摘 要：社區(qū)居家養(yǎng)老是兼顧老年人家庭養(yǎng)老需求和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給的理想模式。在對全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老運(yùn)行實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老在得到較快發(fā)展的同時(shí)，在政府層面、社會(huì)層面和運(yùn)營單位層面還不同程度地存在一些問題，需要從制定社區(qū)居家養(yǎng)老規(guī)劃、完善相關(guān)政策法規(guī)、明確責(zé)任邊界、進(jìn)行需求供給分析、推行“互聯(lián)網(wǎng)+”和人才培養(yǎng)等方面加以解決。

關(guān) 鍵 詞：人口老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；政策支持；社會(huì)化運(yùn)營

中圖分類號：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0058-09

收稿日期：2016-07-20

作者簡介：王文?。?980—），女，湖北鐘祥人，中共南寧市委黨?？蒲刑幙茊T，?？?zé)任編輯，博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)。

基金項(xiàng)目：本文系廣西壯族自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：15DJY003。

受中國獨(dú)特文化傳統(tǒng)的影響，子女在為老年人提供經(jīng)濟(jì)保障、照護(hù)服務(wù)和心理安慰等家庭支持方面發(fā)揮著重要作用。[1]但由于當(dāng)今社會(huì)存在家庭規(guī)?？s小、家庭結(jié)構(gòu)改變、勞動(dòng)力大量流動(dòng)以及家庭親屬聯(lián)系弱化等現(xiàn)實(shí)因素，導(dǎo)致依靠子女提供養(yǎng)老支持的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式難以為繼，而同時(shí)照護(hù)服務(wù)需求者的配偶的能力也相當(dāng)有限，因此，以社區(qū)為依托的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給即成為解決養(yǎng)老問題的必然選擇。國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》指出：要“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全”，即突出了社區(qū)居家養(yǎng)老的重要作用。為貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)提出的“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”的精神，民政部、財(cái)政部于2016年7月印發(fā)了《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函[2016]200號），對居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老在政策上予以支持和保障。從20世紀(jì)70年代起，英美等發(fā)達(dá)國家即開展了“去機(jī)構(gòu)化”和“就地養(yǎng)老”運(yùn)動(dòng)。[2]目前，在發(fā)達(dá)國家中享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人占95%左右。由于熟悉的社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境能夠給予老年人以“踏實(shí)感”，通過與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員的聯(lián)系增進(jìn)老年人的福祉，彌補(bǔ)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式存在的不足，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老是兼顧老年人家庭養(yǎng)老需求和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給的理想模式。[3]

一、國內(nèi)外社區(qū)居家養(yǎng)老研究現(xiàn)狀述評

社區(qū)居家養(yǎng)老來源于西方的社區(qū)照顧理論，指以社區(qū)為載體，由政府、非營利組織、家庭成員及志愿者為社區(qū)內(nèi)的老年人提供多方面的服務(wù)，使他們在熟悉的環(huán)境中居住生活的一種養(yǎng)老模式。[4]社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系存在兩個(gè)養(yǎng)老支持資源網(wǎng)絡(luò)：一個(gè)是由家庭成員、親朋好友、鄰居與志愿者等組成的非正式照料資源網(wǎng)絡(luò)；另一個(gè)是由社區(qū)老年人服務(wù)專業(yè)人員組成的正式照料資源網(wǎng)絡(luò)。[5]西方學(xué)界則認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老可以劃分為“社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老”和“由社區(qū)養(yǎng)老”兩種形式，需要理論、交換理論和轉(zhuǎn)型理論往往被作為我國社區(qū)居家養(yǎng)老的理論范式。[6]

當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在對象群體化、服務(wù)內(nèi)容單一以及服務(wù)方式固定等問題，此外，養(yǎng)老服務(wù)供給高于需求，而利用率遠(yuǎn)低于需求的供需矛盾是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的突出問題。[7]已有較多文獻(xiàn)嘗試研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求，其最關(guān)注的內(nèi)容是完善老年人的基本生活和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。[8]對需求產(chǎn)生顯著影響的變量，在老年人的個(gè)體特征方面是性別、年齡和健康狀況變量，[9][10]在社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征方面是經(jīng)濟(jì)水平和受教育程度變量，[11]在家庭特征方面是老年人是否與子女同住即“空巢家庭”變量，[12]但當(dāng)前對老年人心理健康需求研究不足。隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的社會(huì)化和多元化，養(yǎng)老服務(wù)供給也應(yīng)多元化。[13][14]在我國構(gòu)建以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，當(dāng)前的供給主體仍然是家庭，要開拓發(fā)展以房養(yǎng)老、宅基地養(yǎng)老和農(nóng)地養(yǎng)老等三種新型養(yǎng)老模式。[15]在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府通過購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，吸引和調(diào)配民間資源參與供給。[16]

在政府、市場、家庭三者關(guān)系中，政府是社區(qū)居家養(yǎng)老的規(guī)劃者和主導(dǎo)者，市場是服務(wù)提供者，家庭既是消費(fèi)者又是社區(qū)居家養(yǎng)老的支持者。[17]隨著社會(huì)服務(wù)中的“社區(qū)照顧”“責(zé)任分?jǐn)偂薄笆袌鱿M(fèi)者權(quán)益保護(hù)主義”理念的盛行，政府往往將責(zé)任重點(diǎn)放在健康、教育、社區(qū)保障和社會(huì)照顧上，在其他領(lǐng)域，總體上或多或少是社區(qū)、家庭和個(gè)人的責(zé)任。[18]

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究方面，秦立栓等（2015）認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是為老年人提供特定商品和服務(wù)的行業(yè)，[19]它既具有社會(huì)福利性也具有市場經(jīng)營性。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)除了需要構(gòu)建養(yǎng)老財(cái)富支付機(jī)制之外，還需要提供財(cái)政稅收支持、[20]金融支持；[21]充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的養(yǎng)老模式；建立公平規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入制度，支持“公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)”的公私合作方式。[22]

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界在社區(qū)居家養(yǎng)老的內(nèi)涵、供給和需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的研究和實(shí)踐取得了豐碩的成果，但在社會(huì)化運(yùn)營、市場監(jiān)管和行業(yè)自律等方面為本研究留下了空間。

二、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老

服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀分析

2014年9月，民政部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》，將南寧市確定為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)。2015年，廣西壯族自治區(qū)政府出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的意見》（桂政發(fā)[2015]33號），提出建立南寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革核心區(qū)，形成“一核（南寧）四區(qū)（桂西、桂北、北部灣、西江）”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局的要求，并提出到2020年，南寧市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到2000億元的目標(biāo)。

按照聯(lián)合國的定義，一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^10%或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^7%，這個(gè)國家或地區(qū)就進(jìn)入了“老齡化社會(huì)”。據(jù)南寧市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)顯示，南寧市在2000年60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤瓦_(dá)到了10.6%，這表明南寧市已進(jìn)入了老齡化社會(huì)。另據(jù)2010全國第六次人口普查資料顯示，南寧市2010年60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?2.86%。到2014年，這一比例已進(jìn)一步上升為15.38%，由此可見，南寧市人口的老齡化程度在不斷加深。2000-2015年間，南寧市老年人口年平均增長率為3.68%，大大高于總?cè)丝?.1%的年增長率。老齡化加速、未富先老、“空巢化”問題突出等給南寧市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。南寧市自2010年5月成立首家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心以來，通過政策創(chuàng)新、設(shè)施建設(shè)、從業(yè)人員培訓(xùn)、為農(nóng)村實(shí)施殘障康復(fù)工程等措施，支持公建民營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營和服務(wù)功能承包等，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到了快速發(fā)展， 初步形成了以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式，以引入專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為服務(wù)方式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）居家養(yǎng)老組織建設(shè)和政策扶持狀況

南寧市委市政府高度重視和支持養(yǎng)老服務(wù)工作，成立了“南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，組長由分管民政工作的副市長擔(dān)任，各城區(qū)、開發(fā)區(qū)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)及管理。在政策支持上，自2010年出臺《南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施方案》起，政府每年都出臺有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)文件，將居家養(yǎng)老和社區(qū)日間照料中心建設(shè)列入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，對社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心開展社會(huì)化運(yùn)營，享受政府提供的運(yùn)營補(bǔ)貼和服務(wù)補(bǔ)貼，并規(guī)劃到2020年全面建成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)養(yǎng)老為依托、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)南寧市社區(qū)日間照料中心、老年人活動(dòng)中心等服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)的工作目標(biāo)，同時(shí)制定了社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）市場監(jiān)管和行業(yè)自律狀況

為加強(qiáng)日間照料中心居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化建設(shè)，向老年人提供更加優(yōu)質(zhì)、實(shí)惠的居家養(yǎng)老服務(wù)，政府相關(guān)部門規(guī)范了居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)物價(jià)局關(guān)于我區(qū)福利機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)有關(guān)問題的通知》（桂價(jià)費(fèi)〔2010〕328號）等相關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合南寧市開展居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際，相關(guān)部門出臺了《南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性意見》，該《意見》從生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文娛生活、法律服務(wù)、其他服務(wù)等6大方面確定了指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持。同時(shí)，為了推進(jìn)南寧市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)自律，南寧市民政局積極發(fā)展和培育南寧市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，于2014年成立的南寧市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)在開展行業(yè)自律、行業(yè)等級評定、行業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)和交流、提供法律援助等方面承接了政府交辦的各項(xiàng)事宜。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營補(bǔ)助狀況

2014年，南寧市開始試點(diǎn)社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心社會(huì)化運(yùn)營，通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中來。對凡是經(jīng)過南寧市民政局和各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）民政局登記確認(rèn)而進(jìn)入社區(qū)日間照料中心開展居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營試點(diǎn)服務(wù)的企業(yè)單位給予10萬元的運(yùn)營補(bǔ)貼。其中，5萬元在企業(yè)單位進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)時(shí)撥付，用于購買開展服務(wù)的設(shè)施設(shè)備；其余5萬元在企業(yè)單位運(yùn)營滿一年后，經(jīng)南寧市民政局組織相關(guān)單位進(jìn)行評估，根據(jù)服務(wù)的情況予以補(bǔ)貼。2015年，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營面和以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托的社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心均得到了擴(kuò)大和發(fā)展。2015年，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老運(yùn)營補(bǔ)助正式列入南寧市政府財(cái)政預(yù)算，凡經(jīng)民政部門登記確認(rèn)，與城區(qū)民政局簽訂居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的養(yǎng)老服務(wù)單位，均由城區(qū)政府無償提供場地和設(shè)施設(shè)備，用于開展居家養(yǎng)老服務(wù)；按照運(yùn)營一個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心一次性給予養(yǎng)老服務(wù)單位一定數(shù)量補(bǔ)貼的規(guī)定，給予養(yǎng)老服務(wù)單位開辦居家養(yǎng)老日間照料運(yùn)營補(bǔ)貼。根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)單位組織服務(wù)對象（“三無”老人、“低保”老人、重點(diǎn)優(yōu)撫老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人）和服務(wù)質(zhì)量及服務(wù)時(shí)間，采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式給予運(yùn)營補(bǔ)貼；委托第三方評估機(jī)構(gòu)對開展居家養(yǎng)老服務(wù)單位進(jìn)行評估，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀。如服務(wù)對象滿意度達(dá)90%以上的，每人每月獎(jiǎng)勵(lì)130元；滿意度達(dá)80%以上的，每人每月獎(jiǎng)勵(lì)120元；滿意度達(dá)70%以上的，每人每月獎(jiǎng)勵(lì)100元；滿意度低于70%的，限期整改。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施和隊(duì)伍建設(shè)狀況

南寧市政府將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作列為為民辦實(shí)事項(xiàng)目，投入了大量的財(cái)政資金并設(shè)立福彩公益金進(jìn)行資助：各城區(qū)按1：1比例配套相應(yīng)資金建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，每個(gè)中心總建設(shè)面積不低于200平方米，每個(gè)功能室使用面積原則上不低于30平方米，總設(shè)計(jì)包括老年活動(dòng)室、圖書閱覽室、日間休息室、醫(yī)療康復(fù)室、食堂、衛(wèi)生間等。自2015年起，南寧市各級政府不斷加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，具體體現(xiàn)在：城市養(yǎng)老服務(wù)中心建筑面積不低于600平方米，以滿足全托和日托老年人生活照顧、娛樂、保健康復(fù)、精神慰藉等方面的基本需求。每個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心配備2名專職服務(wù)人員及數(shù)名兼職服務(wù)人員，專職服務(wù)人員通過社會(huì)公開招聘，兼職服務(wù)人員由社區(qū)工作人員及社區(qū)內(nèi)具有一定愛心、奉獻(xiàn)精神的居民和志愿者組成，同時(shí)各項(xiàng)設(shè)施配備到位，所需經(jīng)費(fèi)保證落實(shí)。此外，在破解農(nóng)村養(yǎng)老難題方面，由村民委員會(huì)主辦和管理，立足于為農(nóng)村老年人提供就餐服務(wù)、生活照顧、日間休息、休閑娛樂等綜合性日間照料服務(wù)，截止2014年，其公益性活動(dòng)場所——“農(nóng)村幸福院”已經(jīng)建成315個(gè)，極大地緩解了農(nóng)村家庭的養(yǎng)老壓力。

（五）服務(wù)對象及服務(wù)方式

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對象主要是具有所屬社區(qū)轄區(qū)戶籍的60歲以上的老年人，以上門服務(wù)和提供日托為主要形式。在服務(wù)方式上，分類對待。對于身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供日間休息、陪伴、老年食堂、休閑娛樂、法律等服務(wù)；對于身體狀況較差、生活不能自理的高齡老人、獨(dú)居老人、失能老人等提供家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、送飯上門、輔具配置、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)；同時(shí)，還為有服務(wù)需求的老年人開設(shè)了“一鍵通”緊急呼叫系統(tǒng)。同時(shí)，南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，就所開展的服務(wù)還劃分為無償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)幾種形式。此外，近幾年，大量志愿者進(jìn)入社區(qū)為困難老人和高齡老人提供各種服務(wù)，也極大地緩解了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的壓力。

總之，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營取得了顯著成效，得到了政府、社會(huì)、家庭和老年人的肯定和認(rèn)可，促進(jìn)了老年人養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，滿足了社區(qū)老年人的多樣化需求，社區(qū)居家養(yǎng)老的品牌效益已初見成效。

三、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題

南寧市屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省會(huì)城市，近年來，雖然南寧市政府出臺了一些養(yǎng)老服務(wù)政策，投入了大量建設(shè)資金，在社區(qū)居家養(yǎng)老方面取得了一定的成效，但從總體來看，仍然存在市場需求大、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高、經(jīng)營管理體制機(jī)制有待改善等問題。

（一）政府層面

一是認(rèn)識不到位。南寧市政府雖然出臺了一些與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策，但各相關(guān)部門都沒有出臺具有實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠扶持政策，尚未形成“齊抓共管”的格局；加上部分領(lǐng)導(dǎo)、部門、街道辦事處、社區(qū)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營認(rèn)識不足，致使部分社區(qū)在開展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)遇到了很多障礙和難題，在一定程度上制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的開展。二是政府資金投入有待提高。雖然政府加大了投入力度，但相對于居家養(yǎng)老需求而言，其所提供的設(shè)施設(shè)備仍顯不足。近年來，財(cái)政投入的資金多集中在城市社區(qū)日間照料中心、城市福利院項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，而對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和床位的扶持資金以及對社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營補(bǔ)助資金等方面投入過少。截止2014年底，南寧市共建設(shè)社區(qū)日間照料中心34個(gè)，其他的居家養(yǎng)老服務(wù)站都設(shè)在社區(qū)居委會(huì)辦公用房內(nèi)；已經(jīng)建成的日間照料中心開展的服務(wù)主要以棋牌、書畫等文娛活動(dòng)為主，而諸如醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉、高齡失能老人護(hù)理等專業(yè)性較強(qiáng)的工作并未開展起來。三是對失能老人的護(hù)理缺乏保障措施。對于失能老人，既缺乏基本的生活護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)保障措施，也沒有建立起長期護(hù)理補(bǔ)貼和保險(xiǎn)制度。

（二）社會(huì)層面

一是社會(huì)各界關(guān)注和參與程度較低。目前，由于缺乏政策和資金的支持，南寧市還沒有專業(yè)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公司和單位，在社區(qū)內(nèi)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的基本上就是居家養(yǎng)老服務(wù)中心的工作人員，受益的群體也局限于民政服務(wù)工作對象中的老年群體。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的順利開展離不開“三社聯(lián)動(dòng)”，即社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的密切合作，但目前南寧市“三社聯(lián)動(dòng)”還處于起步階段，試點(diǎn)社區(qū)和項(xiàng)目都不多，用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目則更少，對于如何發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)工作者在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用還沒有形成可復(fù)制的模式。二是家庭和老年人的消費(fèi)意識仍有很大的提升空間。目前仍存在將養(yǎng)老服務(wù)簡單地當(dāng)成單純的社會(huì)事業(yè)的傾向，忽略其經(jīng)濟(jì)屬性，因而重視程度和扶持力度都不夠。部分群眾養(yǎng)老觀念落后，仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想，認(rèn)為接受外界的養(yǎng)老幫助是“丟面子”，有的甚至還有“被家人拋棄感”。三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才短缺。雖然南寧市城市社區(qū)都建立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心并分別配備了兩名工作人員，但面對龐大的老年人群體和其多樣性的需求，社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員顯得力不從心。部分居家養(yǎng)老工作人員已成為社區(qū)居委會(huì)工作人員，由于多數(shù)工作人員缺乏專業(yè)的護(hù)理知識，基本上沒有接受過正規(guī)的專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，因而難以保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。加上工作強(qiáng)度大、工資福利待遇較低、政府沒有優(yōu)惠的扶持政策等原因，也導(dǎo)致了從業(yè)人員流動(dòng)性較大、專業(yè)醫(yī)務(wù)人員緊缺、無法滿足老年人的不同養(yǎng)老需求的后果。

（三）運(yùn)營單位層面

一是部分運(yùn)營單位的受眾面窄，影響力有待提高。部分運(yùn)營單位因缺乏專業(yè)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)技能，服務(wù)手段單一，服務(wù)內(nèi)容較少，服務(wù)范圍較窄，多是家政、洗浴、理發(fā)、食堂等，因而面對龐大的老年人群體和其多樣性的需求顯得力不從心。二是社區(qū)居家養(yǎng)老供應(yīng)鏈的整體效益沒有發(fā)揮出來。各運(yùn)營單位各有優(yōu)勢，也各有短板，沒有形成優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏的格局。三是部分運(yùn)營單位在可持續(xù)發(fā)展方面有待加強(qiáng)。部分運(yùn)營單位對老年人的需求把握不準(zhǔn)，找不到合適的切入點(diǎn)，缺乏強(qiáng)有力的服務(wù)品牌和占領(lǐng)市場的服務(wù)手段，導(dǎo)致社區(qū)老年人對其認(rèn)可度不高，因而處于虧損經(jīng)營狀態(tài)。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的

對策與建議

（一）制定并落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃，完善相關(guān)政策法規(guī)

一是優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的空間布局。政府應(yīng)制定《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，確定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、主要任務(wù)等，以規(guī)劃和引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及其它專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)其與各項(xiàng)規(guī)劃的銜接。強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督并對規(guī)劃進(jìn)行中期、末期評估。統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)用地和其他服務(wù)配套設(shè)施用地，在制定城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)按照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求規(guī)劃、設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，合理調(diào)整區(qū)位和建設(shè)比例；新建小區(qū)要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。通過盤活城市閑置樓房、改建擴(kuò)建民用設(shè)施等方式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量供給。增加老年文化、教育和體育健身活動(dòng)場所及設(shè)施。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站、行政村等，實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村都設(shè)置鄉(xiāng)（村）級老年人活動(dòng)中心和老年協(xié)會(huì)及鄉(xiāng)（村）級老年學(xué)校（或培訓(xùn)中心）。加快推進(jìn)方便老年人出行和參與社會(huì)生活的無障礙環(huán)境建設(shè)。二是制定和完善相關(guān)政策法規(guī)。政府應(yīng)制定并落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實(shí)施、評估考評和激勵(lì)辦法等方面的政策，待條件成熟時(shí)制定地方性養(yǎng)老法規(guī)，科學(xué)劃分政府和市場的職能，兼顧養(yǎng)老服務(wù)福利性和營利性的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。在加大政府財(cái)政投入、加強(qiáng)金融支持、強(qiáng)化土地保障、增加各類津補(bǔ)貼等方面給予政策支持，制定困難老年人等特殊老年群體特惠養(yǎng)老政策。制定并完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出、評估等制度，通過制度規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場行為。簡化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)審批程序。制定各類養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的服務(wù)認(rèn)證體系。健全養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，建立養(yǎng)老服務(wù)信息監(jiān)管系統(tǒng)。建立科學(xué)、合理的價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。三是大力引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)扶持政策，在建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)助等方面加大力度；積極支持民間資本投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持非盈利性組織、慈善資源、保險(xiǎn)資源和外資流向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，參與發(fā)展老年生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、營養(yǎng)保健等，承接政府或社會(huì)委托，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估、咨詢和第三方認(rèn)證等服務(wù)，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平的整體提升。

（二）明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各主體的責(zé)任邊界

面對快速老齡化問題，各級政府要有長遠(yuǎn)打算和全局眼光，分?jǐn)傌?zé)任，明確政府、社區(qū)、家庭和非政府組織的責(zé)任邊界（見下圖）。政府應(yīng)建立相應(yīng)的制度，使包括咨詢服務(wù)、餐飲服務(wù)、起居服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、藥事服務(wù)、醫(yī)技服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安寧服務(wù)等十一個(gè)大類的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)按照標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作（秦立栓等，2015）。另外，通過購買、租賃等方式，使已有的社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)功能，通過補(bǔ)貼、技術(shù)指導(dǎo)的方式引導(dǎo)民營非企養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)。建立適度規(guī)模的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，針對經(jīng)濟(jì)困難、失獨(dú)家庭的失能老人或殘疾老人，在補(bǔ)助、護(hù)理、床位等方面實(shí)現(xiàn)公辦“兜底”。充分發(fā)揮社區(qū)組織在養(yǎng)老服務(wù)需求、供給中的作用，加強(qiáng)社區(qū)組織的規(guī)范化管理和社會(huì)化運(yùn)作，促使其提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求、供給進(jìn)行科學(xué)分析

老年人的需求層次及可配套供給的服務(wù)機(jī)構(gòu)

[需求類別＼&內(nèi)涵＼&老年人需求內(nèi)容＼&可配套供給的服務(wù)機(jī)構(gòu)＼&自我實(shí)現(xiàn)需求＼&實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想，發(fā)揮個(gè)人能力到最大限度＼&希望為社會(huì)做力所能及的事情，發(fā)揮自己的潛能和余熱，體驗(yàn)成功的喜悅和滿足感＼&社區(qū)事務(wù)議事廳、社區(qū)服務(wù)志愿者組織＼&尊重需求＼&對成就或自我價(jià)值的個(gè)人感覺，也包括他人對自己的認(rèn)可和尊重＼&需要?jiǎng)e人的尊重，這種尊重需求往往也延伸為老年人注重自己在知識和修養(yǎng)上的提高，對自身形體、衣著打扮的關(guān)注＼&社區(qū)老年人權(quán)益保護(hù)組織，老年人大學(xué)，文化藝術(shù)團(tuán)體＼&社交需求＼&對友誼、愛情及隸屬關(guān)系的需求＼&需要家庭的溫暖、子女的孝順；也需要參加社會(huì)活動(dòng)，渴望與鄰里、親朋好友的接觸和交流；愛情需求，希望有一個(gè)伴侶相濡以沫、共度晚年＼&老年之家、棋牌娛樂室、老年人互助組織、情感慰藉組織＼&安全需求＼&人身安全、健康保障、資源所有性、財(cái)產(chǎn)安全、家庭安全等需求＼&在醫(yī)療康復(fù)保健方面，希望老有所醫(yī)、老有所樂、健康長壽。居室要求稍寬敞一些，內(nèi)部設(shè)施要求便于老年人使用和行動(dòng)，出行需要有人陪伴等＼&家政服務(wù)公司、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、智能化健康監(jiān)控中心＼&生理需求＼&對食物、水、空氣、住房等的需求＼&在食物方面，注重保健；在飲用水和空氣方面，講求衛(wèi)生和新鮮；在服裝方面，講求寬松、輕便、保暖和透氣；更需要方便、舒適、無障礙的衛(wèi)生間＼&家政服務(wù)公司，餐飲、洗衣、副食等商業(yè)服務(wù)公司，物業(yè)公司＼&]

從某種程度上說，滿足老年人需求的產(chǎn)業(yè)才是朝陽產(chǎn)業(yè)，基于老年人需求的社區(qū)居家養(yǎng)老模式才是社會(huì)真正期望發(fā)展并加以推廣的養(yǎng)老模式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展應(yīng)基于滿足老年人的不同需求而進(jìn)行（章曉懿、劉幫成，2011）。為此，可按照馬斯洛的需求層次理論，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供相應(yīng)的服務(wù)。

（四）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，推動(dòng)智慧養(yǎng)老

在2015年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。在社區(qū)居家養(yǎng)老的主要是孤老、體弱、多病的老年人，在現(xiàn)有管理模式和運(yùn)作方式無法有效解決目前社區(qū)居家養(yǎng)老存在的信息交流不通暢，供需不匹配；資源配置不到位，社會(huì)化程度低；服務(wù)管理效率低，服務(wù)人員欠缺；為老年人服務(wù)項(xiàng)目少，內(nèi)容簡單固化，社區(qū)活動(dòng)開展少等一系列問題的情況下，“互聯(lián)網(wǎng)+”與社區(qū)居家養(yǎng)老的結(jié)合將成為打破社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展瓶頸的新思維。即以政府為主導(dǎo)，引入企業(yè)參與，共同形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老”的新方式。一是加強(qiáng)養(yǎng)老基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。以大數(shù)據(jù)為核心，加強(qiáng)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，即老年人基本信息庫，主要包括老年人的年齡、受教育程度、自理能力、經(jīng)濟(jì)狀況等；養(yǎng)老服務(wù)需求信息庫，主要記錄醫(yī)療保健需求、康復(fù)護(hù)理需求、社會(huì)活動(dòng)需求、心理情感需求等；健康檔案庫，主要登記老年人的常見病、慢性病、特殊照護(hù)需求等；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給資源庫，包括養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息、志愿者信息等。通過四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立健全老年人需求與供給信息的360度覆蓋。另外，應(yīng)確保養(yǎng)老基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與社保、民政、醫(yī)療等系統(tǒng)的信息互聯(lián)互通并及時(shí)更新信息內(nèi)容。二是加強(qiáng)社區(qū)管理子系統(tǒng)、醫(yī)療服務(wù)子系統(tǒng)和民生服務(wù)子系統(tǒng)建設(shè)。通過社區(qū)管理子系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)供需對接，統(tǒng)一調(diào)配社區(qū)內(nèi)資源，并為其他服務(wù)子系統(tǒng)提供信息支撐；醫(yī)療服務(wù)子系統(tǒng)主要是通過與大型醫(yī)院以及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、網(wǎng)站做好對接后，可開展預(yù)約掛號、診療結(jié)果查詢、健康資訊發(fā)布等遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)以及健康狀態(tài)監(jiān)測、社區(qū)醫(yī)療護(hù)理等工作；民生服務(wù)子系統(tǒng)則在老年人的日常生活照料和精神娛樂等方面提供服務(wù)，通過綜合信息平臺為老年人開展訂餐服務(wù)、家政服務(wù)，發(fā)布社區(qū)活動(dòng)信息等。三是養(yǎng)老服務(wù)個(gè)人操作平臺由老年人及其親屬以及養(yǎng)老服務(wù)人員操作。主要利用手機(jī)APP等移動(dòng)終端設(shè)備完成服務(wù)搜索、緊急呼叫、服務(wù)訂單生成等操作。

（五）加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)

為貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》以及《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)，教育部、民政部、財(cái)政部等九部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》，提出培養(yǎng)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量較好的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，以適應(yīng)和滿足我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展需求的總體目標(biāo)。對此，相關(guān)部門應(yīng)利用媒體效應(yīng)，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)做好宣傳工作，樹立從業(yè)人員的良好形象，以公共輿論的力量逐漸改變“養(yǎng)老服務(wù)就是伺候人”的傳統(tǒng)觀念，吸引人才流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。一是加大養(yǎng)老專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。支持高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)相關(guān)專業(yè)課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營養(yǎng)、心理和社會(huì)工作等方面的專業(yè)人才，引導(dǎo)大專院校對口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。二是做好專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、職稱評定和繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育等方面的制度銜接。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)培訓(xùn)，對參加并通過養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)貼。將老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理人才作為急需緊缺人才納入衛(wèi)生計(jì)生人員培訓(xùn)規(guī)劃。建立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)人員進(jìn)修輪訓(xùn)機(jī)制，以促進(jìn)人才的有序流動(dòng)。對在居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)行與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)相統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)資格和注冊考核政策，大力推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員等職業(yè)技能鑒定工作。三是構(gòu)建有競爭力的薪酬體系。建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員待遇與專業(yè)技能等級、從業(yè)年限掛鉤制度，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資與福利待遇， 加強(qiáng)職業(yè)防護(hù)與勞動(dòng)保障，增加養(yǎng)老從業(yè)人員的職業(yè)成就感與歸屬感，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的吸引力，吸引并留住養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的高級人才。四是大力開展社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)志愿服務(wù)。建立多種形式的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，探索實(shí)施志愿服務(wù)工時(shí)制，將志愿服務(wù)定量化，積累個(gè)人服務(wù)時(shí)限。對積極參與養(yǎng)老志愿服務(wù)的組織和個(gè)人進(jìn)行表彰、宣傳。

（六）營造良好的社會(huì)養(yǎng)老環(huán)境，提倡互助養(yǎng)老，增強(qiáng)老年人的法律意識

大力弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德，營造尊老、愛老、養(yǎng)老的社會(huì)氛圍。提倡親情互助，營造溫馨和諧的家庭氛圍，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用。大力推進(jìn)“老年溫馨家庭”創(chuàng)建活動(dòng)，將尊老、愛老、養(yǎng)老融入到家庭活動(dòng)中，提高老年人居家養(yǎng)老的幸福指數(shù)。積極開展“老年友好型城市”“老年宜居社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，以建促改，以改強(qiáng)建。改善城市居住空間環(huán)境、人文社會(huì)環(huán)境、生態(tài)自然環(huán)境、生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展與代際和諧。創(chuàng)新老年人社會(huì)參與方式，使低、高齡老人互助，積累個(gè)人養(yǎng)老服務(wù)分值，兌換自身養(yǎng)老服務(wù)需求。積極探索實(shí)現(xiàn)“老有所為”的新途徑，滿足老年人社會(huì)參與需求。建立老年志愿者服務(wù)隊(duì)伍，倡導(dǎo)和支持老年人自助互助。因?yàn)橄嗤后w內(nèi)的互助更容易使老年人之間產(chǎn)生共鳴，在解決老年人面對的問題時(shí)，還能起到情感上相互慰藉的作用。普及有關(guān)老年人的法律法規(guī)，提升老年人維權(quán)能力，建立為老年人服務(wù)的法律援助網(wǎng)絡(luò)。積極培育養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)自律；建立健全養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制及養(yǎng)老服務(wù)信息監(jiān)管系統(tǒng)。

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