李兆飛

摘 要：如何充分利用環(huán)境影響評價制度提高對工程建設的選址要求，減少工程建設的光污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等問題，成為各界環(huán)保人士關注的焦點。從土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的相關概念出發(fā)，著重闡述了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)實意義，并對其未來發(fā)展作了展望。

關鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響評價；環(huán)境保護；生態(tài)功能

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.16.031

我國環(huán)境影響評價制度（以下簡稱“環(huán)評制度”）最早是由1979年《環(huán)境保護法（試行）》提出的。這部法律規(guī)定了各種建設活動在開工之前，由相關部門對建設項目的選址、設計，建設過程的施工步驟，建成投產(chǎn)使用后可能造成的環(huán)境污染進行調(diào)查和評定，經(jīng)審批合格之后才能開始工程建設。環(huán)評制度包含多個種類，既有大型工廠的選址設計，又有基建路橋的污染測評，本文所涉及的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱“土地規(guī)劃環(huán)評”）也囊括在其中。

1 土地規(guī)劃環(huán)評的相關概念

土地規(guī)劃環(huán)評是有關環(huán)保部門對土地規(guī)劃方案進行的事前和事后環(huán)境污染評價分析預測，通過建立科學、合理的數(shù)學模型，廣泛地采集數(shù)據(jù)，從生態(tài)保護方面提出最佳的規(guī)劃方案，減少甚至消除方案實施后可能對環(huán)境造成的不利影響。這是一種在規(guī)劃層次協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間關系的手段，通過土地利用的宏觀結構調(diào)整，使得區(qū)域自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護工作更有效地進行。我國雖然早就建立起了環(huán)境影響評價制度，但制度內(nèi)各個具體方向的環(huán)評工作細則仍然沒有制訂，只有籠統(tǒng)的原則供參考。這種狀況使得當前我國土地規(guī)劃和環(huán)境保護的需要與相關法律細則呈現(xiàn)空白之間的矛盾更加激烈。

2 土地規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)實意義

2.1 國內(nèi)外土地規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展

土地規(guī)劃環(huán)評制度最早由美國提出。美國在1969年通過“國家環(huán)境政策法案”，正式建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評價體系，并論述了政策、規(guī)劃和管理方面對環(huán)境發(fā)展進行整合的要求。隨后，越來越多的國家注意到自身經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境保護問題，并將戰(zhàn)略環(huán)境影響評價體系引入環(huán)境立法方面：荷蘭于1989年修改了《國家環(huán)境政策規(guī)劃》，要求對廢棄物管理、飲水供應、能源電力、土地規(guī)劃等多個方面進行環(huán)境影響的評價。這一制度的引入有效遏制了因城市化快速發(fā)展帶來的各種環(huán)境問題，對荷蘭的環(huán)境治理起到了重要作用。加拿大于1999年頒布了《政策、規(guī)劃和計劃建議的環(huán)境評價內(nèi)閣指令》，要求國內(nèi)所有提交內(nèi)閣或者各部部長的建設方案，如果對環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響，則必須進行環(huán)境影響評價。

我國的土地規(guī)劃環(huán)評制度到目前仍然沒有建立，雖然1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法》制定了環(huán)評制度，但其僅限于擴建、改建的工程，適用范圍十分有限。在環(huán)評制度建立至今的30多年間，我國頒布并實施了一系列配套的規(guī)范性文件，完善了環(huán)評制度的具體內(nèi)容和體系方法，但其基本內(nèi)容仍是針對環(huán)境污染方面，對于土地利用的整體規(guī)劃則沒有涉及。

2.2 土地規(guī)劃環(huán)評建立的必要性

當前，我國的環(huán)境問題比較嚴重，環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度令人擔憂。據(jù)國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護十五計劃》顯示，我國目前環(huán)境問題最突出的就是土地問題，具體體現(xiàn)在水土流失、土地荒漠化、草場“三化”、濕地破壞嚴重、耕地面積減少、質(zhì)量退化等方面，土地問題正成為我國環(huán)境保護工作中最突出的問題。這一方面是因為我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高，經(jīng)濟的提升是以巨額資源堆積起來的，沒有合理、充分利用土地資源；另一方面則是因為土地的利用沒有相應的規(guī)章制度予以規(guī)定，各個地方政府在以經(jīng)濟利益為首要目標的前提下，完全不重視對土地的長期規(guī)劃，亂伐濫墾現(xiàn)象嚴重。只有出臺對土地開發(fā)利用的規(guī)劃方案和制度，才能解決當前形勢最為嚴峻的土地問題。

3 土地規(guī)劃環(huán)評的優(yōu)勢

3.1 調(diào)整經(jīng)濟結構，提高規(guī)劃的科學性

土地規(guī)劃是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度所必須面臨的問題。在過去我國經(jīng)濟水平較低的情況下，土地的利用沒有成為主要矛盾，豐富的資源可以撐起國家經(jīng)濟的發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟化水平越來越高，社會經(jīng)濟發(fā)展對用地的需要也越來越嚴苛，現(xiàn)有的土地利用設計滿足不了經(jīng)濟發(fā)展的需要，急需進行結構調(diào)整，優(yōu)化經(jīng)濟結構和土地利用的匹配程度。為此，必須加深對土地生態(tài)功能的認識，理解土地利用與生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，從而提高土地利用的有效性。

3.2 發(fā)掘土地價值，協(xié)調(diào)其各項基本功能

土地的使用價值不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，更體現(xiàn)在在生態(tài)、生活等方面。土地作為物質(zhì)資料和人類生產(chǎn)活動的載體，其具有的功能包括經(jīng)濟、政治、和文化等方方面面，因此，對土地的利用不能僅僅局限于其經(jīng)濟價值，更要考慮到土地的生態(tài)價值，同時，土地規(guī)劃環(huán)評的引入在資源配置上也有著重要作用：過去開展的項目建設環(huán)評只考慮單個項目的影響評價，不能從源頭上認識土地利用可能導致的生態(tài)問題，而土地規(guī)劃環(huán)評正好能彌補這一缺陷。

4 土地規(guī)劃環(huán)評的體系構建

4.1 指標體系的指導原則

不同行政級別確立的土地利用總體規(guī)劃應當不同，省級以上的規(guī)劃應以綱領性為主，結合自身省份的突出優(yōu)勢，制定戰(zhàn)略性和指導性的長期規(guī)劃。土地規(guī)劃環(huán)評的重點是考察土地利用情況或者建設工程對生態(tài)、環(huán)境和資源的影響程度，其趨勢的反映是長期的、持續(xù)的，因此需要對土地近幾年的使用狀況數(shù)據(jù)進行綜合考量。在所有的影響因素中，鑒于目前我國快速的城市化與工業(yè)化進程，建設用地的規(guī)劃應當被列為重點，具體應堅持以下幾個原則：①堅持科學性原則。指標數(shù)據(jù)的選取應當適當并且具有代表性，能準確反映所評價的區(qū)域環(huán)境內(nèi)土地使用的變化情況以及環(huán)境的基礎數(shù)據(jù)。②堅持可操作性原則。指標體系的建立應當具有極強的操作性，體系內(nèi)各項數(shù)據(jù)的獲取都能從現(xiàn)有資料中搜集，體系的運轉(zhuǎn)應當靈活、方便。③堅持動態(tài)性原則。土地利用規(guī)劃是一個動態(tài)的發(fā)展過程，指標體系反映出的規(guī)劃特點應當是浮動的，各項基本指標都能與時間、空間相對應，具有一定的敏感度。④堅持綜合性原則。土地利用規(guī)劃是一個綜合性、系統(tǒng)性的指標體系，包含多種影響因子，各項數(shù)據(jù)應當綜合考慮。

4.2 指標體系的評價方法

當前，對于土地規(guī)劃環(huán)評的指標體系判斷方法通常有專家判斷法、疊圖法、地理信息系統(tǒng)和遙感技術模型法、生態(tài)服務價值法等多種。不同方法適用的階段也有所差異——在指標體系篩選過程中，專家判斷法、對比分析法等需要人力進行識別歸類的方法更有優(yōu)勢。在環(huán)境影響評價的預測分析方面，地理信息系統(tǒng)和遙感技術模型法有助于有效還原區(qū)域環(huán)境的實景及預測區(qū)域環(huán)境的發(fā)展方向。在具體使用方法方面，生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法是值得推薦使用的方法之一。該方法的理論基礎是生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值，通過土地利用規(guī)劃的結構調(diào)整，模擬土地利用規(guī)劃方案的實施狀況以及實施前后的生態(tài)系統(tǒng)的總價值的變化，反映出土地利用規(guī)劃對區(qū)域環(huán)境的影響和實施效果。

在工業(yè)化和城市化進程越來越快的時代，環(huán)境保護的壓力與經(jīng)濟發(fā)展速度一樣飛速上漲，有限的土地資源不能滿足粗放式的經(jīng)濟增長模式。只有不斷完善土地規(guī)劃方案，平衡區(qū)域環(huán)境內(nèi)各項影響因素，綜合考慮經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等多方面的影響，才能真正做到優(yōu)化經(jīng)濟結構。為了實現(xiàn)這一目標，就必須在我國的環(huán)評制度上制訂更加詳細的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價制度，并針對重點領域，制訂詳細的評價體系。這樣才能使我國的環(huán)境影響評價制度更加完善，切實發(fā)揮環(huán)評制度對生態(tài)環(huán)境的保護作用，實現(xiàn)綠色經(jīng)濟的發(fā)展目標。

參考文獻

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〔編輯：劉曉芳〕