葉健

2015年12月28日，2016年全國交通運輸工作會議在北京召開。交通運輸部部長楊傳堂在會上稱，2016年繼續(xù)深化出租汽車改革，選取有代表性的城市開展試點。

過去的一年，關(guān)于出租車改革的議題一直進進退退反反復(fù)復(fù)。上海市給滴滴出行頒發(fā)了首張平臺牌照，義烏、杭州等地出租車改革落地，交通部也出臺了關(guān)于出租車改革的征求意見稿。不過，有關(guān)專車與出租車改革的爭議仍然較大，在這些實踐與爭論中，出租車改革2015年走過了怎樣的軌跡？出租車改革未來又將往何處去？

地方先行先試進度表

實際操作中，出租車改革的難度顯然超出了所有人的預(yù)期。在改革進程中，一些地方政府走在出租車改革的前列，試圖趟出一條可示范之路。

2015年5月，《義烏市出租汽車行業(yè)改革方案》正式出臺，以市場化方向為目標(biāo)，承諾2018年后完全放開對出租車營運公司、出租車數(shù)量的管控。在2018年前的過渡期，義烏通過公開搖號招選，新增5家出租車營運公司。

截至目前，新增加的250輛新車已經(jīng)陸續(xù)投放市場。天津社科院社會研究所所長張寶義表示，義烏改革盡管在機制上仍不徹底，但政府部門主動根據(jù)市場變化做出調(diào)整，對全國特別是中小城市會產(chǎn)生示范效應(yīng)。

2015年9月，距離義烏不遠(yuǎn)的浙江省會杭州也推出出租車改革方案，核心內(nèi)容是經(jīng)營權(quán)無償有期限使用和清理規(guī)范經(jīng)營關(guān)系，同時組建公益性的國有出租汽車服務(wù)管理公司，為明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的出租車提供優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，并為未來與互聯(lián)網(wǎng)平臺開展合作奠定基礎(chǔ)。

有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，明晰出租汽車的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是從根本上解決歷史遺留問題。不僅如此，它還為減少出租車經(jīng)營利益階層，進一步提高一線駕駛員收入，激發(fā)出租汽車單車活力，提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，夯實市場化改革奠定了基礎(chǔ)。

2015年10月8日，上海市交通委正式向“滴滴快的”專車平臺頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺經(jīng)營資格許可，并宣布對符合要求的平臺都開放申請資質(zhì)。除了給予全國第一個“專車身份證”，上海專車試點方案并未要求改變車輛的營運性質(zhì)受到廣泛關(guān)注。

2015年10月18日，上海市交通委又透露，將對個體出租車的管理方式進行創(chuàng)新，組建“出租汽車駕駛員服務(wù)社”，“試水”線上線下相結(jié)合的出租車管理新模式，用服務(wù)費代替托管費。到了2015年12月18日，上海“大眾交通”在全國出租汽車企業(yè)中，首家獲得了開展約租車網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)的合法正規(guī)資質(zhì)。上海市交通委員會給予的《批復(fù)》中，明確了承運人責(zé)任、車輛合法運營資質(zhì)、駕駛員合法從業(yè)資格等事項。

當(dāng)然，地方的出租車改革不都是一帆風(fēng)順的，也有的出租車改革陷入舉步維艱之地。

比如鄭州承諾2012年到2014年每年增加300個牌照，最終只到位32輛；天津的出租車更是18年未增加一輛。在西安，近百名出租車司機自組股份制公司，上演了一場“自下而上”的“草根”探路，但是創(chuàng)業(yè)并不容易，這家自建的出租車公司已經(jīng)陷入面臨“夭折”的困境。

頂層設(shè)計為改革鋪路

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，而業(yè)內(nèi)普遍將出租車改革視為試金石。出租車改革既牽涉民生，又被依托互聯(lián)網(wǎng)的專車市場逼迫，改革的效率自然廣受輿論關(guān)注，出租車改革的頂層設(shè)計也廣被期待。

據(jù)了解，出租車改革的焦點主要集中在牌照控制和承租金上，后者也被俗稱為“份子錢”。針對車輛數(shù)量與“份子錢”，義烏模式實行放開出租車數(shù)量管控，通過搖號選出組建新的出租車公司；出租車價格由目前的政府定價，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎笇?dǎo)價下的行業(yè)自主定價；并逐步取消出租公司每年上交給管理部門的有償使用費等。

在某次交通運輸部舉行的例行發(fā)布會上，運輸服務(wù)司副司長王水平表示，交通部支持義烏市先行先試探索適合中小城市出租汽車改革和發(fā)展的具體舉措，為全國出租汽車行業(yè)改革提供借鑒和示范。王水平說，交通運輸部將密切關(guān)注義烏出租車行業(yè)改革的實施效果。

出租車改革的另一維度，是怎樣對待互聯(lián)網(wǎng)專車。

事關(guān)出租車改革和專車“生死”的兩個意見稿——《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，出臺后立即引起各方高度關(guān)注。

針對互聯(lián)網(wǎng)專車，意見規(guī)定“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營原則，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車。運價實行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)價。”

對于互聯(lián)網(wǎng)專車，從鼓勵創(chuàng)新的角度上看，國家層面是以積極和包容的心態(tài)真心擁抱的。據(jù)悉，兩份意見稿的目的之一是承認(rèn)專車合法性，并將之納入出租車體系管理，助推出租車行業(yè)改革，更好服務(wù)百姓出行，構(gòu)建健康有序的交通運輸體系。截至2015年11月9日征求意見結(jié)束，20多天內(nèi)收到社會各方意見4600多件。

曾經(jīng)參與兩個文件起草的一位專家公開表示，“專車”模式在國外已經(jīng)出現(xiàn)很多年，如何管理依然是政府的難題。在兩個文件制定之初就想到會有極大的阻力。目前向社會公布的征求意見稿肯定還有不完善的地方，對社會爭議大的有關(guān)部門還將繼續(xù)研究?！案目隙ㄊ且牡??！?/p>

改革突破口在哪里

在出租車改革征求意見稿中，專車的合法性得到了承認(rèn)，但套用傳統(tǒng)出租車的管理做法卻引致一片指責(zé)。此外，對于公眾關(guān)注的“份子錢”，征求意見稿也規(guī)定“由出租汽車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協(xié)商，確定承包費標(biāo)準(zhǔn)或定額任務(wù)，實行動態(tài)調(diào)整并向社會公布”。象征既得利益的“出租車牌照”則考慮“逐步實行經(jīng)營權(quán)期限制和無償使用”。對于出租車的價格，雖然政府仍是定價主體，但卻首次提出“政府指導(dǎo)價”。

整體來說，在出租車改革的問題上，中央和地方在大方向上沒有分歧，但是在一些模糊地帶還存在爭議，尤其是在對互聯(lián)網(wǎng)專車的管理上。這背后的邏輯也很容易理解，對于地方政府來說，管理專車或緊或松是可以自由裁量的，而中央則必須一碗水端平，否則給專車的空間太大，容易引發(fā)出租車行業(yè)的不穩(wěn)定。而穩(wěn)定，正是出租車改革的底線要求。

仔細(xì)梳理目前出租車改革的焦點，其中最具爭議的要求應(yīng)該是，非營運車輛不得從事營運業(yè)務(wù)，即私家車不能從事專車運營。

不過，對營運車輛和非營運車輛的區(qū)分管理，是我國對車輛管理的基礎(chǔ)，散布于大量法律法規(guī)條例中。如果本次允許私家車進入專車市場從事運營，等于對現(xiàn)有管理制度的顛覆。這樣一來，對于出租車、租賃車等按營運車輛管理的行業(yè)很不公平。交通部作為主管部門，還是得一碗水端平。

不可否認(rèn)的是，以專車為代表的“共享經(jīng)濟”符合時代潮流。但在現(xiàn)有法律框架下，缺乏足夠的施展空間?，F(xiàn)在車輛以營運為標(biāo)準(zhǔn)一分為二，處于過渡地帶的專車兩頭不沾邊——說是私家車它確實載客收錢了，說是營運車輛可它只是偶爾為之。在這種情況下，尋找依法監(jiān)管和鼓勵創(chuàng)新之間的平衡，考驗決策者的智慧。

專車改革與其一刀切，不如多讓地方嘗試創(chuàng)新。改革試點并非打造法外之地或政策洼地，而是在不影響公眾出行安全和行業(yè)秩序的前提下，多給創(chuàng)新留足觀察期、騰出成長空間，避免將創(chuàng)新扼殺在襁褓里，同時防止創(chuàng)新引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

在上海市交通委對于專車的說明中，專車車輛的門檻比較寬松。守住依法合規(guī)底線上的創(chuàng)新，從某種角度上，也是在尋求保障行業(yè)秩序與滿足民生訴求的平衡點。

創(chuàng)新從來都不是提前規(guī)劃出來的，改革也是在反復(fù)的拉鋸試驗中結(jié)出果實。百姓要給創(chuàng)新時間，更要給改革時間。

（作者單位：中國科大CABC認(rèn)知分析與行為控制研究中心）