許家興

關(guān)于深化森林公安改革的設(shè)想

許家興

十八屆五中全會首次把“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一提出來，強調(diào)要加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。這給森林公安改革提供了歷史機遇。在新的形勢下，森林公安改革應(yīng)該跳出森林公安本身的視角，而置于生態(tài)文明體制改革、公安體制改革和農(nóng)村改革的大背景下，站在生態(tài)保護的戰(zhàn)略高度，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，以森林公安職能拓展為突破口，實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的完全執(zhí)法，建立預(yù)防、控制、打擊于一體的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。

一、森林公安現(xiàn)行管理體制和工作職責(zé)

森林公安現(xiàn)在實行的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。1985年10月，林業(yè)部、公安部在昆明聯(lián)合召開由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公安廳（局）長，林業(yè)（農(nóng)業(yè)）廳（局）長參加的全國林業(yè)公安工作會議，并于次年1月發(fā)出《全國林業(yè)工作紀(jì)要》，《紀(jì)要》明確了林業(yè)公安機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)，并正式確立了林業(yè)公安的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。2003年12月18日，國家林業(yè)局、公安部發(fā)布《關(guān)于加強森林公安隊伍建設(shè)的意見》（林安字〔2003〕234號）指出，“森林公安是國家林業(yè)部門和公安機關(guān)的重要組成部分，是具有武裝性質(zhì)的兼有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能的專門保護森林及野生動植物資源、保護生態(tài)安全、維護林區(qū)社會治安秩序的重要力量”。在具體的實踐中，森林公安機關(guān)接受公安機關(guān)和林業(yè)主管部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，但是以林業(yè)主管部門為主，條塊結(jié)合，以塊為主。

根據(jù)我國《森林法》等法律的規(guī)定，森林公安主要承擔(dān)著5方面職責(zé)：一是立案偵查涉林（包括森林資源、野生動植物資源、林地資源等）犯罪案件。二是立案查處管轄范圍內(nèi)的涉林治安案件。三是根據(jù)林業(yè)部門委托，查處有關(guān)林業(yè)行政案件。四是負(fù)責(zé)森林防火工作。五是東北、內(nèi)蒙古等大面積國有林區(qū)森林公安機關(guān)還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的全部社會治安管理工作。2010年以來，全國各地森林公安機關(guān)根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家林業(yè)局的有關(guān)文件精神，陸續(xù)落實了刑事和治安執(zhí)法權(quán)限。以安徽省為例，共劃定了25種涉林刑事案件和9種治安案件歸森林公安管轄，規(guī)定了森林公安機關(guān)可以對管轄的刑事案件行使立案、偵查、采取強制措施、提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴以及進行治安管理處罰、林業(yè)行政處罰等職權(quán)。

近年來，有的省份順應(yīng)森林生態(tài)保護的需求，對森林公安的體制改革做出了大膽的突破。比如：海南省森林公安機關(guān)在省委、省政府的直接推動下，于2014年6月開始實行省以下垂直管理，其經(jīng)驗和做法已經(jīng)得到中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)注。江西、云南等地將縣級森林公安機關(guān)從縣級林業(yè)主管部門中剝離，成為縣級政府的組成部門。

二、森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的可行性

（一）警察權(quán)介入生態(tài)執(zhí)法的必要性

1.我國的生態(tài)文明建設(shè)需要加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。眾所周知，我國近30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，在給國家和人民群眾帶來財富的同時，也讓我們付出了生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞的代價。從2015年席卷全國的霧霾到分布各地的癌癥村，從野生動物的濫捕濫獵到大量生態(tài)物種的消失，從曾經(jīng)的樹木參天到現(xiàn)在的滿目瘡痍。無一不是生態(tài)保護亟須加強的強烈信號。所以，才有了生態(tài)文明建設(shè)被寫進十八大報告，生態(tài)環(huán)境保護上升到國家行為?？v觀我國社會改革開放30多年來的脈絡(luò)，地方政府盲目追求GDP、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法偏弱是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的主要因素。十八大以來，為了保障生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，全國多地的省、市級公安機關(guān)以不同形式介入。如：內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市、河北省、山東省、江蘇省、貴州省公安廳陸續(xù)組建了省級的偵查生態(tài)環(huán)境犯罪隊伍；湖北省黃石市、云南省昆明市、廣東省佛山市公安機關(guān)陸續(xù)組建了市級的偵查生態(tài)環(huán)境犯罪的隊伍；也有如江西省樟樹市、石城縣森林公安局拓展刑事執(zhí)法權(quán)限，將污染環(huán)境罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪等7種半罪名劃歸森林公安管轄。江西省共青城市，就推行了市森林公安局綜合執(zhí)法，行使林、農(nóng)、水利、漁業(yè)的行政執(zhí)法權(quán)。這些地方的公安機關(guān)介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法以后，引起當(dāng)?shù)厣鐣浾搶Νh(huán)境保護的關(guān)注，在一定程度上強化了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

2.要加大生態(tài)環(huán)境的保護，警察權(quán)介入生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法不是中國首創(chuàng)，在西方發(fā)達國家均有跡可尋。德國在1972年就通過了首部環(huán)保法，其環(huán)境警察被法律法規(guī)從頭武裝到腳；法國的綠色警察隸屬內(nèi)政部，全稱叫“打擊環(huán)境違法行為中心”，由專門的專業(yè)人員組成；而俄羅斯的生態(tài)警察幾經(jīng)風(fēng)雨，終見彩虹，現(xiàn)在他們隸屬內(nèi)務(wù)部，可以攜帶武器執(zhí)法；而美國的環(huán)境保護隊伍設(shè)立在聯(lián)邦調(diào)查局。可見，加大環(huán)境保護的力度，警察權(quán)介入生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法是國際通行的做法。而森林是生態(tài)的主體，關(guān)系生態(tài)安全，是環(huán)境保護的核心內(nèi)容。森林公安在我國已經(jīng)有近70年的歷史，所以警察權(quán)介入生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法在我國也是有歷史淵源和現(xiàn)實基礎(chǔ)的。只要將森林公安這支隊伍進行必要的補充，在法律上予以明確定位，完全可以勝任生態(tài)領(lǐng)域的執(zhí)法工作。

（二）森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的不可替代性

警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法固然是必要的，但是在我國現(xiàn)有的條件下，不可能再由環(huán)境保護部門重新設(shè)立一支環(huán)境警察隊伍，或者修法賦予環(huán)境保護部門警察權(quán)。而森林公安作為一支專門保護森林生態(tài)安全的警察隊伍轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，實際上更多的是業(yè)務(wù)職能的拓展，是加強生態(tài)文明建設(shè)大政方針的落實，是對生態(tài)執(zhí)法隊伍的優(yōu)化組合，是解決生態(tài)領(lǐng)域“九龍治水”執(zhí)法困局的妙藥良方。

森林公安整建制轉(zhuǎn)型生態(tài)警察具有重新組建生態(tài)警察隊伍不可比擬的天然優(yōu)勢。追根溯源，我國森林公安隊伍的發(fā)展有近70年的歷史，特別是國家林業(yè)局森林公安局正式組建30周年以來，全國森林公安始終堅持“政治建警、從嚴(yán)治警，立警為公、執(zhí)法為民，以林為業(yè)、以警為榮”，隊伍正規(guī)化建設(shè)穩(wěn)步推進，執(zhí)法成果不斷擴大，在防范和打擊涉林違法犯罪、維護生態(tài)安全、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、守衛(wèi)林區(qū)平安等方面發(fā)揮了重要作用。30年來，全國森林公安開展了春雷行動、綠盾系列行動、飛鷹行動等30余次專項嚴(yán)打整治行動，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐林木、亂采濫挖野生植物、亂捕濫獵野生動物、亂批濫占林地等行為。2015年10月10日，中科院西雙版納熱帶植物園內(nèi)一棵國家保護植物黃花梨樹被盜，現(xiàn)場沒有遺留下什么有價值的線索，云南省西雙版納傣族自治州森林公安局充分發(fā)揮多年來形成的工作機制，在林業(yè)、邊防等部門及緬甸、老撾警方的協(xié)助下，歷時兩個半月，破獲“10·10”中科院西雙版納熱帶植物園降香黃檀（黃花梨）被盜案，抓獲犯罪嫌疑人3名，繳獲全部被盜降香黃檀芯材4段4.45米。2015年5月20日，北京森林公安分局根據(jù)群眾舉報，總結(jié)多年野生動物保護執(zhí)法工作經(jīng)驗，在國家林業(yè)局森林公安局的指揮調(diào)度下，于2015 年10月，破獲“5·21”系列非法收購、運輸、出售野生動物制品案，共抓獲犯罪嫌疑人16名，查獲象牙及其制品804.4公斤。無數(shù)大案要案的成功偵破，證明了森林公安是一支忠誠可靠、戰(zhàn)斗力強、值得信賴的隊伍。尤其是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法，積累了非常豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，培養(yǎng)了一大批生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法的業(yè)務(wù)骨干。另外由于森林公安長期駐守在山區(qū)農(nóng)村，所以對山區(qū)農(nóng)村的社會情況非常了解，而我國生態(tài)保護的薄弱點就在農(nóng)村。根據(jù)國家關(guān)于農(nóng)村實行綜合執(zhí)法的改革舉措，完全可以以基層森林公安為主體，建立符合我國國情的農(nóng)村綜合執(zhí)法隊伍，既整合了執(zhí)法資源，又加大了農(nóng)村綜合執(zhí)法的力度，而且節(jié)約了國家行政成本。而如果另起爐灶，建立一支生態(tài)或者環(huán)保警察隊伍則需要很長時間熟悉生態(tài)領(lǐng)域違法犯罪的特點、建立生態(tài)領(lǐng)域違法犯罪防控體制。上述羅列的省級或者市級偵查生態(tài)環(huán)境犯罪的隊伍，不是中途夭折，就是在運作中出現(xiàn)一些問題，有的甚至與森林公安職能重疊，不僅浪費警力，也浪費了財力。

三、森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的背景簡析

十八大后，國家在各領(lǐng)域陸續(xù)推出了頂層設(shè)計，為國家社會制度長遠改革提供明確的方向和目標(biāo)。給森林公安改革提供了歷史機遇。森林公安改革應(yīng)該跳出森林公安本身的視角，置于生態(tài)文明體制改革、公安體制改革和農(nóng)村改革的大背景下，站在生態(tài)文明建設(shè)的國家戰(zhàn)略高度，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，以森林公安職能拓展為突破口，實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的完全執(zhí)法，建立掌握生態(tài)資源違法犯罪的動態(tài)管理模式，形成預(yù)防、控制、打擊于一體的執(zhí)法體系。

（一）公安改革的有關(guān)論述

2015年2月份，中央印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，其總體目標(biāo)是完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。

（二）生態(tài)文明體制改革的有關(guān)論述

十八大報告明確提出要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、要加強生態(tài)文明制度建設(shè)。2015年10月份，中央出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這是生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計?！斗桨敢蟆吠七M生態(tài)文明體制改革首先要樹立和落實正確的理念，統(tǒng)一思想，引領(lǐng)行動。要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念。另外，《方案》還提出完善環(huán)境保護管理制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護職責(zé)調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。十八屆五中全會更是提出加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

（三）深化農(nóng)村改革的有關(guān)論述

2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《實施方案》），這是當(dāng)前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)鍵時期的重大部署?！秾嵤┓桨浮诽岢錾罨r(nóng)村行政執(zhí)法體制改革，加強農(nóng)村基層執(zhí)法力量，推行對食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，確保有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，依法維護農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序，提高農(nóng)村基層法治水平。

四、森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的設(shè)想

當(dāng)前，我國社會改革進入深水區(qū)，各領(lǐng)域的頂層設(shè)計已經(jīng)完成，這些全方位的改革措施落地以后，我國社會管理體制將發(fā)生巨大變化，生態(tài)領(lǐng)域違法犯罪構(gòu)成也將有很大的不同。森林公安改革必須站在國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，找準(zhǔn)位置，提出自己的發(fā)展目標(biāo)，為實現(xiàn)美好的中國夢再立新功。

（一）森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察設(shè)想的理念

森林公安機關(guān)作為公安機關(guān)的組成部分，必然要參與到這次深化公安改革的大潮中來。但是森林公安的改革有其歷史任務(wù)的特殊性，不能僅僅限制在現(xiàn)有的格局中，而要置身于生態(tài)文明體制改革的大框架下，拓展現(xiàn)有的職能，和農(nóng)村綜合行政執(zhí)法改革相銜接。堅決破除部門利益，站在國家生態(tài)保護的戰(zhàn)略高度，充分發(fā)揮執(zhí)法體系完備、執(zhí)法經(jīng)驗豐富、驍勇善戰(zhàn)、可以信賴的特色，開創(chuàng)出有前瞻性的生態(tài)警察警務(wù)管理模式，在實現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展的同時，為改革探索出新路子。

（二）森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的總體框架

按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，森林公安要轉(zhuǎn)型生態(tài)警察，成為生態(tài)保護的中堅力量，具備山水林田湖領(lǐng)域的完全執(zhí)法（行政、刑事執(zhí)法），這樣不僅僅可以使得生態(tài)領(lǐng)域的行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法無縫對接，也可以讓生態(tài)警察掌握生態(tài)資源違法犯罪的動態(tài)管理模式，從而形成預(yù)防、控制、打擊一體的執(zhí)法體系。

1.轉(zhuǎn)型后的生態(tài)警察要有生態(tài)領(lǐng)域完全執(zhí)法權(quán)限。如果轉(zhuǎn)型后的生態(tài)警察僅僅管轄刑事案件，將不能從根本上解決生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法不力的瓶頸。首先是不能做到對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本信息底數(shù)清、情況明，無法有效開展治安防范工作。其次是不能最大限度獲取生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪信息。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪大多涉及地方經(jīng)濟發(fā)展，為了發(fā)展經(jīng)濟而犧牲環(huán)境保護是我們環(huán)境執(zhí)法面臨的主要困境。所以即使生態(tài)領(lǐng)域的職能部門發(fā)現(xiàn)了違法犯罪線索，也很少愿意移交公安機關(guān)立案偵查，而這是目前多地成立生態(tài)環(huán)境警察機構(gòu)的地方公安機關(guān)獲取此類違法犯罪線索的主要渠道。這也可以印證，我國生態(tài)環(huán)境如此惡化的情況下，相關(guān)法律法規(guī)比較完善的情況下，卻很少有人受到法律追究的原因。再次是僅僅管轄刑事案件就不能形成預(yù)防、控制、打擊一體的生態(tài)執(zhí)法體系。生態(tài)環(huán)境違法犯罪與其他違法一樣，也是有一個發(fā)生、發(fā)展的過程，如果生態(tài)警察僅僅管轄刑事違法就不能形成完整的執(zhí)法體系。

2.隊伍設(shè)置上，要組建省以下垂直管理的生態(tài)警察機構(gòu)，實行條塊結(jié)合，以條為主的管理模式。生態(tài)執(zhí)法與地方經(jīng)濟發(fā)展有沖突，執(zhí)法的大部分阻力來自于地方政府。為了避免地方干擾，必須組建省以下垂直管理的生態(tài)警察機構(gòu)，實行條塊結(jié)合，以條為主的公安隊伍管理模式。另外，要明確生態(tài)警察是武裝警察隊伍的性質(zhì)，確保生態(tài)警察的執(zhí)法權(quán)威。生態(tài)警察在生態(tài)保護特殊地區(qū)，還可以跨行政區(qū)域設(shè)置生態(tài)警察機構(gòu)。在機關(guān)內(nèi)部按照公安機關(guān)管理模式設(shè)立治安行政和刑事偵查機構(gòu)。治安行政機構(gòu)主要職責(zé)是預(yù)防、控制、發(fā)現(xiàn)、處罰生態(tài)領(lǐng)域的一般違法行為，根據(jù)各地的情況，下轄國土資源、森林、環(huán)境保護、野生動物保護等分機構(gòu)，分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的工作；刑事偵查機構(gòu)主要職責(zé)是對生態(tài)領(lǐng)域的犯罪案件進行偵查破案。省級生態(tài)警察機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全省生態(tài)保護工作，市、縣級的生態(tài)警察機關(guān)根據(jù)各自的生態(tài)分布特點進行機構(gòu)設(shè)置，在注重和基生態(tài)層派出所進行對接的同時，還要注重向?qū)崙?zhàn)化方向設(shè)置，避免機關(guān)化，要減輕基層派出所的工作壓力。縣級生態(tài)警察機關(guān)的重點任務(wù)是偵破企業(yè)涉及生態(tài)領(lǐng)域的犯罪案件，指導(dǎo)基層生態(tài)派出所查處生態(tài)領(lǐng)域的一般違法、建立生態(tài)領(lǐng)域治安防控體系。省以下垂直管理的模式，在保障執(zhí)法的效果上成效明顯。海南省森林公安機關(guān)過去是全國森林公安機關(guān)的“后進”。實行垂直管理以后，隊伍在執(zhí)法辦案、隊伍管理、警務(wù)保障方面發(fā)生了很大的變化，對一些重大項目非法占用農(nóng)（林地）用地案件“敢辦案”“能辦案”“辦成案”；隊伍管理更加科學(xué)、規(guī)范。實行垂直管理不到兩年時間，海南森林公安機關(guān)一躍成為全國森林公安發(fā)展的排頭兵。

森林公安的管理體制示意圖

3.生態(tài)派出所要承擔(dān)農(nóng)村綜合行政執(zhí)法工作。農(nóng)村是生態(tài)文明建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是生態(tài)文明建設(shè)的重點和突破點。中央提出深化農(nóng)村行政執(zhí)法體制改革，加強農(nóng)村基層執(zhí)法力量，推行對食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。按照現(xiàn)有的模式，在農(nóng)村食品藥品安全、工商質(zhì)檢由市場監(jiān)督管理局的派出所機構(gòu)管轄；公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸由公安派出所協(xié)助相關(guān)主管部門管轄相關(guān)違法案件。根據(jù)設(shè)想，在資源環(huán)境、農(nóng)林水利、海洋漁業(yè)領(lǐng)域，可以交由生態(tài)派出所綜合執(zhí)法?；鶎由鷳B(tài)派出所要建設(shè)在農(nóng)村集鎮(zhèn)，作為縣生態(tài)警察機構(gòu)的派出單位，是生態(tài)執(zhí)法的綜合性戰(zhàn)斗實體，不但承擔(dān)管轄范圍內(nèi)的一般刑事案件的偵查、負(fù)責(zé)轄區(qū)的治安防范體系建設(shè)，還要按照深化農(nóng)村行政執(zhí)法體制改革關(guān)于綜合執(zhí)法的要求，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)領(lǐng)域的農(nóng)村綜合行政執(zhí)法工作。資源環(huán)境、農(nóng)林水利、海洋漁業(yè)領(lǐng)域?qū)儆谏鷳B(tài)范疇，讓生態(tài)派出所管轄，在工作上有連續(xù)性，也整合了行政資源，節(jié)約了國家行政成本，加大了執(zhí)法的力度，可以確保相關(guān)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，從而在農(nóng)村行政執(zhí)法體制上形成了地方公安派出所、生態(tài)派出所、市場監(jiān)督管理部門3支相互配合、相互銜接的農(nóng)村執(zhí)法隊伍。

農(nóng)村執(zhí)法單位示意圖

4.轉(zhuǎn)型以后的生態(tài)警察隊伍面臨的任務(wù)將大大增加，必須加強隊伍建設(shè)，實行科技強警。森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察以后，執(zhí)法職能將拓展到整個生態(tài)領(lǐng)域，工作任務(wù)將大大增加，面臨的任務(wù)將更加復(fù)雜和繁重。刑事執(zhí)法的種類將由原來的8種到轉(zhuǎn)型后的15種，完全覆蓋破壞環(huán)境資源類的犯罪行為。根據(jù)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林實施條例》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)型后的生態(tài)警察行政執(zhí)法職能將原來的12類拓展到53類。另外，還必須承擔(dān)16類以上的治安處罰。在實踐中的執(zhí)法任務(wù)肯定比這些還要多。所以，要保障生態(tài)警察執(zhí)法，就必須加強生態(tài)警察的隊伍建設(shè)，增加對生態(tài)警察的資金投入，加大有針對性的科學(xué)研究工作，為生態(tài)警察加強科技裝備，加強信息化建設(shè)，建立生態(tài)執(zhí)法的云數(shù)據(jù)，減少執(zhí)法成本，增加執(zhí)法的科技含量。將生態(tài)執(zhí)法和企業(yè)的日常運轉(zhuǎn)、個人生產(chǎn)生活相互連接，影響企業(yè)的融資、信譽，影響個人消費的信貸等，增加生態(tài)違法的成本。

加大生態(tài)警察執(zhí)法隊伍建設(shè)，可以消化整合相關(guān)部門的行政執(zhí)法人員編制和經(jīng)費。這不但符合生態(tài)文明體制改革中關(guān)于有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段，完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制的論述，也符合中央政府關(guān)于簡政放權(quán)的總體要求。

五、森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察面臨的關(guān)鍵性問題

（一）轉(zhuǎn)型前后的領(lǐng)導(dǎo)體制問題

森林公安轉(zhuǎn)型面臨兩個問題。一個是轉(zhuǎn)型前由哪個部門來負(fù)責(zé)森林公安轉(zhuǎn)型的實際操作。按照本文的設(shè)想，森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察，涉及生態(tài)領(lǐng)域的多個部門，有公安機關(guān)改革、農(nóng)村的綜合改革，是中央一攬子改革工程中的一個環(huán)節(jié)，必須將森林公安轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明體制改革包括農(nóng)村改革、公安改革相結(jié)合起來，置于國家戰(zhàn)略的高度。所以，由森林公安自身或者林業(yè)主管部門來展開這項改革，肯定是不現(xiàn)實的。二是森林公安轉(zhuǎn)型以后，在國家層面上由誰來管理這支隊伍，怎么樣來管理這支隊伍。這不但關(guān)乎森林公安改革的成敗，更是關(guān)乎轉(zhuǎn)型以后生態(tài)警察設(shè)立的目的能否實現(xiàn)的問題。設(shè)立生態(tài)警察的目的，就是要解決生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法隊伍散、執(zhí)法手段少、執(zhí)法干擾多、執(zhí)法力量弱的問題。毋庸置疑，森林公安是依林而建、因林而興。多年來，在林業(yè)主管部門和公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，森林公安逐漸的發(fā)展壯大，經(jīng)歷了30多年的雙重管理體制，成為一支不可或缺的行業(yè)公安隊伍，為保護森林和野生動物資源做出了不可磨滅的貢獻。但是，我們也必須要承認(rèn)，隨著社會的不斷進步，這種雙重管理的模式，越來越成為森林公安發(fā)展的瓶頸。森林公安終究是公安隊伍，不同于一般公務(wù)員隊伍管理，必須要賦予其一定的社會地位和有別于一般公務(wù)員的管理體制，才能充分發(fā)揮這支隊伍的主觀能動性和戰(zhàn)斗力。

如果改變不了目前這種雙重管理、以塊為主的體制，那么，大力推廣“海南模式”，對目前的森林公安來說，未嘗不是一個很好嘗試。

（二）森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察的有關(guān)法律問題

森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察，從執(zhí)法職能的角度來看，應(yīng)該是一種行業(yè)警察執(zhí)法職能的拓展。管轄刑事和治安執(zhí)法職能應(yīng)該是警察與生俱來的能力，是先天性的。作為行業(yè)警察，要拓展刑事和治安執(zhí)法職能，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)就可以完成。2010年以前，全國多數(shù)森林公安機關(guān)都不具備刑事、治安案件的執(zhí)法權(quán)限。為了解決這個問題，在國家林業(yè)主管部門和公安部領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心下，目前多數(shù)省份都落實了森林公安的執(zhí)法權(quán)限，使森林公安在打擊處理涉林違法犯罪案件中，可以施展拳腳，提高執(zhí)法效果、效率，也激發(fā)了隊伍的積極性。但是，警察權(quán)全面介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，就目前而言還缺乏法律的支撐，尤其在生態(tài)領(lǐng)域的行政管理上。目前公安部正在對《人民警察法》的修改開展調(diào)查研究工作，這也是警察權(quán)全面介入生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法的一次難得機遇。

從短期看森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察，實現(xiàn)完全執(zhí)法還面臨許多困難。就目前森林公安的林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，只有《森林法》規(guī)定的4條6類違法行為。對于其余的林業(yè)行政違法行為的執(zhí)法，還必須經(jīng)過林業(yè)部門的委托，盡管有些省森林公安機關(guān)在省級林業(yè)主管部門的支持下，集中行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，但是，還是缺少必要的法律支撐。所以，森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，要實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的完全執(zhí)法，關(guān)鍵的問題是要解決好生態(tài)警察行政執(zhí)法的法律法規(guī)銜接問題，包括過渡期執(zhí)法權(quán)銜接問題。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，生態(tài)執(zhí)法尤其是行政執(zhí)法權(quán)都分散在各個主管部門，在短時間內(nèi)完全移交給森林公安或者是生態(tài)警察也不太現(xiàn)實。要將生態(tài)領(lǐng)域的行政執(zhí)法賦予生態(tài)警察，必須由國家最高立法機關(guān)完成立法工作，而從調(diào)研到立法將是一個比較漫長的過程。是以生態(tài)領(lǐng)域的各主管部門委托的形式，還是以法律授予執(zhí)法權(quán)的形式，應(yīng)該是在轉(zhuǎn)型中必須考慮的主要問題。

實際上也不妨再大膽地想象一下，生態(tài)警察轉(zhuǎn)型以后，能否逐步實現(xiàn)以下法律框架：由國家立法機關(guān)制定一部《生態(tài)管理處罰法》，類似《治安管理處罰法》，將所有的生態(tài)行政違法納入其中，由生態(tài)警察執(zhí)法。或者將所有的生態(tài)行政違法，納入《治安管理處罰法》，對一般環(huán)境違法給予治安處罰，將部分需要給予高額罰款的處罰納入到民事賠償范疇，由公益組織或者由人民檢察院代表國家，向法院提起公益訴訟。這樣既加大了行政處罰的力度，又讓高額罰款回歸經(jīng)濟的屬性。

森林公安轉(zhuǎn)型前后執(zhí)法種類對照

結(jié)語

深化森林公安改革，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，將森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，是保障生態(tài)文明建設(shè)成果成本最小、效果最好、符合國家頂層設(shè)計的一項改革；更是整合現(xiàn)有的執(zhí)法資源，實現(xiàn)最嚴(yán)格的環(huán)境保護措施，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域落實依法治國方略最有效途徑；但也是一項涉及面廣、牽扯利益多、影響深遠的改革。因而，迫切需要在改革之初，進行完善的頂層設(shè)計。特別是生態(tài)領(lǐng)域的各個主管部門，必須放下包袱，破除部門利益，站在國家戰(zhàn)略高度，統(tǒng)一思想，為生態(tài)領(lǐng)域行政管理這項“側(cè)改革”提供“側(cè)動力”，才能最終實現(xiàn)青山綠水常在，金山銀山常有的宏偉目標(biāo)，才能讓綠水青山帶來金山銀山，讓美麗中國記得住“鄉(xiāng)愁”。

（作者單位 安徽省池州市森林公安局

貴池分局）

（編輯 趙文清）