王松柏

全面建成小康社會決勝階段的開局之年，精準(zhǔn)扶貧被定為各級黨委政府主抓的重要任務(wù)，各項工作如火如荼，做規(guī)劃、出措施、派干部、建機(jī)制等。但從目前的實踐看，還缺少本地區(qū)“自我個性”，導(dǎo)致工作進(jìn)展不快，措施落實不力，精準(zhǔn)扶貧粗放開展。究其深層原因，筆者以為主要是廣大干部對精準(zhǔn)扶貧的難度認(rèn)識不足。筆者將從安徽扶貧工作現(xiàn)狀分析當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的五大難題。

貧困人口識別難

貧困人口的精準(zhǔn)識別是首要難題。各地探索、創(chuàng)造的一些方法在實踐運用中，都呈現(xiàn)一定的局限性，精準(zhǔn)識別難題還沒有得到很好破解。

從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計上看，精準(zhǔn)扶貧對象的確定方法和實際操作中存在對貧困人口的“規(guī)模排斥”問題。首先，我國選擇農(nóng)民人均純收入作為標(biāo)識貧困線的指標(biāo)，具有不全面性。其次，當(dāng)前精準(zhǔn)識別堅持貧困人口規(guī)?？刂?、自上而下層層分配指標(biāo)，有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)思維，導(dǎo)致出現(xiàn)“湊數(shù)貧困戶”，而真正的貧困戶不能被識別、不同地區(qū)之間的貧困戶差異性較大等新問題。

從實踐操作上看，在農(nóng)村識別出真正的貧困戶并非易事。首先，農(nóng)民的收入難以量化。農(nóng)民創(chuàng)收具有隨機(jī)性和收入不確定性，日常支出和收入又總是同步發(fā)生的，具體到某一戶全年的真實收入難計算準(zhǔn)確。其次，農(nóng)民的消費觀念和目標(biāo)具有很大差異性。很多農(nóng)民崇尚節(jié)儉持家，從不超前消費，但也有部分農(nóng)民信奉“幸福就在當(dāng)下”，熱衷即時消費。還有少數(shù)“貧困戶”從以往的扶貧政策中嘗到甜頭，把“肉埋在碗底吃”擺貧裝困。

從識別過程上看，由于不同地區(qū)采用不同的判定方法，存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題，導(dǎo)致識別結(jié)果有較大差異。在精準(zhǔn)識別程序中，任何一個環(huán)節(jié)落實不精細(xì)，都難以實現(xiàn)識別結(jié)果的精準(zhǔn)?，F(xiàn)在農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)眾多，村民代表大會只有在春節(jié)期間才能開起來，留下的村民很多是兒童和文盲，對識別貧困標(biāo)準(zhǔn)、公示結(jié)果理解不到位，公示成了形式。

運行機(jī)制實施難

各地扶貧攻堅的基礎(chǔ)狀況差別很大，如何把精準(zhǔn)扶貧推向精準(zhǔn)實施階段，特別是精準(zhǔn)到戶到人，并沒有一個通用模式。

目前，精準(zhǔn)扶貧很多政策都是試運行，處于政策銜接期、機(jī)制轉(zhuǎn)軌期，運行機(jī)制還不夠成熟，各個環(huán)節(jié)都是邊干邊完善。從宏觀層面看，制度建設(shè)滯后，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。財政資金項目細(xì)小分散，專項扶貧政策牽引力不足。社會扶貧存在“碎片化”。從微觀層面看，基層扶貧機(jī)構(gòu)力量單薄，縣以下組織機(jī)構(gòu)不健全、人員不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機(jī)構(gòu)斷層，面對上級和形勢壓力，自主開展工作的空間有限。一些扶貧機(jī)構(gòu)缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不敢或者不愿承擔(dān)扶貧工作的全面橫向協(xié)調(diào)，甚至把自己等同于財政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在扶貧資金投入上，國務(wù)院有《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》、安徽省有《關(guān)于財政支持脫貧攻堅的實施意見》，落實這些意見急需建立相應(yīng)的整合投入機(jī)制，解決扶貧資金整合的難題。

扶貧項目到戶難

首先，受貧困戶勞動力素質(zhì)制約，“一戶一策”實施難。貧困戶之所以貧困，必定在勞動力素質(zhì)上存在明顯不足，使得許多為他們量身定制的脫貧策略看上去很美吃起來不香。在貧困鄉(xiāng)村，頭腦靈活、手腳靈便的農(nóng)民大都外出打工，在家留守的除了失能老人、留守婦女兒童外，余下的都是需要他人照顧的身體殘疾者或者智障人員。一些需要體能較大、稍有技術(shù)含量的扶貧項目，貧困戶就難以完成。

其次，受文化貧困的制約幫扶精準(zhǔn)到戶難。一些貧困戶脫貧愿望迫切，但觀念保守、思路不清、盲目跟風(fēng)，往往干得不少、投入不小卻成效不大，一旦失敗就徹底泄氣，脫貧的信心和勇氣蕩然無存。部分貧困戶發(fā)展意識差，寧愿苦熬不愿苦干，小農(nóng)意識根深蒂固，思維方式、行為方式和生活方式落后，進(jìn)取心嚴(yán)重不足。在調(diào)研中有一例很有代表性。筆者到某貧困戶家里是上午十點剛過，男主人已經(jīng)獨坐桌邊喝酒了，桌上四菜一湯：全是大魚大肉。我們建議他注意葷素平衡，得到的回應(yīng)卻是“我一直就這樣過的、怎么舒服就應(yīng)該怎么過”。有的貧困戶“等、靠、要”依賴思想嚴(yán)重，凡事都等國家和社會的救助。甚至有的貧困戶價值觀念錯位，以貧困為榮，不屑于勤勞致富，心理上存在著被扶持的優(yōu)越感和聰明感。

再次，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力和龍頭企業(yè)帶動力不強(qiáng)，也是精準(zhǔn)扶貧到戶難的一個重要因素。在貧困人口較多的地區(qū)，一個普遍現(xiàn)象是市場體系不夠完整，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期不合理導(dǎo)致發(fā)展層級較淺，民眾市場營銷理念落后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)雷同缺少特色，產(chǎn)業(yè)鏈條短且處于低附加值的中間段，品牌不多不強(qiáng)、市場占有率不高?？h域內(nèi)涉農(nóng)的龍頭企業(yè)不僅數(shù)量少而且只能是“矮子當(dāng)中選長子”。產(chǎn)業(yè)競爭力和企業(yè)帶動力不強(qiáng)，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧對精準(zhǔn)脫貧的吸引力不強(qiáng)、“雙向選擇不暢”：一方面產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不愿意吸納貧困戶進(jìn)入，另一方面貧困戶也不把脫貧的注意力投向企業(yè)。

扶貧力量供給難

在精準(zhǔn)幫扶方面，結(jié)對幫扶力量無法滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。本來，各地深化改革加快發(fā)展的任務(wù)很繁重，實施扶貧攻堅都感覺壓力山大。以安徽省銅陵市為例，扶貧攻堅的主戰(zhàn)場樅陽縣有貧困村65個貧困人口78676人。銅陵市建立了市縣對接、單位包村、干部包戶的“一結(jié)雙包”機(jī)制，共安排市縣兩級幫扶單位305個、駐村工作隊長65人、結(jié)對包戶幫扶干部6000多人，已經(jīng)占用該市很大一批力量。

幫扶力量不足更重要的反映在幫扶能力上。在結(jié)對幫扶中，存在選派單位和選派人員均等化，部分幫扶單位角色定位不準(zhǔn)、幫扶干部全身心投入難，有的派駐干部作風(fēng)不夠扎實、進(jìn)入工作狀態(tài)慢。少數(shù)幫扶干部缺乏對扶貧實際的充分認(rèn)知，工作無從下手。一些幫扶單位認(rèn)識不到位，安排單位里的所謂“閑人”駐村扶貧，難堪重任。部分村干部、黨員對精準(zhǔn)扶貧的概念把握不準(zhǔn)，政策吃得不透，給群眾講解不準(zhǔn)確、宣傳不到位，習(xí)慣于代貧困戶做主，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作落點不精準(zhǔn)、效果不理想。

此外，全社會幫扶熱情與精準(zhǔn)扶貧實際需要也存在差距。過去扶貧以基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)為重點，一些部門和鄉(xiāng)村在組織實施扶貧項目中既有權(quán)力又有“油水”，現(xiàn)在實施“精準(zhǔn)滴灌”式扶貧，項目資金直接到戶、到產(chǎn)業(yè)、中間無法“瘦身”，扶貧績效“溫水泡茶慢慢來”，加之目前的激勵機(jī)制不健全，一些村干部處于“壓制性”幫扶，主動幫扶激情難以點燃。

政策體系適用難

當(dāng)前，扶貧政策體系本身還存在不少缺陷，給實際工作造成政策適用性困難。

其一，政策關(guān)聯(lián)性不足導(dǎo)致的扶貧政策不統(tǒng)一。如現(xiàn)行貧困人口貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，貧困戶享受到高于貧困線低保以后就自然“脫貧了”，而有些沒有享受低保、年均收入剛剛越過貧困線的貧困人口實際生活并不高于低保戶。目前，安徽省出臺《關(guān)于社保兜底脫貧工程的實施意見》，確保無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困家庭全部納入社會保障救助范圍，建立低保標(biāo)準(zhǔn)量化調(diào)整機(jī)制，到2017年實現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。

其二，政策完備性不足導(dǎo)致落地乏力。撇開識別機(jī)制存在的不夠精準(zhǔn)，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧落實不徹底主要是幫扶機(jī)制運行效率不高，精準(zhǔn)扶貧的保障機(jī)制不夠健全，在貧困治理方面表現(xiàn)為“碎片化”，社會扶貧政策的目標(biāo)、內(nèi)容和作用對象相互不一致，存在相互抵觸或者重疊；在考核機(jī)制方面表現(xiàn)為考核以抽象定性為主，缺乏科學(xué)化定量指標(biāo)體系，考核難以精準(zhǔn)。例如，在對第一書記精準(zhǔn)管理方面，缺乏精準(zhǔn)扶貧職責(zé)界定；多頭管理導(dǎo)致管理不到位。

總之，充分準(zhǔn)確地認(rèn)知當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實際難度，是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)得到精準(zhǔn)落實的基本前提。7月20日，習(xí)近平總書記在寧夏銀川召開的東西部扶貧協(xié)作座談會上發(fā)出總攻令：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段?！痹谶@樣一個關(guān)鍵階段，必須在思維方式和行動計劃上有針對性地攻克上述難題，掃除堡壘的全部障礙，確保扶貧工作精準(zhǔn)落地，實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口精準(zhǔn)脫貧。（作者系安徽省樅陽縣委黨校高級講師）