摘 要：電子政務并不必然帶來政府行政的低成本和高效率。從“技術執(zhí)行框架”的視角分析，電子政務仍存在五大困境：難以運用最新的信息技術，信息技術與組織形式的整合不到位，與信息技術相配套的制度安排欠缺，技術執(zhí)行中存在腐敗與不公正，改革結(jié)果的評估和反饋較為薄弱。因此，電子政務改革應從這五個維度出發(fā)解決其存在的問題，以提高電子政務的質(zhì)量。

關 鍵 詞：技術執(zhí)行框架；電子政務；被執(zhí)行的技術

中圖分類號：D63-39 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0033-09

收稿日期：2016-06-20

作者簡介：趙穎（1980—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）中國特色社會主義理論體系研究所副教授，研究方向為政治學。

隨著數(shù)字時代的來臨，信息科技廣泛滲透到社會生活的方方面面，日漸成為牽動社會變革的一個重要變量，中國信息產(chǎn)業(yè)也隨之得以迅速發(fā)展。“2016年7月末，三家基礎電信企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶總數(shù)達到2.82億戶；移動互聯(lián)網(wǎng)用戶總數(shù)達到10.5億戶；使用手機上網(wǎng)的用戶總數(shù)達到9.97億戶”。[1]電子政務是政府推進經(jīng)濟社會各領域信息化發(fā)展的關鍵手段，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑?！敖刂?016年6月，中國在線政務服務用戶規(guī)模為1.76億”。[2]《國家十三五規(guī)劃》提出“把握信息技術變革趨勢，實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，加快建設數(shù)字中國”，“推動國家政務信息化”的要求。

電子政務并非行政管理與信息技術的簡單相加，政府組織與信息技術之間的整合仍存在障礙，電子政務也并不必然帶來政府行政的低成本和高效率，反而可能引發(fā)新形式的腐敗和不公正。簡·芳汀的“技術執(zhí)行”理論框架厘清了技術、組織、網(wǎng)絡和制度等核心要素在電子政務改革中的角色和作用，能夠幫助分析電子政務改革中存在的問題與對策。

一、技術執(zhí)行框架

簡·芳汀的“技術執(zhí)行框架”將信息技術、制度理論和組織理論結(jié)合起來，以更好地分析技術、官僚、網(wǎng)絡、制度之間的互動關系，解釋虛擬政府建設中存在的問題（見圖1）?！凹夹g執(zhí)行框架”不認為信息技術簡單自動地作用于個人、組織以及制度。“它對制度理論的貢獻在于將信息技術看作內(nèi)生的，信息技術在被設計和應用的過程中不斷改變。它區(qū)分了客觀的技術和被執(zhí)行的技術”。[3]

根據(jù)技術執(zhí)行框架的構成要素，結(jié)合電子政務在中國實踐中的改革，可以從五個維度來分析電子政務的政策過程和政策質(zhì)量。一是客觀信息技術。主要指政府可以引入的因特網(wǎng)、軟硬件等技術條件。二是組織形式。主要指基于科層制的官僚體系及組織間形成的網(wǎng)絡，組織形式在縱向?qū)蛹壓蜋M向幅度方面不斷變化。組織網(wǎng)絡間關系存在強弱差別，組織形式變化受到傳統(tǒng)關系和信息技術的影響。三是制度安排。主要指原有制度體系以及與信息技術改革創(chuàng)新相配套的制度安排。四是被執(zhí)行的技術?！皞€體以主觀的方式感知、定義和使用信息技術。政府行動者內(nèi)嵌于認知、文化、社會以及制度結(jié)構的特性會影響對因特網(wǎng)和相關IT技術的設計、感知和使用”。[4]被執(zhí)行技術是指被感知、被設計、被執(zhí)行、被使用的技術。五是改革結(jié)果。主要是指多重不同的、難以預測的個人理性選擇和集體行動結(jié)果。通過五個維度測量，可以全面理解電子政務的改革進展，分析電子政務發(fā)展的困境與對策。

二、電子政務發(fā)展的困境分析

當前，國家治理能力現(xiàn)代化對電子政務提出了更高要求，但是資源共享難、互聯(lián)互通難、業(yè)務協(xié)同難等問題仍制約著電子政務的發(fā)展。[5]為解決電子政務發(fā)展的瓶頸和難點，需要根據(jù)技術執(zhí)行框架來對電子政務改革狀況進行評估。筆者認為，目前我國電子政務改革主要存在五大困境：難以運用最新的信息技術，信息技術與組織形式的整合不到位，與信息技術相配套的制度安排欠缺，執(zhí)行技術中存在腐敗與不公正，改革結(jié)果的評估和反饋較為薄弱。

（一）客觀信息技術

⒈因特網(wǎng)及其他數(shù)字電信技術的使用不夠合理。主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府各部門資源共享不足，各部門信息沒有整合成為統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)庫。以環(huán)境保護為例，環(huán)境質(zhì)量提高是大氣、水、土壤整體環(huán)境提高的結(jié)果。環(huán)保、水利、交通運輸、農(nóng)業(yè)、工信等多個部門在數(shù)據(jù)共享方面仍有欠缺。二是互聯(lián)網(wǎng)的功用沒有完全發(fā)揮。在偏遠地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，公民雖然使用網(wǎng)絡，但對電子政府網(wǎng)站應用較少。三是政府網(wǎng)站流于形式，部分公民對電子政務的滿意度不高，尚存在網(wǎng)站資料不能及時更新，政府信箱及聯(lián)系方式鏈接不順暢，網(wǎng)頁內(nèi)容不夠豐富等問題。

⒉硬件管理不科學。計算機、掃描儀、傳真機等是行政管理中各政府部門的基本辦公用品，但具體政府部門則需要更專業(yè)的硬件設施，如交通部門在“審車”的過程中需要專門的“檢測”場地及相應的稱重儀、檢測儀等硬件設備。由于在硬件設備管理的全過程仍存在不同程度的疏漏，導致政府采購可能存在腐敗問題，如以較高價格購買較為陳舊的機器，從中獲取市場差價等。在硬件使用環(huán)節(jié)沒能做到及時維修保養(yǎng)，導致硬件使用時間較短，較早報廢。在機器報廢和回收環(huán)節(jié)不能嚴格按照程序進行，造成硬件回收不利甚至政府機密信息泄露等問題。而缺乏整改的硬件設備還可能存在安全漏洞。例如政府監(jiān)控設備存在高危漏洞，可能會被遠程控制并對外發(fā)動網(wǎng)絡攻擊。

⒊軟件管理不夠完善。一般性政府行政事務需要電子存檔，以備復查；專業(yè)性政府行政事務需要專門的辦公系統(tǒng)或軟件。如長途貨車是否安全合格、長途貨車司機的運輸記錄、車輛的保險記錄、汽運公司的法人信息等各種檔案管理都需要開發(fā)專門的軟件系統(tǒng)。政府機構網(wǎng)站承載大量有價值的數(shù)據(jù)信息，在電子政務安全和隱私保護方面仍有欠缺?！?015年，CNCERT通報了涉及政府機構和重要信息系統(tǒng)部門的事件型漏洞近2.4萬起，約是2014年的2.6倍。部分通報漏洞未及時修補，給相關系統(tǒng)帶來了嚴重安全隱患。CNCERT抽取2015年12月通報的安全漏洞事件進行修復驗證，發(fā)現(xiàn)政府部門網(wǎng)站系統(tǒng)漏洞隔月修復率僅為52.7%”。[6]

（二）組織形式

在技術執(zhí)行框架中，組織形式包括官僚制度和網(wǎng)絡。官僚制度是正式的政府科層制度，網(wǎng)絡主要是基于傳統(tǒng)而形成的關系。在引入信息技術之前，需要配套調(diào)整官僚制度和網(wǎng)絡；在引入信息技術之后，官僚制度和網(wǎng)絡都會發(fā)生相應的變化。

⒈官僚制度。⑴等級結(jié)構改革較少配套調(diào)整。科層制的等級結(jié)構較為嚴格，每個等級存在多個職位，按照職位高低傳達管理指令。在引入信息技術后，等級結(jié)構變得扁平化。如果電子政務改革與等級結(jié)構改革沒有同步配套進行，二者之間就可能存在阻滯和沖突，從而降低行政效率，影響改革成效。主要存在兩個問題：一是在引入信息技術過程中較少采用扁平化的組織結(jié)構，在信息傳達方面受到層級制限制，難以在短時間內(nèi)將消息給多數(shù)成員，導致決策的被動和失誤。二是等級結(jié)構的權力比重沒有發(fā)生相應變化。基層人員雖然處于較低等級，但通過信息技術可能獲得更豐富信息，有助于做出科學判斷。主要領導處于較高等級，但由于獲取信息技術的滯后，可能延誤決策時機。⑵管轄權限的勝任力可能不足。政府機關對每個崗位的職責進行了規(guī)定，不同職位對管理對象具有不同的管轄權。如，車輛管理機構對汽運公司、貨車、貨車司機擁有管轄權；車管所管理“機動車登記”“機動車駕駛證申領和使用”等事務；交警隊管理“機動車通行規(guī)定”“交通事故處理”等事務；運管所影響“機動車維修”“道路運輸經(jīng)營”等事務。主要存在兩個問題：一是部分管理權力電子化之后，部分管理人員難以勝任新工作，而信息技術的培訓工作以及多余人員的轉(zhuǎn)業(yè)工作也未及時跟進。二是部分電子化管轄權與傳統(tǒng)管理方式之間整合不到位，二者之間存在碎片化的權力間隙，可能滋生腐敗。⑶標準化建設在電子政務改革中出現(xiàn)了新的尋租空間。雖然行政管理的基本流程已經(jīng)較為固定，標準化與電子政務改革也較為契合，許多標準化步驟都可以電子化，但是仍然存在兩個問題：一是標準化步驟也是人為操作的，存在人力修改的空間。在電子化的標準流程中，政府管理人員可以通過尋租方式獲取不正當利益。二是行政管理是一門藝術，不可能所有項目都以電子技術為判定標準，因此對標準化與自由裁量之間的監(jiān)管仍然是必要的。⑷規(guī)則、文檔較為繁瑣和專業(yè)，不利于公民的理解和執(zhí)行。當前，政府部門大量的規(guī)則、文檔都進行了電子化管理。盡管這種電子化改革既可以降低印刷成本，也能加強政策傳遞的時效性，但存在兩個問題：一是電子文檔內(nèi)容較多、專業(yè)性較強，普通公民難以明白操作流程和細節(jié)。二是電子文檔仍然存在被擱置的可能?，F(xiàn)實中仍多采用“土政策”等本地規(guī)則，這就削弱了規(guī)則的權威性和成效。⑸穩(wěn)定性不強。經(jīng)過長時間官僚體系的運作，傳統(tǒng)組織系統(tǒng)已成為政府機構的骨干框架。規(guī)章制度不僅控制了信息、工作以及決策的正式流程，而且還協(xié)調(diào)了多個政府部門的組織功能。權力流、工作流、控制流、員工信息流等在整個組織里朝所有的方向循環(huán)流動，已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的互動模式。電子政務改革沖擊了原有官僚體系的穩(wěn)定性。在引入信息技術的同時，較少配套調(diào)整官僚組織體系，電子政務改革的穩(wěn)定性有所欠缺。

⒉網(wǎng)絡。⑴引入信息技術后，信任與交換傾向于維持原有關系網(wǎng)絡和互動模式。行政區(qū)域形成了穩(wěn)定的行政舞臺，許多參與者世代生活在這里，分享同樣的價值觀念，有一定的信任基礎。由于行政管理的復雜性和專業(yè)性，普通公民對內(nèi)部流程不了解，就傾向于委托相應的“專業(yè)人士”來辦理。這些信任與交換是經(jīng)過長期、穩(wěn)定的互動關系所形成的。信任與交換的背后，可能存在著“隱形的權錢交易”。政府、公民、中間人之間的信任與交換，形成了大量的“委托——代理”關系，構成了復雜的網(wǎng)絡互動。引入信息技術后，網(wǎng)絡互動的聯(lián)系雖發(fā)生了改變，但是基于信任與交換的網(wǎng)絡實質(zhì)都較難改變，電子政務改革可能會形成新的政務壁壘。如果公民難以知曉電子化流程，或者對電子操作不熟悉，就可能形成政府新的尋租空間。雖然電子政務減少了人為操作，但與其相關的腐敗可能增加。⑵社會資本在電子政務改革中可能拉大貧富差距。在行政管理網(wǎng)絡中，每個參與方都擁有社會資本。政府擁有權力等社會資本，市場擁有“金錢”“人脈”等社會資本，個體擁有“家庭背景”“戶籍”“學歷”“職業(yè)”等社會資本，各方憑借社會資本進入到網(wǎng)絡互動當中，達成相應的目的。電子政務改革可能產(chǎn)生強化社會資本的作用來為社會資本較強的人減少行政障礙，而對社會資本較弱的人增加行政障礙。不完善的電子政務改革可能催生更多的政府中介，造成弱勢群體的負擔加重。以城鄉(xiāng)社會資本為例，“截至2016年6月，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率為31.7%。但是，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率超過農(nóng)村地區(qū)35.6個百分點，城鄉(xiāng)差距仍然較大；調(diào)查顯示，農(nóng)村非網(wǎng)民不上網(wǎng)的原因主要是‘不懂電腦/網(wǎng)絡’，比例為68.0%”。[7]⑶電子政務改革后，其可共同操作性易引發(fā)新的尋租空間。在傳統(tǒng)網(wǎng)絡中，參與者可以共同操作行政事務。資深的政府人員處理行政事務的能力較強，資歷淺的政府人員可能扮演中介的角色，將工作轉(zhuǎn)介給資深成員來處理。中小企業(yè)、普通公民、職業(yè)掮客等市場人員，由于沒有政府公職人員身份的束縛，更多體現(xiàn)出市場自由競爭的特性，積極活躍地參與行政事務。雖然決策權由政府掌握，但市場參與者仍然可以通過與政府的互動來操作各項事務。對不同對象而言，電子政務對網(wǎng)絡的可共同操作性會產(chǎn)生不同的影響。社會資本較強的公民直接通過電子政務辦理事務，原有的關系逐漸淡化，其獨立性增強。社會資本較弱的公民更能感受到電子政務壁壘，可能增強網(wǎng)絡關系，可共同操作性帶來的腐敗可能保留并且加強。⑷在電子政務背景下，弱勢群體可能難以獲取共享資源。政府各部門都擁有法定的管理資源，彼此之間形成一定的資源互利，并有權決定企業(yè)是否能夠運營，決定企業(yè)是否停業(yè)整改。企業(yè)在長期與政府互動中，積累了大量資源。有的企業(yè)、公民、掮客擁有較強的官、商背景，政府監(jiān)管機構對他們難以管束。中小企業(yè)、職業(yè)掮客等圍繞“營利”的目標，積極聚集起人脈等各種資源，在共同的網(wǎng)絡當中實現(xiàn)資源共享。對受教育水平較高的公民而言，電子政務提高了共享資源的水平。但對受教育水平一般或較低的公民而言，電子政務可能會形成科技壁壘，導致公民在辦理事務中的成本和難度有所增加。⑸引入信息技術后，弱勢群體政府信息的多少可能變化不大。在行政管理中，政府機構能夠最先知曉國家政策，能夠從數(shù)據(jù)庫中調(diào)出企業(yè)與公民的注冊信息及實時狀況。企業(yè)與公民的檔案信息應該保密，而政府管理的具體流程、方法、標準，應該向社會公開，方便公民辦理事務。但是，由于檔案信息可以直接聯(lián)系到企業(yè)、公民等管理對象，擁有這些信息就可能直接獲取利益，因此，其他的參與者會選擇利用各種機會獲取這些檔案信息。而原本應該公開的管制流程等，政府卻不希望管制對象能夠全部清晰了解。市場參與者難以了解、不能知曉如何辦理業(yè)務，就只能委托政府代為辦理。在行政管理中，內(nèi)部信息表現(xiàn)為一種重要的資源。對受教育水平較高的公民而言，電子政務可以方便其更多地觸及。但受教育水平一般或較低的公民仍然需要通過關系網(wǎng)絡來辦理事務。

（三）制度安排

⒈部分公民對電子政務的認知度和認同度不高。在悠久的歷史中，中國形成了一系列普遍接受的認知傾向，人情關系是中國的重要行為規(guī)范。較為熟識的私人關系與嚴肅的公共事務常常交織在一起。在許多行政管理者的觀念中，法律法規(guī)當然要遵守，但是“法律不外乎人情”，處理事情要按照“合法、合理、合情”的原則進行處理。在電子政務改革中，科技力量難以完全改變文化力量，電子政務的改革和運作在認知層面仍有欠缺。因為基層公民難以掌握電子政務的使用技能，對電子政務的認知和認同有限。即便實行電子政務，公民也會選擇人情關系和電子政務的雙重途徑。中國非網(wǎng)民規(guī)模約5億。“調(diào)查結(jié)果顯示，非網(wǎng)民中，有11.8%的人表示未來肯定上網(wǎng)或可能上網(wǎng)，72.9%的人表示未來肯定不上網(wǎng)或可能不上網(wǎng)，未來非網(wǎng)民的轉(zhuǎn)化難度較大”。[8]

⒉“官本位”文化削弱了電子政務改革成效。在我國“官本位”文化長期存在著，其變遷難以在短期內(nèi)完成。公民對官員的尊崇度和認可度都比較高。一方面，行政管理的信息、許可、審批成為一種可以增加官員資本的壟斷資源，加大了市場參與者與政府之間信息的不對稱；另一方面，普通公民對政府過程不了解，有求于官員，主動與官員建立聯(lián)系，致使“官本位”的文化氛圍在一個“熟人社會”“關系社會”中變得更加濃厚。長期的“官本位”文化難以給電子政務改革創(chuàng)造良好的文化氛圍。公民在思想觀念上可能并不認可電子政務將會帶來透明公開、高效廉潔的行政管理，而只是將電子政務改革視為官員行政執(zhí)行方式的改變，對電子政務改革難以秉持積極推進的態(tài)度。

3.中國社會結(jié)構中的弱勢群體較難從電子政務中受益。在中國，“80%以上的工農(nóng)大眾處于社會中下層（68%）和社會下層（14%）。他們以體力勞動為生，是社會物質(zhì)財富的主要創(chuàng)造者。工農(nóng)勞動大眾是社會的基礎，他們是向社會付出最大、得到社會回報最少的階層”。[9]工農(nóng)大眾在電子政務改革中處于較弱勢的地位，電子政務改革對他們而言可能產(chǎn)生技術壁壘。為適應電子政務的要求，他們需要付出更多成本來辦理公共事務。從城鄉(xiāng)非網(wǎng)民對比來看，“截至 2015 年12月，62.3%的非網(wǎng)民為農(nóng)村人口，占我國農(nóng)村人口總數(shù)的68.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民比例為34.2%，城鄉(xiāng)差異明顯。農(nóng)村地區(qū)受收入、教育水平較低的影響，互聯(lián)網(wǎng)使用需求較為薄弱”。[10]

4.引入信息技術后，并未配套制定并執(zhí)行相關的法律制度。諾斯認為，與市場經(jīng)濟體制相配套的健全的法律制度、民主政治是發(fā)展中國家更為欠缺的制度資源。不規(guī)范、不健全的市場經(jīng)濟攜帶著“金錢至上”“權錢交易”的不良思想，可能腐蝕管理過程中的政府管理者，導致其在決策時選擇金錢，棄規(guī)則與公正于不顧。在這方面主要存在兩個問題：一是國家并未及時出臺與電子政務相配套的法律法規(guī)等，影響了電子政務的權威性和規(guī)范性。二是現(xiàn)有的與電子政務相關的法律法規(guī)沒有被嚴格遵守，影響了電子政務改革的規(guī)范性進展。

（四）被執(zhí)行技術

“技術的物質(zhì)構件代表的僅是一個潛在的能力；只有當智力結(jié)構開始使用它的時候，技術才會對個人和組織產(chǎn)生實際的作用”。[11]信息技術具有靈活性、實用性以及可分解性的特征。在電子政務改革中，組織形式、制度安排與信息技術三者共同作用會產(chǎn)生“被執(zhí)行的技術”。這些實際運作的技術是被本地行政官員所感知、設計、執(zhí)行和使用的技術，與原本引進的信息技術有一定的差距。

⒈對信息技術引領政府改革的感知不到位。在政府管理中，雖然已經(jīng)引進大量的電子設備，但部分政府機關及人員對其認識仍然停留在存儲工具、上網(wǎng)工具、打字工具等層面，僅使用了硬件、軟件和電信能力的一小部分功能和特征，沒有將信息技術作為一種改變組織結(jié)構、改變工作方式的方法和途徑。地方政府由于官僚體制慣性、相關制度建設滯后、人治觀念仍然存在等因素，難以通過電子政務來實現(xiàn)為公民網(wǎng)上辦事提供便利、增加政府信息橫向覆蓋度、減少政府的縱向?qū)蛹墶⒔档托姓杀?、行政權力下放到基層等改革目標?/p>

⒉缺乏整體性設計。高新信息技術結(jié)合政府業(yè)務進行設計，才能發(fā)揮其功用。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是由國家或地方層面的政府職能部門統(tǒng)一設計，在國家或本地區(qū)全部聯(lián)網(wǎng)，僅在上班時間辦理業(yè)務等。但是僅在工作時間辦理業(yè)務可能影響事務的辦理進程，例如高峰時段駕駛證的預約考試，工作時間預約者過多可能導致網(wǎng)絡故障等?；鶎诱蚧A設施不健全，存在經(jīng)常斷網(wǎng)等問題，也影響基層行政事務開展。二是設計后的信息技術，主要用于基本的存儲，比如標準化表格、資料上傳等，僅使用較低端的信息技術，較少開發(fā)信息技術與組織形式、制度安排的整合功能。

⒊技術執(zhí)行不到位，仍維持原有關系網(wǎng)絡和互動模式。在行政管理中，存在兩種執(zhí)行技術的傾向：其一，組織的行動者傾向于按照重塑、加強現(xiàn)行社會制度的方式來執(zhí)行新技術。其二，組織行動者傾向于利用技術來維持現(xiàn)行的社會或網(wǎng)絡關系，并保留執(zhí)行項目。以車輛管制為例，監(jiān)管機構人員利用現(xiàn)代化的技術聚集更多的汽車司機、汽運公司信息資源，獲取更多利益，表現(xiàn)為加強現(xiàn)行社會制度，另一方面也利用技術來維持現(xiàn)行的組織結(jié)構、網(wǎng)絡關系。引入技術只是為了照章辦事，所謂“對上交差、對外交差、應付改革”。信息技術可能成為加強、延續(xù)、穩(wěn)固既有組織形式和制度安排的工具，也可能形成新的尋租空間。

⒋部分公民對電子政務的使用較少。無論對技術的感知、設計和執(zhí)行有多么到位，“被執(zhí)行的技術”只有真正被參與者們切實使用才是最后的結(jié)果。在使用過程中，最常用的“技術”最值得關注。當因特網(wǎng)整合進入政府管理時，組織間網(wǎng)絡則變得更加復雜。政府管理系統(tǒng)必須考慮信任和利益之間、合作和競爭之間的復雜平衡，即使引入信息技術，官僚形式的邏輯（尤其是標準化、控制、規(guī)則等）依然強大。同時，因為使用電子政務的用戶較少，部分電子政務功能利用率較低，也影響了電子政務的改革效果?！敖刂?016年6月，中國在線政務服務用戶規(guī)模為1.76億，占總體網(wǎng)民的24.8%。其中，通過政府微信公眾號獲得政務服務的使用率為14.6%，為網(wǎng)民使用最多的在線政務服務方式；政府微博為6.7%，政府手機端應用以及微信政務辦事的使用率均為5.8%”。[12]

（五）改革結(jié)果

技術革新對傳統(tǒng)的官僚、網(wǎng)絡、制度體系產(chǎn)生了較大的影響和沖擊。從業(yè)務角度來看，信息技術整合業(yè)務內(nèi)容，提高了行政效率，減少了政府的尋租空間。但對受教育水平很低并且不熟悉電腦的公民而言，電子政務改革可能帶來新的技術障礙。此外，引進的信息技術可能難以改變原有的官僚網(wǎng)絡和制度文化。中下層的公民對于如何上網(wǎng)辦理繁瑣業(yè)務、如何提交電子檔案都難以掌握，他們面臨的選擇可能是加強采用“俘獲”和“委托—代理”等辦法。

⒈電子政務將怎樣影響公民生活較難測定。技術只是一種客觀工具，它雖然可以改變?nèi)藗兡承┕ぷ鳌⑸罘绞?，但難以影響或改變某些復雜的人性。技術將在哪些方面影響人們的生活、工作方式，又能在哪些方面改變?nèi)藗兊乃季S、行為模式，這些都是難以測定的。正如計算機在剛剛問世之時有人預測甚至擔心漢字的使用可能會日漸減少甚至消失，但后來的發(fā)展證明漢字與計算機融合得良好。公共選擇理論認為，公共部門職員與市場中的個體一樣，都是為了個人私利而努力。在政府管理中，技術變革只是改變了某些工作方式，但傳統(tǒng)思維模式、工作關系依然存在，網(wǎng)絡中的參與者們較快地調(diào)整了新的“工作要求”，依然按照傳統(tǒng)的“互動關系”來獲取相應利益。

⒉信息技術可能帶來多重關系。在政府管理中，“技術”的引進帶來了多重關系?！胺@”現(xiàn)象在“農(nóng)業(yè)社會”已經(jīng)存在。現(xiàn)行官僚組織以及工作流程多是按照職能分工來進行的，這是“工業(yè)社會”大生產(chǎn)進行專業(yè)分工的結(jié)果?！案咝录夹g”是現(xiàn)代社會甚至是后現(xiàn)代社會的標志?！凹夹g”引進之后，政府管理呈現(xiàn)“農(nóng)業(yè)時代”“工業(yè)時代”“后工業(yè)時代”的多重混合特征。與多重特征相應的存在著“關系行政”“專業(yè)行政”“數(shù)字行政”等行政方式?！皵?shù)字技術”在數(shù)字存儲、系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等方面提高了效率，“專業(yè)行政”提供了基本的官僚式組織基礎，“關系行政”仍然存在“俘獲”“委托—代理”等腐敗現(xiàn)象。

⒊電子政務可能產(chǎn)生意料之外的結(jié)果。主要體現(xiàn)在三個方面：一是電子政務改革的成本較高，如果沒有科學管理，難以實現(xiàn)預期收益。部分地方政府為響應電子政務的改革浪潮，未經(jīng)詳細評估就引進最新科技，造成了行政開支浪費。因為政府管理目前可能還不需要高精科技，僅通過基礎技術就能提高行政效率。二是電子政務改革可能增加了部分公民參與公共事務的技術壁壘，難以保障弱勢群體的正當權益。因為部分受教育水平較低或者網(wǎng)絡技能較差的公民認為電子政務比傳統(tǒng)行政更為復雜，需要求助他人才能辦理公共事務。三是信息技術與官僚網(wǎng)絡的整合不到位。信息技術不僅難以提高政府績效，反而可能成為官僚網(wǎng)絡尋租的手段和工具。

⒋電子政務受到理性的、社會的、政治的邏輯影響。制度與文化都會影響并塑造本地公民的邏輯思維。電子政務可能存在兩個困境：一是制度建設與電子政務改革的配套不到位導致制度與技術之間的沖突，從而影響電子政務改革的成效。例如，傳統(tǒng)科層制等級分明，但電子政務可能更適合扁平化的組織結(jié)構。電子政務讓信息的覆蓋面更廣，時效性更強，改變了層層下發(fā)文件的傳統(tǒng)方式。二是制度執(zhí)行不到位，難以為電子政務發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。雖然國家和地方層面都出臺了鼓勵和規(guī)范電子政務發(fā)展的政策文件，但是制度執(zhí)行需要組織結(jié)構調(diào)整、行政經(jīng)費支持、培訓制度建立、監(jiān)督制度建立等多項配套政策，配套政策不完善，就會影響電子政務的發(fā)展。

三、電子政務發(fā)展的對策研究

電子政務是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。當信息技術引入到政府管理時，會出現(xiàn)諸多困境。如何將“技術”順利地整合到政府管理系統(tǒng)，讓政府更好地實現(xiàn)“責任與績效”，按照“技術執(zhí)行框架”的啟示，需要從五個維度來提高電子政務的質(zhì)量。

⒈全面預測將信息技術引入行政管理體系后，對信息技術、官僚網(wǎng)絡、制度安排會發(fā)生的變化以及互動關系，提前做出配套預案。傳統(tǒng)組織、制度、公民三者之間已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的互動關系，信息技術的加入，導致“三元關系”變成了“四元關系”。因此必須將“行政改革”視為管理對象，對其全程加強“指揮、協(xié)調(diào)和控制”，隨時針對行政改革中存在的不恰當問題、突發(fā)問題進行調(diào)適，確?！凹夹g”要素能夠“水到渠成”的與傳統(tǒng)政府管理整合起來。一方面加強硬件管理與軟件管理，確保信息技術的安全性和專業(yè)性。另一方面，加強各部門信息之間的聯(lián)通，提高信息技術的整體功效。

⒉結(jié)合本地實情，在電子政務改革中及時推進組織形式變革。一是科層組織扁平化。為適應電子政務形勢，高等級職位仍然保留政治性決策權力，但行政性決策權力需要下放，以利于科學判斷和決策。二是在信息技術基礎上建立無縫隙政府。無縫隙政府是從根本上對整個官僚機構體系進行重新設計，圍繞過程和結(jié)果，而非職能或者部門展開工作。電子政務不僅能夠在短時間內(nèi)聚集多個政府部門同時辦公，還能夠從開始到結(jié)束的監(jiān)控整個行政流程，實現(xiàn)行政管理的公開化和透明化。要在行政電子化與自動化的基礎上，利用現(xiàn)代計算機和通信技術，建構跨時空、跨功能、跨部門的政府服務體系，簡化行政流程，降低行政成本，提高行政效率。三是加強對官僚網(wǎng)絡的監(jiān)管，消除電子政務可能帶來的尋租空間。低效腐敗的網(wǎng)絡互動在電子政務改革之前已經(jīng)存在，不能幻想引進技術后低效腐敗就會自動消失，既要鏟除傳統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象，又要防止新型的腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。

⒊通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)技術、官僚、網(wǎng)絡的整合，從而提高行政管理的效率和質(zhì)量。一是提高公民對電子政務的認知度和認同度，大力宣傳電子政務有助于建設高效、廉潔、公平的政府，積極使用電子政務能夠為公民帶來便利的功能作用。二是消除官本位文化的影響。通過對公民電子技能的培訓，幫助公民網(wǎng)上辦事，真正讓公民感受到技術帶來的便捷，不必總是求助于政府官員辦事。三是堅持公民導向。一方面，在電子政務改革的過程中增加公民參與，鼓勵公民參與信息共享并向政府提出建議；另一方面，加大對弱勢如何的電腦及電子設備使用方面的培訓力度，保障其在電子政務改革中的權益。根據(jù)公民的群體特點、上網(wǎng)意愿、網(wǎng)絡技能水平等基本情況，穩(wěn)步提高公民使用電子政務的能力。

⒋評估“被執(zhí)行技術”與“引進信息技術”是否一致，評估改革后行政管理績效是否提高。當信息技術進入政府管理后會經(jīng)歷一個“再設計”“本土化”的過程，因技術可能難以得到真正的落實而被降級采用?！氨就粱夹g”才是“被執(zhí)行技術”。一要全面考察“被執(zhí)行技術”與“引進信息技術”之間的差別。確?！氨粓?zhí)行技術”能夠達到降低行政成本、提高行政效率、節(jié)省公民成本、減少行政腐敗四個目標。二要堅持以“過程導向”和“結(jié)果導向”相結(jié)合的方式來考察政府績效。技術代表科學過程，行政代表政治過程，但政治過程的效率與科學過程的效率并不相同。在政治過程中，協(xié)商、妥協(xié)、模糊也許能實現(xiàn)政策結(jié)果；而在科學過程中，更快、更精確被視為更好的技術。被執(zhí)行技術必須同時實現(xiàn)政策目標和行政效率。

⒌加強對電子政務改革結(jié)果的評估，健全改革結(jié)果對政策過程的反饋機制。一是明確技術變革可能難以改變原有的官僚網(wǎng)絡和互動結(jié)構?！凹夹g”可能提高了某些行政效率（數(shù)據(jù)存儲、系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等），但是“被執(zhí)行技術”對腐敗等行政現(xiàn)象的打擊有限，甚至可能在弱勢群體中新增了尋租空間。二是密切關注電子政務改革可能帶來的難以測定的變化。不能盲目引入最新的高新科技，必須評估信息技術與本地區(qū)行政的匹配度，評估信息技術需要付出的行政成本，確保電子政務改革的收益高于成本。三是對原有網(wǎng)絡互動加強監(jiān)管。一方面確保信息技術與官僚體系和行政流程的順利整合。另一方面，將電子政務運行結(jié)果所產(chǎn)生的問題反饋到政策制定過程中，以提高電子政務改革的成效。

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（責任編輯：劉亞峰）