（越南）阮垂蓉

官方發(fā)展援助（ODA）：越南的現(xiàn)狀與趨勢（1993～2012年）

（越南）阮垂蓉※

在越南的革新開放過程中，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展目標的官方發(fā)展援助（ODA）被看成是推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資金來源之一。該資金部分滿足了越南工業(yè)化以及現(xiàn)代化進程中對資本的迫切需求，并促進了經(jīng)濟增長和減少貧困。但官方發(fā)展援助不只是貸款問題，也是約束條件下的經(jīng)濟和政治問題，如何有效地管理越南政府獲得的官方發(fā)展援助，并使其符合國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標和方向成為一項重要的政治任務(wù)。1993年至2012年的十年間，越南政府對官方發(fā)展援助資金的使用形成了自己的特色，但也存在不少問題。從政府管理的角度而言，未來官方發(fā)展援助項目及其資金的使用策略應(yīng)側(cè)重于制度規(guī)制、國家戰(zhàn)略、監(jiān)督管理以及公眾認知等四個層面。

越南政府；官方發(fā)展援助；對策

自20世紀90年代開始，越南政府啟動了工業(yè)化和現(xiàn)代化改革，在從計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變過程中，官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，簡稱“ODA”）資金已經(jīng)成為具有重要意義的國外資金，它為越南20多年的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。在經(jīng)濟成就方面，最為明顯的變化就是官方發(fā)展援助的介入促使越南從缺少糧食的國家轉(zhuǎn)變?yōu)榕琶澜绲诙拇竺壮隹趪?。此外，官方發(fā)展援助資金還有其他意義，如援助者向越南提供的資金和技術(shù)援助有力地推動了越南地方的經(jīng)濟管理體制、政策制定機構(gòu)的改革和轉(zhuǎn)變，促使越南從高度集中的計劃經(jīng)濟國家逐步轉(zhuǎn)變成社會主義市場經(jīng)濟運行體制的國家，加快了越南融入國際社會的進程并得到國際社會的好評。此外，越南政府每年為官方發(fā)展援助資金合理使用組織的“援助咨詢會議”也進一步提高了越南的國際地位和影響力。從1993年到2012年，援助者給越南提供的資金越來越多，這也從側(cè)面證明了國際社會對經(jīng)濟革新開放的越南進一步融入國際社會的大力支持。

一、官方發(fā)展援助對越南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性

根據(jù)經(jīng)濟合作組織開發(fā)援助委員會的定義，官方發(fā)展援助是指發(fā)達國家政府或國際組織為發(fā)展中國家提供的、用于經(jīng)濟發(fā)展和提高福利水平的援助資金，或贈予成分超過25%的貸款。

越南是東南亞中南半島上面積較大的國家，二戰(zhàn)后還斷斷續(xù)續(xù)地歷經(jīng)了規(guī)模不等的戰(zhàn)爭影響。1986年，越南政府實施革新計劃（Innovation Program），2001年越共九大正式確立社會主義方向市場經(jīng)濟體制的建設(shè)目標，同時確立了到2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的國家發(fā)展目標。從目前來看，越南經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得了顯著成就，如GDP年均增長速度達到7%以上，人民生活水平越來越高，這不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，而且在文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域也得到了很大發(fā)展。這些成就的取得，除了有效地運用國內(nèi)資金以外，發(fā)達國家以及國際組織的官方發(fā)展援助發(fā)揮了重要的補充作用，對越南而言，官方發(fā)展援助的重要性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，官方發(fā)展援助是發(fā)展性投資項目的重要補充。戰(zhàn)后越南的工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)需要大量的投資資金，僅依靠國內(nèi)資本遠遠不能滿足要求，官方發(fā)展援助提供了越南發(fā)展所需的重要國外投資。受戰(zhàn)爭的影響，越南的基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴重破壞而且相當落后。通過ODA項目，現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施已得到很好的發(fā)展，如覆蓋全國的電網(wǎng)系統(tǒng)、郵政系統(tǒng)；修建新的陸地交通路線；海港港口、航空港；特別是分布在北部和南部的工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等。為吸引官方發(fā)展援助資金，越南的地方政府為國內(nèi)外的私營企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，除了向基礎(chǔ)設(shè)施投資以外，官方發(fā)展援助資金還大量投入教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

第二，官方發(fā)展援助資金對科學技術(shù)及人力資源的發(fā)展有重要作用。先進的科學技術(shù)及高素質(zhì)的勞動隊伍是促進國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要因素。通過ODA項目，來自國外的援助提高了越南的科學技術(shù)程度和人力資源水平，如：通過提供技術(shù)資料、組織有國外專家參加的研討會；派越南各級干部去國外留學（如越南與中國政府間的“165”項目）；在發(fā)達國家參觀學習經(jīng)驗、派專家來越南并直接提供先進技術(shù)設(shè)備等活動，各援助機構(gòu)為越南的發(fā)展做出了巨大貢獻。

第三，官方發(fā)展援助有助于越南經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。援助機構(gòu)的ODA項目在越南主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源的開發(fā)培訓(xùn)等方面，這為越南國內(nèi)涉及經(jīng)濟發(fā)展的各政府組織、各行業(yè)部門以及地方之間的經(jīng)濟發(fā)展平衡創(chuàng)造了有利條件。還有一些ODA項目是直接幫助越南政府的管理機構(gòu)進行行政改革以確實提高行政效率，這些都有助于越南經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第四，官方發(fā)展援助有助于提高并吸收國外直接投資（FDI），并為擴大發(fā)展型投資項目作出貢獻。國外資本進行投資決策時，投資者首先會關(guān)注投資該國家有沒有資本增值的可能性以及使用地方性基礎(chǔ)設(shè)施的費用是否偏高。所以，一些脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施，如不完善的交通、通訊、能源系統(tǒng)等會給發(fā)展型投資帶來難度。ODA的介入一定程度上解決了投資者在越南的投資效率問題。

二、當前越南政府官方發(fā)展援助資金的基本現(xiàn)狀

1993～2012年，通過19個國際援助會議，國際援助者（包括26個雙邊ODA、6個多邊ODA）與越南政府簽署的官方發(fā)展援助協(xié)議金額累計達到584億美元，占官方發(fā)展援助承諾總資金的74.77%，其中包括優(yōu)惠貸款516億美元，占官方發(fā)展援助簽署協(xié)議金額的88.4%；無償援助67.6億美元，占官方發(fā)展援助簽署協(xié)議金額的11.6%（見圖1）。

圖1　ODA承諾、簽署、支出（1993～2012年）

根據(jù)越南計劃投資部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，官方發(fā)展援助貸款資金在ODA資金的比重，從1993～2000年的80%增加到2006～2012年的93%，2011～2012年該比重已達到95.7%（見圖2）。

由圖3可以看出，官方發(fā)展援助的支出比例每個階段都有提高，但遠沒達到承諾的限額。近年來，由于政府機構(gòu)、各行業(yè)部門不斷進行ODA項目運作，支出ODA的比例已經(jīng)有很大的進步，特別是來源于日本和世界銀行的援助資金。2011年日本對越南提供的官方發(fā)展援助資金占其對全球各國援助支出規(guī)模的第二，2012年位居第一；2011年世界銀行提供的官方發(fā)展援助占越南國內(nèi)總支出的13%，2012年增加到19%。

圖2　ODA貸款資金占ODA資金的比重（1993～2012年）

圖3　1993～2012年ODA承諾、簽署、支出情況（單位：億美元）

在ODA項目中，交通運輸、電信郵政等7個領(lǐng)域得到優(yōu)先發(fā)展，其ODA資金的支出情況約為164.7億美元，不過其中的159億美元是貸款而非無償援助。1993年至2012年，越南的交通運輸行業(yè)已經(jīng)完成132個項目。1993～2012年，能源工業(yè)方面簽署官方發(fā)展援助的協(xié)議資金達到100億美元，無償援助（即贈予）只占0.1%。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展及扶貧領(lǐng)域簽署的官方發(fā)展援助協(xié)議金額排在ODA資金支出的第三位，大約為88.5億美元（其中：ODA貸款74.3億美元，無償援助14.2億美元）（見圖4）。

圖4　ODA簽署的領(lǐng)域（1993～2012年）（單位：億美元）

在越南全國各地還存在著吸收和使用官方發(fā)展援助資金不平衡的狀況，以首都河內(nèi)為核心的紅河三角洲接受的官方發(fā)展援助資金最多，達到104.2億美元，西原地區(qū)接受的官方發(fā)展援助最少，僅為13.6億美元（見圖5）。

圖5　ODA簽署的分布地區(qū)及其在越南分布的比例（單位：億美元）

在官方發(fā)展援助資金的來源國方面，主要有日本、法國、德國；國際機構(gòu)方面，主要來自于世界銀行（WB）和亞洲發(fā)展銀行（ADB）（見圖6）。

圖6　援助者承諾提供的官方發(fā)展援助（1993～2012年）（單位：億美元）

三、官方發(fā)展援助在越南運行中存在的問題

第一，對官方發(fā)展援助的頂層管理在政策體制上欠缺穩(wěn)定性和合理性，這直接影響到吸引使用ODA資金。政治體制與政策系統(tǒng)的不穩(wěn)定體現(xiàn)在20年里（1993～2012），已經(jīng)有4次改變ODA管理制度的決議，分別是1994年、1997年、2001年和2006年的中央會議。另外，各種有關(guān)的法律和決議也不斷改變，體現(xiàn)在涉及官方發(fā)展援助使用中的土地、競標和投資管理的決議等。這些改變給官方發(fā)展援助的實施造成了實質(zhì)性的影響。同樣，對官方發(fā)展援助的管理政策和運行體制的基本內(nèi)容主要集中在吸收的層面上，卻沒有制定項目具體實施的配套方案和辦法，例如：2003年的131/ND-CP決議規(guī)定了官方發(fā)展援助的管理方式，但越南財政部沒有確定官方發(fā)展援助項目的財政管理制度以及稅收政策，外交部也沒有簽署和實現(xiàn)對官方發(fā)展援助的國際指導(dǎo)條約，同時地方政府對于審定官方發(fā)展援助具體項目的管理及評價能力不足。

第二，關(guān)于官方發(fā)展援助資金的國家分級管理還有許多限制性問題，表現(xiàn)在官方發(fā)展援助管理機構(gòu)的職能及任務(wù)不夠清晰。1993年至1994年，官方發(fā)展援助的每個項目和援助者管理工作由政府總理指定有關(guān)部門直接負責；1996年至2012年，管理工作有所改進，各種不同的官方發(fā)展援助項目分別由越南計劃投資部、財政部和越南國家銀行具體負責，但調(diào)配和批準競標性項目的決定權(quán)主要還是由政府總理指定的部門審定，審批項目和競標的結(jié)果要經(jīng)過較長時間，這使得項目效果下降。另外，各部門、行業(yè)及主管機關(guān)的管理職能還不明確，而且在當前的制度約束方面，政府對不能按時完成ODA任務(wù)的管理者責任也沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。

第三，監(jiān)督與控制官方發(fā)展援助項目缺少必要的反饋和評估。有資料顯示，只有15%的國家管理部門能按時地做好監(jiān)督并報告工作。由于一些工作人員的管理水平及道德素質(zhì)等問題，對官方發(fā)展援助項目過程中的監(jiān)控工作幾乎沒有什么效果。同時，項目管理部門的質(zhì)量報告沒有達到要求，與實際情況不符。一方面，對于沒有按時報告的項目，管理部門和國家管理機關(guān)還沒有具體的處理和懲罰機制，導(dǎo)致信息反饋遲緩。另一方面，越南還沒有形成官方發(fā)展援助項目實施質(zhì)量評估機制。

第四，在實施官方發(fā)展援助項目的過程中，資金的浪費現(xiàn)象還比較普遍。從越南全國的情況看，普遍的浪費和相對嚴峻的腐敗現(xiàn)象對公民的福利增長造成了損害，也使公民對政府管理部門的信心產(chǎn)生了負面影響。因為無論官方發(fā)展援助項目是否具有優(yōu)惠性，大部分以后是要還款的，而這些壓力都落在普通的納稅人身上。

四、未來的解決對策

對越南而言，良好的政治與社會環(huán)境對官方發(fā)展援助資金的使用效果是非常重要的，越南應(yīng)進一步完善有利于ODA的制度環(huán)境，解決對策應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：

（一）完善國家管理官方發(fā)展援助的法律制度

官方發(fā)展援助是以項目型的方式介入地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的，對此的征地和拆遷工作是無法回避的客觀現(xiàn)實，其直接面對的問題就是越南土地征用制度的改革問題。故此，有關(guān)清拆及安置的法律制度應(yīng)該根據(jù)實踐需要完善配套措施。通過比較分析，2009年的69ND-CP號決定中關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、土地價格、土地回購、補償及安置等內(nèi)容與1994年、1996年、2005年頒布的各項決議還存在著諸多不符合實踐發(fā)展的銜接情況。比如決定中關(guān)于賠償和灌溉工程的運行模式就存在著不少爭議性較大的問題，主要是通過市場價來體現(xiàn)的補償費用差價，要確保民眾的生活和穩(wěn)定，還需要補償高于遷移的費用，補償?shù)馁M用應(yīng)包括：支付土地成本、自然資源、再生資源、開發(fā)生產(chǎn)的平均成本、改善移民戶的生活條件等方面。所以，在中央政府所確定的規(guī)定價基礎(chǔ)上，還需要把價格決策權(quán)下放給地方政府。

（二）制定有利于吸引和使用官方發(fā)展援助項目與資金的總體規(guī)劃

越南中央政府制定了2014年至2025年有關(guān)官方發(fā)展援助的總體規(guī)劃，其目標在于提高官方發(fā)展援助資金的效用。在這一總體規(guī)劃中，確定了使用官方發(fā)展援助項目的目的，保證總體目標得以實現(xiàn)，這向援助者表明越南使用官方發(fā)展援助的依據(jù)。但是在官方發(fā)展援助資金使用的確定性方面，總體規(guī)劃還有必要進一步向援助機構(gòu)明確可以通過哪些方式獲得他們所需要的合理性、效益性及償還可能性，以便援助機構(gòu)決定是否向越南提供援助，這對于越南國家的形象具有較為務(wù)實性的認同；同時，總體規(guī)劃中，有關(guān)官方發(fā)展援助資金的分配也應(yīng)該體現(xiàn)出促進越南的地方政府為爭取項目而努力的激勵意義，越南中央政府依據(jù)各地方政府的努力程度，以此考察各地方政府在吸收和使用官方發(fā)展援助過程中是否按照進度、符合實際并保證官方發(fā)展援助的經(jīng)濟和社會效益。

（三）繼續(xù)改革越南中央政府關(guān)于ODA的規(guī)制手續(xù)和監(jiān)督工作

1993年至2012年，在越南吸收和使用官方發(fā)展援助的管理過程中，行政手續(xù)規(guī)程雖然逐步得到完善，并保證“一個部門”式的審批程序，避免職能重疊，但是在未來的十年間，政府不僅要對不按照規(guī)定時間完成工作的機構(gòu)實施行政處罰措施，還要在行政管理過程中，運用符合國際援助或贊助機構(gòu)的質(zhì)量管理標準。越南計劃投資部應(yīng)該與有關(guān)的各部、各行業(yè)配合，對2006年所確立的決議進行細化分級管理，提高溝通效率。同時為使吸引和使用官方發(fā)展援助的總體規(guī)劃發(fā)揮作用，政府應(yīng)挑選好ODA的專家隊伍，結(jié)合國內(nèi)外環(huán)境為專家隊伍提供官方發(fā)展援助項目培訓(xùn)。除了向援助者提出優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域以外，還要提出經(jīng)濟、政治的優(yōu)惠條件及調(diào)配、協(xié)調(diào)、談判的方式，讓援助者有投資興趣。

（四）提高政府管理機構(gòu)和社會公眾對官方發(fā)展援助項目的重要性認知

對官方發(fā)展援助的正確觀點是，國外和國際財政組織的借款是國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的補充資金，但在一定的期限內(nèi)，國家是要償還援助者的本金和利息的，為此有時必須接受一些附加成本，例如，給官方發(fā)展援助項目的優(yōu)惠政策導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)失去了市場，或者由于市場開放降低了進口關(guān)稅等，而且在相當程度上，官方發(fā)展援助的項目是以犧牲國內(nèi)的資源成本為代價的。無效使用官方發(fā)展援助資金，國家不僅不能還款，而且造成很多國債，使國家陷入經(jīng)濟危機，這在巴西、阿根廷等國家的ODA實踐中已得到證明。為有效使用官方發(fā)展援助，政府和直接管理官方發(fā)展援助的機構(gòu)（計劃投資部、財政部等）要不斷地培訓(xùn)、宣傳和解釋官方發(fā)展援助項目的本質(zhì)和重要性，使人們認識到有效使用官方發(fā)展援助會產(chǎn)生什么好結(jié)果，反過來，無效使用官方發(fā)展援助會讓國家面臨什么樣的困局。

從2003年至今，旨在提高援助效果的一系列國際性活動一直在越南進行。千年發(fā)展目標能否實現(xiàn)，不僅取決于官方發(fā)展援助的增長，也取決于援助實效的提高，援助行動的數(shù)量和質(zhì)量上的協(xié)調(diào)一致是重要的前提條件。正如2003年《羅馬標準化宣言》和2005年《援助實效問題巴黎宣言》所呼吁的那樣，官方發(fā)展援助應(yīng)與受援國的優(yōu)先項目和方案編制制度相一致，以提高其支出實效。取消援助的附帶條件是提高發(fā)展援助實效的關(guān)鍵因素，沒有附帶條件的約束，發(fā)展中國家的采購政策和管理實踐將具有更大的自主決定權(quán)。因此，從長遠來看，越南政府在制定官方發(fā)展援助政策和使用ODA資金的過程中，要充分考慮到國外援助組織提出的投資要求和附帶條件，以保證官方發(fā)展援助決策的獨立性，這是增強國家自主性的戰(zhàn)略性要求。

1.（越南）劉玉鄭主編：《近年來越南的ODA：現(xiàn)狀、問題及對策——以日本為例》，河內(nèi)：勞動社會出版社，2002年版。

2.（越南）明英：《在水利領(lǐng)域中不要浪費援助資金，促進ODA貸款資金到位》，越南《經(jīng)濟投資雜志》2001年第15期。

3.周永生：《ODA的政策目標》，《外交學院學報》2002年第4期。

4.（越南）孫青心：《緩慢地發(fā)放ODA有什么損害？》，《銀行雜志》2003年第11期。

5.（越南）黎輝重、杜庭秋：《在發(fā)展投資過程中提高國外貸款資金》，越南《經(jīng)濟與發(fā)展雜志》2003年第12期。

6.（越南）武青秋：《回顧一年來越南的對外經(jīng)濟活動》，越南《經(jīng)濟發(fā)展雜志》2004年第1期。

7.丁韶彬：《ODA的新趨勢》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2006年第5期。

8.《越南共產(chǎn)黨第十屆全國代表大會文件》，河內(nèi)：越南國家政治出版社，2006年版。

9．越南計劃投資部：《貸款、管理與使用ODA的現(xiàn)狀》《越南經(jīng)濟信息》2009年第17期。

10．越南計劃投資部：《2001～2010年：吸引與使用ODA的方向》，《越南經(jīng)濟信息》2010年第21期。

11．世界銀行：《評價援助：何時發(fā)揮作用、何時不發(fā)揮作用及原因》，河內(nèi)：越南國家政治出版社，2008年版。

12．世界銀行：《1998～2008年的援助情況》，河內(nèi)：越南國家政治出版社，2010年版。

（責任編輯：李碧華）

Official Development Assistance（ODA）in Vietnam：Discussion on the Analysis of the Status Quo and Trend（1993～2012）

（Vietnam）Nguyen Thuy Dung

In the process of reform and opening up of Vietnam，ODA is regarded as one of the most important sources of funds to promote national economic and social development.Part of the funds met the urgent demand for capital of national industrialization and modernization process，and promoted the economic growth and poverty reduction.But ODA is not just the loan problems，it is also constrained under the economic and political environment.Between the years of 1993 to 2012，the ODA fund in Vietnam has its own characteristics，but there are many problems.From the perspective of government management，the use of strategy of ODA project and funds should focus on four aspects of system regulation，national strategy，supervision and administration and the public cognition.etc.

Vietnamese Government；Official Development Assistance；Countermeasure

D73/77.3

A

1003-2479（2016）01-0033-05

※南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院（越南）博士研究生