管理和公共產(chǎn)品與服務供給的過程，社區(qū)治理體制是規(guī)定社區(qū)參與主體之間權利和義務關系的一系列制度安排。因此，筆者歸納，社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎，政府與社區(qū)組織、居民共同管理社區(qū)公共事務，持續(xù)推進社區(qū)發(fā)展的活動。強調政府職能從自上而下的權威統(tǒng)治變成上下互動的共同管理，“劃船”轉向“掌舵”，更多的公共事務管理職能轉移到其它社會部門、公民個體，實現(xiàn)多種參與主體“自我教育、自我管理、自我服務、自我約束”的狀態(tài)。

三、我國城市社區(qū)治理的主要模式

自90年代民政部實施“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”計劃以來，我國諸多城市在結合本地發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，在以街道和居委會管理體制改革為核心的過程中，探索出一些新型地區(qū)特色的治理模式，初步形成了較為成功且有借鑒意義的城市社區(qū)治理模式。

1.上海市的政府主導治理模式

1996年上海市委和市政府召開的城市工作會議中，提出了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的社區(qū)管理新體制，以街道辦事處所轄區(qū)域為社區(qū)范圍，建立起街道黨工委和辦事處主導，社會組織、居民委員會和居民參與的政府主導型社區(qū)治理模式。強化政府在社區(qū)管理中的裁判和教練的角色，和對地區(qū)性、社會性、公益性的事務的指導和監(jiān)督角色，強調了街道辦事處在政權管理中承上啟下的關鍵位置，順應了上海城市發(fā)展的新局勢。該模式強化街道政府的職能，先在街道層面完成行政權力的整合，再培育社區(qū)組織，街道政府過大的權力擠壓了社區(qū)組織的生存發(fā)展空間，社區(qū)治理的行政色彩濃厚。

2.武漢市的政府與社區(qū)混合治理模式

江漢模式通過“小政府，大社會”的理念充分發(fā)揮社區(qū)職能，有效結合社區(qū)自治與政府組織管理，實現(xiàn)政府與社區(qū)的職能互補，整合社會力量和行政機構的力量。社區(qū)政府部門工作重心下移至社區(qū)組織，弱化街道辦事處功能，社區(qū)資源投入以政府為主、社會組織為輔，并逐漸增加多渠道的資源投入。該模式強調政府和居委會合作治理社區(qū)事務，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、成員自愿參與相結合的混合治理，目前我國大部分城市社區(qū)治理都處于政府主導向混合治理轉變的階段。

3.沈陽市的社區(qū)自治模式

20世紀90年代末，沈陽市以“以人為本、社區(qū)自治”為基本原則，在全市展開社區(qū)自治管理的創(chuàng)新型模式。重點強化社區(qū)組織的自治功能，明確規(guī)定社區(qū)組織的自主權和社區(qū)成員的決策、管理、罷免等權利，使各方主體行使社區(qū)自治權得到了充分保障。該模式在全國范圍內產(chǎn)生了很大影響，通過賦予社區(qū)組織充分自治權以強化其自主地位，形成“社區(qū)自治、議形分離”的治理機制，體現(xiàn)我國未來社區(qū)治理模式的主流新趨勢。

四、國外城市社區(qū)治理模式的經(jīng)驗借鑒

早在18世紀中葉，歐洲一些國家就開始倡導社區(qū)互助和自助以增進社區(qū)福利、完善社區(qū)建設。發(fā)展至今，主要分為以下三種：

1.政府主導治理模式——以新加坡為例

作為多元種族和文化融合的新興工業(yè)化國家，新加坡社區(qū)建設與治理的特點是：政府主導、強化組織；統(tǒng)一指導、民主自治；以人為本、積極參與。政府負責90%的社區(qū)基礎建設費用和50%的日常運行費用，通過政府主導下的大眾參與，彌補了社區(qū)公共資源的不足又強化了執(zhí)政黨的基層建設。社區(qū)實行統(tǒng)一指導與民主自治并行治理原則，政府部門與社區(qū)機構、基層自治組織及社會團體之間上下貫通、職責分明，形成了合理靈活的社區(qū)建設模式。小政府理念的社區(qū)建設以人為本，通過行政事務、社區(qū)福利、硬件設施建設和商業(yè)服務密切社區(qū)基層合作。社區(qū)社會組織領導人由所在選區(qū)的國會議員推薦或委任，使得政府實現(xiàn)對社區(qū)治理的強力控制。此外，新加坡社會廣泛的志愿服務義工精神，促進了社區(qū)居民的廣泛參與，節(jié)約了社區(qū)建設的管理成本。

2.混合治理模式——以日本為例

日本早期“家國一體”的政治文化和“集體主義”的國民精神，廣泛滲透在各個社會階層和組織關系之中，這種依附性的傳統(tǒng)思想根深蒂固，逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)治理的文化根基。因此，日本的城市社區(qū)治理在本質上體現(xiàn)出國家主導和社會自治的混合模式，并具有準自治性原則、服務原則、責任原則和和諧原則。該模式的特點是以社區(qū)自治為主、政府力量為輔的治理模式，民間自治特點與官方色彩多方面交織，政府寬松有序引導社區(qū)建設，町內會、社區(qū)民間組織與居民積極響應參與其中，兩者有機結合、相輔相成，共建社區(qū)。

3.社區(qū)自治模式——以美國為例

美國自下而上的社區(qū)治理是自治型模式的典范。首先，政府制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃并撥款實施，包括稅收優(yōu)惠和法規(guī)引導私企投入社區(qū)建設。其次，發(fā)達的NGO充當政府與居民之間的中介提供具體社區(qū)服務，包括傳統(tǒng)服務機構、政府資助組織和居民自建組織。它與社區(qū)居民關系密切，與政府之間無隸屬關系，代表不同群體獨立自主的開展社區(qū)活動。此外還有社區(qū)企業(yè)參與社區(qū)建設，如社區(qū)化小企業(yè)發(fā)展中心和投資公司等。這種“議行合一”的自主治理模式，由政府資助、社區(qū)因地制宜孵化內部組織直接滿足居民生活需求，最大限度利用了多方資源共建社區(qū)治理。

綜上，國外先進社區(qū)治理模式的形成有其鮮明的歷史文化背景，其制度設計、實踐行動與本國的社會變遷密切相關。我國歷史悠久的官本位集權思想與城市化進程互相沖擊，在對社區(qū)治理的借鑒引入和制度把握中，應從實際出發(fā)，注重因地制宜，結合我國國情和社區(qū)地域特色，才能形成適合自身長久發(fā)展的城市社區(qū)治理模式。

五、完善我國城市社區(qū)治理的對策研究

1.完善社區(qū)治理制度規(guī)范

健全的城市社區(qū)治理規(guī)范是良好治理的前提和保障，從制度頂層入手健全法律法規(guī)，完善社區(qū)治理政策規(guī)范設計就顯得尤為重要。首先，國家立法機關應出臺適應新形勢下發(fā)展所需的《城市居民委員會組織法》，在宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃；其次，地方政府因地制宜，制定基層社區(qū)服務標準及管理辦法、居民滿意評測等制度，完善地方行政法規(guī)；最后，社區(qū)實事求是、因地制宜制定本社區(qū)特色的具體制度，保障和規(guī)范居民對社區(qū)治理的積極有序參與。

2.培育多元主體共建治理

城市社區(qū)治理體制是個復雜多樣的開放系統(tǒng)，各主體之間存在目標差異和利益分化，根據(jù)治理理論，無論公共主體還是居民個人，都沒有獨立解決復雜社區(qū)問題的能力。構建多元主體協(xié)同治理機制，實現(xiàn)城市社區(qū)治理長久發(fā)展，需要政府、基層政府組織、社區(qū)、居民、社區(qū)組織等相關部門的協(xié)調合作與共同努力。

（1）明確政府職能。黨的十八大報告提出，要建設職能科學、結構優(yōu)化、人民滿意的服務型政府，對社區(qū)“必須是宏觀、平均、參數(shù)式的控制，即外部控制體系只負責制定大的政策，只起‘參數(shù)作用，而不能向系統(tǒng)內部輸入特定的‘指令，否則，系統(tǒng)的演化就變成‘被組織的了?！币虼?，政府在社區(qū)治理中所應發(fā)揮主導、引導、配合社區(qū)工作、組織管理等職能，尊重社區(qū)自治，促使社區(qū)自治組織把協(xié)助政府工作與自主為居民服務有機結合起來，幫助其提高自治水平。

（2）促進居民參與。城市社區(qū)是居民參與公共事務、實現(xiàn)公民權益和社會價值的直接場所，居民是社區(qū)治理的重要主體。首先，政府部門通過完善規(guī)范制度保障公民自由平等的參與社區(qū)事務，以主人翁心態(tài)積極參與社區(qū)管理建設之中，實現(xiàn)“當家作主”。其次，提高居民自我治理和管理社區(qū)事務的能力，社區(qū)定期公布提供發(fā)展現(xiàn)狀與建設意見，充分信息公開，積極引導居民由分散的個體走向組織化的公民參與網(wǎng)絡體系。最后，廣泛拓展社區(qū)居民參與途徑。在傳統(tǒng)正式參與的基礎上，建立民間組織、社團等非正式參與途徑，通過規(guī)章制度加以規(guī)范，保證居民順利參與。

（3）發(fā)展非政府組織。要實現(xiàn)“政府分權”和“社會賦權”的社會變革，并非簡單的由政府向社會放權，而是通過培育非政府組織，在政府與社會之間建立良性合作關系，由直接控制管理方式轉變?yōu)橄嗷f(xié)作、共同治理。因此，城市社區(qū)治理的實現(xiàn)也應以非政府組織為依托，其發(fā)展程度對社區(qū)治理具有重要意義。政府要堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，在政策上加大扶持力度，在資金上減稅補貼，充分發(fā)揮非政府組織優(yōu)勢，使之成為政府與社區(qū)基層溝通互助的橋梁。

3.提供資源投入與服務能力

社區(qū)治理目的的實現(xiàn)需要以資金投入為保障。除了政府主體的法定財政投入（項目性、補貼性、購買服務性投入等），還需建立多渠道社區(qū)治理投資機制，拓寬資金籌集途徑，使社區(qū)被動接受變成主動創(chuàng)收。鼓勵社會力量投資社區(qū)治理，動員企事業(yè)單位、非政府組織、個人等以多種形式捐贈社區(qū)事業(yè)；鼓勵社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展，建立健全專項資金制度， 如“公益創(chuàng)投大賽”，通過項目競標的方式來購買社區(qū)社會組織的服務；以稅收豁免、稅收減免等形式給予社區(qū)組織稅收優(yōu)惠，因地制宜的發(fā)揮市場機制作用，彌補資金不足。

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作者簡介：

耿夢然（1992-），女，漢族，江蘇省宿遷市人，現(xiàn)為北京工業(yè)大學社會學系2014級碩士研究生，研究方向為社會組織。