樓蘇萍 王佃利 曹現(xiàn)強

2015年12月，我國時隔37年在北京再次召開中央城市會議，會議分析了我國城市發(fā)展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路以及重點任務(wù)并提出了做好城市工作的具體部署?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》作為中央城市工作會議的配套文件，勾畫出“十三五”甚至更長時間中共城市發(fā)展的“路線圖”。同時，為深入貫徹落實習(xí)近平總書記在中央城市會議的重要講話精神和中央關(guān)于城市工作的決策部署，山東省城市工作會議于2016年5月正式召開，進(jìn)一步明確了當(dāng)前及今后一個時期全省城市工作總體要求和重點任務(wù)。由此可見，從中央到地方，我國各級政府都在以各種方式不斷強調(diào)城市工作在未來經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。公共服務(wù)作為開展城市工作的重要內(nèi)容，直接影響著城市居民的生活質(zhì)量與現(xiàn)實觀感，城市公共服務(wù)的質(zhì)量與效果對于未來城市工作的有效開展具有舉足輕重的作用。

為了全面了解全省城市公共服務(wù)供給與社會評價的現(xiàn)狀，山東大學(xué)城市發(fā)展與公共政策研究所，依據(jù)承擔(dān)的“山東大學(xué)城市公共服務(wù)數(shù)據(jù)”項目建設(shè)，于2015年11月開展了“山東省城市公共服務(wù)社會調(diào)查活動”，旨在通過面向公眾的社會調(diào)查，了解山東省十七地市市民對城市公共服務(wù)的認(rèn)知、評價情況，借以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前山東省城市深度發(fā)展中存在的問題，形成公共服務(wù)與城市發(fā)展工作的政策建議。

一、公共服務(wù)的概念解讀與指標(biāo)體系

城市公共服務(wù)的發(fā)展是一個城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)等因素綜合作用的結(jié)果，公共服務(wù)的時空性和政治屬性是評價城市公共服務(wù)質(zhì)量的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。在公共服務(wù)指標(biāo)體系的建構(gòu)方面，不同學(xué)者對于指標(biāo)體系的具體內(nèi)涵和涵蓋內(nèi)容有著不同的理解。金順南在《城市公共服務(wù)理論與實踐》中曾指出，城市政府應(yīng)該依據(jù)顧客的公共精神服務(wù)需求、公共制度服務(wù)需求及具體公共服務(wù)需求，架構(gòu)與此相對應(yīng)的覆蓋廣義市民的城市公共服務(wù)三維內(nèi)容體系，包括精神服務(wù)體系、制度服務(wù)體系和具體服務(wù)體系等方面。朱光磊在《城市公共服務(wù)體系建設(shè)綱要》中曾提出，公共服務(wù)體系應(yīng)包括核心公共服務(wù)、基本公共服務(wù)、支持性公共服務(wù)等內(nèi)容。趙大海、胡偉則指出大城市公共服務(wù)公眾滿意度應(yīng)包括公眾對公共服務(wù)提供的滿意度、公眾對政府效能的滿意度、公眾對政府信息公開的滿意度、公眾對政府允許公眾參與的滿意度、公眾對政府信任的滿意度等內(nèi)容。

綜合考慮相關(guān)學(xué)者在公共服務(wù)體系建構(gòu)方面的理解與認(rèn)知，本次調(diào)查涉及八大板塊的公共服務(wù)，包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境質(zhì)量、市政公用、公共交通、公共安全等、問題休閑。為保證本次社會調(diào)查的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、全面性，此次調(diào)查采用了多層抽樣調(diào)查的方法，即在山東省17個地市隨機抽取街道辦事處，在街道辦事處中隨機抽取社區(qū)，并在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行方便抽樣方式選定調(diào)查對象，滿足調(diào)查的精確性以及可靠性?？紤]調(diào)查過程中調(diào)查員以及被調(diào)查者等非系統(tǒng)性誤差的存在，研究者最終確定山東省十七地市共發(fā)放問卷5100份，每個城市發(fā)放300份。調(diào)查共回收問卷4300份，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行相應(yīng)的分析。

二、山東省城市公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）對城市公共服務(wù)滿意度的總體評價

山東省17地市居民對城市公共服務(wù)的整體滿意度較高。本次調(diào)研使用綜合滿意度和滿意度指數(shù)兩個指標(biāo)來表示滿意水平。從全省來看，2015年，城市公共服務(wù)的綜合滿意度為92.8%，滿意度指數(shù)為72.14。具體到17個地市，威海、濰坊、臨沂、日照、東營、濱州、煙臺在綜合滿意度及滿意度指數(shù)方面均高于全省平均水平。

（二）對公共服務(wù)不同領(lǐng)域滿意度的評價

本次調(diào)查請城市居民對所在城市的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文體休閑、環(huán)境質(zhì)量、市政公用、公共交通、公共安全等八個方面的公共服務(wù)進(jìn)行打分。調(diào)查結(jié)果顯示，山東省十七地市民眾對八項公共服務(wù)的評價差異較大。其中，公共交通和公共安全的評價最高，分別為71.4分和70.2分；在60-70區(qū)間的有：公共教育，67.3分；文體休閑，66分；市政公用，64.8分；醫(yī)療衛(wèi)生，64.7分；社會保障，64.2分；處于最低分的為環(huán)境質(zhì)量，58分。

從全省十七地市來看，不同地市居民對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全及公共教育評價的地區(qū)差異度相對較小，環(huán)境質(zhì)量、市政公用領(lǐng)域的地區(qū)差異則比較突出，最典型的就是環(huán)境質(zhì)量。在八項公共服務(wù)中，對環(huán)境質(zhì)量評價的城市差距最大，最高分威?？蛇_(dá)87.7分，最低分出現(xiàn)在濟南，僅為35分。此外還有淄博、菏澤、濱州、聊城等市都在50分圈以內(nèi)。

（三）對公共服務(wù)主要領(lǐng)域的分項評價

由于調(diào)查領(lǐng)域較多，我們下面擇其部分，及公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境質(zhì)量、社會保障進(jìn)行概括介紹，其中社會保障是民生問題的重點，具體又涉及到具體養(yǎng)老、就業(yè)、住房等。

1.公共教育

本次調(diào)查公共教育部分調(diào)查內(nèi)容涉及基礎(chǔ)教育存在的主要問題，學(xué)校廉政風(fēng)氣評價與公共教育的公平性評價三個方面。通過對基礎(chǔ)教育存在的主要問題做多重響應(yīng)和頻率分析發(fā)現(xiàn)，有21.7%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育存在的主要問題是教育不公平， 16.4%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育存在師資力量薄弱、教學(xué)質(zhì)量不高的問題，14.2%的被調(diào)查者認(rèn)為存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教學(xué)硬件差的問題。在“廉政風(fēng)氣狀況”方面，86.5%的被調(diào)查對象對當(dāng)前學(xué)校的“廉政風(fēng)氣狀況”持正向評價，說明全省教育領(lǐng)域的廉政問題不突出。在公平性方面，主要考察了進(jìn)城務(wù)工子女的教育機會問題，公眾對基礎(chǔ)教育階段農(nóng)民工子女獲得均等入學(xué)機會的評價正向和負(fù)向評價的比例基本持平。

2.醫(yī)療衛(wèi)生

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域主要調(diào)查了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)接受、醫(yī)療服務(wù)的可及性、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)利用率及市民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的評價狀況。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)接受方面，88%被調(diào)查對象接受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的頻率為每半年在2次以內(nèi)，且較高頻率的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（半年5次以上）與進(jìn)入老年階段密切相關(guān)；在醫(yī)療服務(wù)的可及性方面，居民與最近醫(yī)院的距離為1-3公里的情況最多，達(dá)到了41%，其次為距離1公里以內(nèi)，比例為32%，兩者合計達(dá)到73%。在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)利用率及市民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的評價狀況，77%的居民選擇其所在社區(qū)擁有社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，在醫(yī)療條件發(fā)達(dá)地區(qū)這一數(shù)值可以達(dá)到83%以上。

3.環(huán)境質(zhì)量

在環(huán)境質(zhì)量方面，本次調(diào)查得出以下結(jié)論：一是全省城市環(huán)境公共服務(wù)的整體滿意度較低。在調(diào)查的五項環(huán)境公共服務(wù)指標(biāo)的整體滿意度指數(shù)中，“空氣質(zhì)量”、“飲用水水質(zhì)”、“噪音未影響生活”和“‘工業(yè)三廢治理力度”這四項指標(biāo)均不及格。二是空氣質(zhì)量和“工業(yè)三廢”治理問題尤為突出。在考察山東省城市居民對所在城市空氣質(zhì)量的滿意度時，對空氣質(zhì)量的“非常滿意”或“比較滿意”的僅占總調(diào)查對象的26%，全省市民對空氣質(zhì)量的總體滿意度較低。三是全省十七地市間的城市環(huán)境公共服務(wù)滿意度存在差異，空氣質(zhì)量、飲用水水質(zhì)及“工業(yè)三廢”治理的公眾滿意度評價與城市相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出一致性。

4.養(yǎng)老保障

在養(yǎng)老問題方面主要考察了養(yǎng)老方式的偏好、養(yǎng)老保險的保障程度以及對老年生活的擔(dān)心程度等。在養(yǎng)老方式偏好方面，17地市城市居民選擇居家養(yǎng)老方式的居民最多約占比為54.18%，而選擇機構(gòu)養(yǎng)老的城市居民占比為17.99%，選擇社區(qū)養(yǎng)老方式的城市居民所占比為27.83%；在參加養(yǎng)老保險的保障程度評價方面，從“您認(rèn)為您所參加的養(yǎng)老保險多大程度上能夠保障退休以后的生活？從0到5進(jìn)行打分”這一問題的調(diào)查來看，評價結(jié)果呈起伏不高的正態(tài)分布，表明17地市民眾對養(yǎng)老保險的保障程度評價一般；在對老年生活的擔(dān)心程度方面，擔(dān)心程度平均分為2.61分，稍高于對當(dāng)前所參加養(yǎng)老保險的保障程度，對擔(dān)心程度在3分及以上的進(jìn)行加總，其百分比總和為54.6%，可見城市居民大部分對養(yǎng)老問題比較擔(dān)心。

5.就業(yè)公共服務(wù)

針對就業(yè)公共服務(wù)方面，本次調(diào)查主要涉及就業(yè)服務(wù)知曉度、就業(yè)服務(wù)的惠及程度以及就業(yè)公共服務(wù)評價等三個問題。在就業(yè)服務(wù)知曉度方面，有16.8%的人了解地方政府為求職者提供的相關(guān)就業(yè)政策，而有70.5%的受訪者表示不了解政府的就業(yè)政策，表明了地方政府就業(yè)政策的普及程度不高；在就業(yè)服務(wù)的惠及程度方面，有39.9%的公眾享受過就業(yè)公共服務(wù)，而60.2%的調(diào)查對象完全沒有享受過政府提供的就業(yè)公共服務(wù)，說明就業(yè)服務(wù)的惠及程度偏低；在就業(yè)公共服務(wù)評價方面，本調(diào)查請市民以0為最低分、5為最高分對政府的就業(yè)公共服務(wù)進(jìn)行評價，打分在3分及以上的被調(diào)查者占總樣本數(shù)的52.7%，打分在3分以下的占47.3%。值得注意的是，有11.4%的調(diào)查對象打分為零，表明這一部分群體對這一公共服務(wù)存在較大不滿。

6.住房保障情況

在住房保障領(lǐng)域，本次調(diào)查主要涉及現(xiàn)有居住情況、公積金擁有情況以及對住房保障政策的知曉度等相關(guān)問題。在現(xiàn)有居住情況，被調(diào)查者在住房產(chǎn)權(quán)與歸屬情況上住自己（或家庭成員）購買商品房的被調(diào)查者占有絕對優(yōu)勢約占比55.6%；在公積金擁有情況，僅有28.6%的人享有住房公積金，71.4%的人尚未擁有住房公積金；在住房保障政策的知曉度方面，在住房保障政策知識的普及方面，78.7%的受訪者表示不了解，而僅有21.3%表示了解，這說明大部分受訪者住房保障政策的了解程度普遍較低。

三、城市公共服務(wù)存在的問題

通過對山東省十七地市民眾進(jìn)行城市公共服務(wù)的調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前山東省城市公共服務(wù)主要存在以下問題：

第一，環(huán)境質(zhì)量已成為當(dāng)前城市居民關(guān)切的首要問題。受各方面因素影響，全省大部分城市都遭遇了不同程度的“城市病”，特別體現(xiàn)在環(huán)境污染方面。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，山東省城市環(huán)境公共服務(wù)的整體滿意度為各項公共服務(wù)之末，在環(huán)境服務(wù)中，空氣質(zhì)量和“工業(yè)三廢”治理問題尤為突出，應(yīng)作為重中之重。在地區(qū)層面上，特別需要加強濟南、淄博、菏澤、濱州、聊城等市的環(huán)境治理問題。

第二，副省級城市公共服務(wù)滿意度偏低，大城市的發(fā)展質(zhì)量需進(jìn)一步提升。濟南、青島兩個副省級城市無論是在城市規(guī)模、人口吸引力及經(jīng)濟帶動作用都有著其他城市不可比擬的優(yōu)勢，但在城市公共服務(wù)評價方面，兩大城市的民眾滿意度均未處于第一梯隊，省會城市濟南在一些公共服務(wù)項目中還處于全省較低位置，這在一定程度上表明環(huán)境污染、交通擁堵、綠化不足和資源緊張等“城市病”正成為制約其城市發(fā)展質(zhì)量的重要方面，影響居于其中人們的滿意度。

第三，中小城市基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給存在不足。主要表現(xiàn)為：在一些地方，城市公共服務(wù)供給跟不上城市化進(jìn)程，特別是在市政公用事業(yè)、公共交通、文化休閑方面，民眾評價偏低與供給不足直接相關(guān)，需要進(jìn)一步提升城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市化發(fā)展的協(xié)同性。

第四，城市公共服務(wù)的公平性有待提升。公平性問題被認(rèn)為是當(dāng)前基礎(chǔ)教育中存在的主要問題，教育資源配置不均衡、進(jìn)城務(wù)工人員子女獲得均等入學(xué)的機會不平等，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等相關(guān)公共服務(wù)的仍體現(xiàn)較大的群體差異，影響著人們對公共服務(wù)的共享，也在一定程度上影響民眾對政府工作的評價。

第五，民生相關(guān)公共服務(wù)政策民眾知曉率低，公共服務(wù)政策宣傳存在不足，影響公共服務(wù)績效。當(dāng)前全省在社會救助、就業(yè)服務(wù)與住房保障等諸民生領(lǐng)域出臺了各種惠民政策，但從調(diào)查來看，民眾對相關(guān)領(lǐng)域的基本政策了解不足，反映出我們的政策宣傳還不夠。

第六，多層級的公共服務(wù)供給機制仍有待完善?，F(xiàn)代城市治理認(rèn)為公共服務(wù)供給是一個多層級多主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過層次性的公共服務(wù)資源配置構(gòu)建起多層次的公共服務(wù)供給機制有助于實現(xiàn)不同公共服務(wù)提供的效率與效益。從調(diào)查看來，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等典型性流域，這種多層次的公共服務(wù)供給機制在實踐作用的發(fā)揮上還存在不足。

第七，城市建設(shè)主體單一，社會力量培育不足。城市發(fā)展與城市公共服務(wù)供給并不僅僅是政府的責(zé)任，城市中的社會力量與公民自身都是不可或缺的重要主體。從調(diào)查看來，當(dāng)前全省各市在動員社會力量及公民自身能力建設(shè)方面都存在不足。例如，在社會捐助方面，調(diào)查顯示全省民眾自愿捐贈的比例不高，對公共文化體育活動參與度有限，在突發(fā)性公共安全事件中，對自身應(yīng)對能力的評價也不高，從側(cè)面體現(xiàn)出公民自身在公民精神與能力方面存在不足。

四、促進(jìn)城市公共服務(wù)提升的建議

當(dāng)前城市公共服務(wù)供給出現(xiàn)的問題，既有特殊性，又有普遍性，既同我省所處的城市發(fā)展階段密切相關(guān)，又體現(xiàn)出居民對今后城市公共服務(wù)提供方面的期盼和需求，必須積極主動加以回應(yīng)，不斷滿足居民追求城市美好生活的意愿。為此，我們提出如下建議。

（一）對各市城市公共服務(wù)供給工作進(jìn)行分類指導(dǎo)

由于我省各市城市化發(fā)展水平參差不齊、階段不一、速度不同，城市居民對當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)訴求也不一樣，這些客觀存在的現(xiàn)實差異，決定了改善提升城市公共服務(wù)供給質(zhì)效的政策不能夠“一刀切”，必須發(fā)揮政府導(dǎo)向作用，進(jìn)行頂層設(shè)計和分類指導(dǎo)，倡導(dǎo)各市立足自身實際，統(tǒng)籌做好城市發(fā)展與公共服務(wù)改善提升相協(xié)同、公共服務(wù)建設(shè)投入與當(dāng)?shù)刎斄χ蜗嗥ヅ洹⒐操Y源優(yōu)化配置與城市居民生活和生產(chǎn)格局變化相適應(yīng)的各項工作，努力實現(xiàn)城市發(fā)展速度和公共服務(wù)提供水平同步提升，避免違背城市發(fā)展規(guī)律的行為出現(xiàn)，避免脫離自身能力做出過頭事，提出不切實際的承諾。

（二）注重推動城市規(guī)劃與城市公共服務(wù)供給的有效結(jié)合

隨著我省城市發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展時期，城市的發(fā)展更加注重經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，更加彰顯以人為本的城市發(fā)展主旨。全面系統(tǒng)推進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃是前提，在城市發(fā)展規(guī)劃中突出體現(xiàn)城市空間格局、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給的協(xié)同高效，已成為當(dāng)今城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。

（三）健全完善政府主導(dǎo)、多主體參與的公共服務(wù)供給機制

現(xiàn)代化的城市治理需要政府、企業(yè)組織、社會組織等多方力量共同參與，通過形成協(xié)調(diào)協(xié)同的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，共同解決城市公共問題，提供好城市公共服務(wù)，不斷增進(jìn)城市公共利益。一是要發(fā)揮好以市場機制為基礎(chǔ)的政府作用，及時調(diào)整公共服務(wù)政策；二是必須有序發(fā)展壯大社會組織力量，通過政府購買服務(wù)、加大財稅金融支持等有效手段，鼓勵社會組織參與提供城市公共服務(wù)；三是擴大居民對城市公共服務(wù)提供的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升民眾對公共服務(wù)相關(guān)政策的知曉度，將有助于強化公共服務(wù)提供的效率與精準(zhǔn)化水平。

（四）加快構(gòu)建覆蓋全省市、縣的城市公共服務(wù)信息化大平臺

我省公共服務(wù)信息化平臺建設(shè)應(yīng)主動采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，通過運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，強化部門協(xié)同聯(lián)動；通過強化城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，積極發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用；通過推動公共數(shù)據(jù)資源開放，促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新供給和服務(wù)資源整合，加強政府與公眾的溝通交流；通過積極扶持基于大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的智庫建設(shè)，整合政策研究機構(gòu)、科研單位等智力資源，加大政府購買服務(wù)的力度，為公共服務(wù)決策的科學(xué)性提供支持。□作者單位：山東大學(xué)城市發(fā)展與公共政策研究所 E：CSQ

關(guān)鍵詞：城市公共服務(wù) 績效 公共服務(wù)供給