吳明華

全面深化改革的“大棋局”，在2015年已經(jīng)全面鋪開(kāi)，許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要方面的改革部署業(yè)已“落子”。面對(duì)密集出臺(tái)的改革方案、文件，地方如何落地，引起人們的高度關(guān)注。

如果說(shuō)全面深化改革是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的“大考”，那么2015年，地方則經(jīng)歷了一場(chǎng)改革落地的“初考”。在“落地之年”，各地深改交了一份怎樣的答卷？從“2015地方公共決策評(píng)選”入選榜單中，我們可以一窺端倪。

“一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”

入選“2015十大公共決策鏡鑒”的重慶醫(yī)改，不僅在“初考”中交了不及格的答卷，而且對(duì)各地醫(yī)改產(chǎn)生了負(fù)面影響。

2015年3月，重慶一場(chǎng)針對(duì)醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整的醫(yī)改，僅僅持續(xù)7天便被叫停。因改革大幅度增加了部分患者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引發(fā)了數(shù)百名尿毒癥患者及家屬集體上街抗議。迫于壓力，當(dāng)?shù)蒯t(yī)改推動(dòng)部門(mén)向公眾道歉，并承認(rèn)“考慮不周”。

這場(chǎng)“史上最短命”的醫(yī)改，看似以患者的“勝利”告終，其實(shí)極大地遲滯了改革的進(jìn)程。有了重慶的前車(chē)之鑒，其他地方醫(yī)改都“如履薄冰”。

事實(shí)上，這次改革本身并無(wú)太大問(wèn)題。此前，國(guó)家有關(guān)部委下發(fā)文件，明確要求各地加快醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革步伐，而且重慶被國(guó)家衛(wèi)計(jì)委納入第二批公立醫(yī)院改革聯(lián)系試點(diǎn)城市。重慶醫(yī)改手握“尚方寶劍”，而且改革的方向和思路都是正確的，最終卻為何夭折了？

很多人批評(píng)重慶醫(yī)改程序上有瑕疵，也有不少人認(rèn)為改革配套措施需完善，但大多數(shù)人忽略了這樣一個(gè)信息：當(dāng)?shù)匾晃徽賳T承認(rèn)，官方?jīng)]想到，“增減平衡”的醫(yī)改反彈會(huì)這么大。

地方官員往往習(xí)慣于機(jī)械式執(zhí)行中央文件，卻忽視了改革落地過(guò)程中，可能產(chǎn)生的激烈的利益博弈，進(jìn)而導(dǎo)致在改革方案設(shè)計(jì)、程序和動(dòng)員上，都準(zhǔn)備不足。改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，推進(jìn)的每一步都面臨各方利益的激烈博弈。如何平衡各方利益和訴求，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，是改革落地中非常棘手的難題。

就在重慶醫(yī)改前不久，湖南省同樣遭遇“滑鐵盧”。湖南在政府主導(dǎo)的藥品招標(biāo)采購(gòu)中請(qǐng)來(lái)專(zhuān)家大幅“砍價(jià)”，本意是擠掉藥價(jià)虛高的水分，卻引發(fā)了藥企“上訪”、圍堵專(zhuān)家、集體“報(bào)復(fù)棄標(biāo)”等一連串風(fēng)波。

這些失敗的改革案例在2015年集中凸顯，圍繞改革落地，地方政府、醫(yī)院、企業(yè)、患者之間的博弈，正在演變?yōu)椤耙粓?chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”。

與醫(yī)改相比，環(huán)保領(lǐng)域的改革博弈更加激烈。2015年3月，山東臨沂一場(chǎng)空前的治霾風(fēng)暴，引起軒然大波，“臨沂之爭(zhēng)”在地方改革中極具象征意義。

作為新環(huán)保法實(shí)施后第一批被約談的城市，重壓之下，臨沂突擊對(duì)全市57家污染大戶(hù)緊急停產(chǎn)整頓，400多家企業(yè)被要求限期整頓。在當(dāng)?shù)毓賳T看來(lái)，這場(chǎng)環(huán)保風(fēng)暴用“戰(zhàn)爭(zhēng)”來(lái)形容，絲毫不為過(guò)。

就在空氣質(zhì)量明顯改善的同時(shí)，臨沂卻被曝出停產(chǎn)整治導(dǎo)致“大批工人失業(yè)”、“企業(yè)因停產(chǎn)而面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)”、“高達(dá)千億元的債務(wù)危機(jī)一觸即發(fā)”等問(wèn)題。臨沂“休克式療法”，導(dǎo)致各方利益都焦灼在一起，形成了一種非常復(fù)雜的局面。人們?cè)u(píng)價(jià)說(shuō)，“空氣好了，經(jīng)濟(jì)差了；民眾點(diǎn)贊，企業(yè)抱怨”。

臨沂鐵腕治污，也在全國(guó)范圍內(nèi)引發(fā)了一場(chǎng)大討論?！芭R沂之爭(zhēng)”表面上看，是污染企業(yè)和環(huán)保部門(mén)、公眾的利益博弈，實(shí)則是兩種不同發(fā)展模式、發(fā)展理念的博弈。

夾縫中的基層干部

要增長(zhǎng)還是要改革？要經(jīng)濟(jì)還是要環(huán)保？這些年我們總是陷入這樣的矛盾中。2015年，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，當(dāng)改革遭遇“穩(wěn)增長(zhǎng)”，矛盾更加凸顯。

在二者的博弈下，處在夾縫中的基層干部，往往成為壓力承受者和責(zé)任承擔(dān)者。在本刊“2015十大地方?jīng)Q策新銳人物”評(píng)選中，上榜的兩個(gè)人物群體尤為引人關(guān)注，一個(gè)是“秸稈禁燒中的基層干部”，另一個(gè)則是基層環(huán)保局長(zhǎng)群體。這在過(guò)去的評(píng)選中前所未見(jiàn)，凸顯了“落地之年”的鮮明特征。

近年來(lái)，霧霾紅色預(yù)警頻頻發(fā)布，“肺腑”之痛，令中央不斷加大空氣污染治理力度。自2014年底“APEC藍(lán)”之后，各種超常規(guī)的環(huán)保措施，便成了基層工作的常態(tài)。

秸稈焚燒被認(rèn)為是“十面霾伏”的禍因之一，2015年環(huán)保部加大了禁燒的考核和問(wèn)責(zé)力度。于是，各地紛紛祭出史上最嚴(yán)“禁燒令”，對(duì)禁燒不力的市縣實(shí)行年度考核“一票否決”，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)甚至當(dāng)場(chǎng)被免職。

盡管基層不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)地投入，但仍然是“年年禁燒年年燒”，因?yàn)楦邏赫卟⒉荒軓母旧辖鉀Q問(wèn)題。在上級(jí)問(wèn)責(zé)、輿論責(zé)難和群眾對(duì)立的多重壓力下，基層干部不堪重負(fù)。

同樣不堪重負(fù)的，還有基層環(huán)保局長(zhǎng)群體。2015年6月，一封基層環(huán)保局長(zhǎng)的匿名信引起了輿論的關(guān)注。

這位環(huán)保局長(zhǎng)在信中吐露了內(nèi)心的壓力與困惑：縣領(lǐng)導(dǎo)交給環(huán)保局最重要的工作是招商和公關(guān)，要求環(huán)保工作不能影響縣里的GDP；對(duì)一些實(shí)在看不過(guò)眼的違法排污行為，他曾給市長(zhǎng)寫(xiě)過(guò)舉報(bào)信，可來(lái)找他了解情況的卻是縣里主管領(lǐng)導(dǎo)和被舉報(bào)企業(yè)，主管領(lǐng)導(dǎo)甚至讓他幫企業(yè)查查是誰(shuí)寫(xiě)的信。

這樣的遭遇并非個(gè)例，而是這個(gè)群體普遍面臨的尷尬處境?；鶎迎h(huán)保局長(zhǎng)的“烏紗帽”掌握在地方手里，有的地方片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，環(huán)保局長(zhǎng)很多時(shí)候只能看當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。而從公眾角度，環(huán)保局長(zhǎng)是環(huán)境污染中“被打板子的人”。

基層環(huán)保局長(zhǎng)夾在地方政府和上級(jí)環(huán)保部門(mén)、公眾之間左右為難，往往是“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　薄Ｌ貏e是2015年還是新環(huán)保法的落地之年，人們期待環(huán)保部門(mén)能長(zhǎng)出“牙齒”，但因?yàn)椤胺€(wěn)增長(zhǎng)”，環(huán)保部門(mén)卻出現(xiàn)“不敢咬”的情形。

基層干部遭遇的壓力和困局，折射出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保的矛盾、傳統(tǒng)模式與深化改革的矛盾。在推動(dòng)改革落地過(guò)程中，這樣的矛盾必須引起重視。

突破“中梗阻”

需“有作為”

中央深改組歷次會(huì)議一再?gòu)?qiáng)調(diào)，全面深化改革邁進(jìn)深水區(qū)，改革攻堅(jiān)任務(wù)更加繁重。越是此時(shí)，越要突出強(qiáng)調(diào)改革“落地有聲”。

改革能否順利推進(jìn)，打通落實(shí)的“最后一公里”，需要地方官員拿出更大的主動(dòng)性和積極有為。然而，面對(duì)形勢(shì)復(fù)雜的急流險(xiǎn)灘，一些官員心中生畏，對(duì)改革存觀望心態(tài)，甚至出現(xiàn)“為官不為”的情況。

如何突破“中梗阻”，防止不作為？這是2015年很多地方面臨的新問(wèn)題。在“2015十大地方公共決策實(shí)驗(yàn)”評(píng)選中，上榜的貴州省黔西南州和廣東省佛山市，都在這方面做出了創(chuàng)新探索，并且卓有成效。

為了整治“為官不為”，黔西南州提出“向惰政宣戰(zhàn)、向惰政問(wèn)責(zé)”，并且創(chuàng)新實(shí)施干部“召回”制度。

黔西南州梳理歸納了30種“惰政”情形，涉及干部辦事冷硬推、吃拿卡要、履職不力等。通過(guò)績(jī)效考核、民主評(píng)議、明察暗訪、“負(fù)面清單”等措施，精準(zhǔn)定位惰政、懶政干部，實(shí)行召回管理，如同“商品召回”。

為確?！罢倩亍毙Ч髂现荻喙荦R下：“面子”上，凡進(jìn)入學(xué)習(xí)班的，在機(jī)關(guān)單位、報(bào)刊電視等公開(kāi)曝光；“票子”上，視情節(jié)輕重扣發(fā)部分或全年績(jī)效獎(jiǎng)金；“帽子”方面，對(duì)發(fā)現(xiàn)和查實(shí)的作風(fēng)問(wèn)題零容忍，一律納入召回管理；“板子”方面，視情況采取轉(zhuǎn)崗、免職、降職、辭退等處理措施。

自“召回”制度實(shí)施以來(lái)，黔西南州已有1900多名干部被召回。黔西南州的大膽嘗試，以“當(dāng)頭棒喝”的姿態(tài)，猛力沖擊“為官不為”之風(fēng)，在“能上不能下，能進(jìn)不能出”的慣例中撕開(kāi)了一道口子。有人形容這是在現(xiàn)有的體制內(nèi)，放入一條專(zhuān)吃末位者的“鯰魚(yú)”。

治理為官不為現(xiàn)象，當(dāng)前并不缺乏懲治決心和力度，而是缺少科學(xué)的管理手段和行之有效的制度。佛山市從“約束”和“激勵(lì)”兩方面著手，試圖建立“鼓勵(lì)大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”的有效制度。

2015年4月，佛山市發(fā)布《整治領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”試行辦法》，首次對(duì)“為官不為”進(jìn)行界定，對(duì)事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)，作風(fēng)疲沓，不思進(jìn)取、安于現(xiàn)狀，工作打不開(kāi)局面等7類(lèi)情形進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治。

整治“為官不為”是為了倡導(dǎo)為官有為、敢為、善為。2015年8月，佛山市又出臺(tái)對(duì)改革者區(qū)分問(wèn)責(zé)的具體辦法，探索建立容誤機(jī)制，從制度上鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中敢想敢干、敢于擔(dān)當(dāng)。

所謂區(qū)分問(wèn)責(zé)，即“把因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開(kāi)來(lái)、把國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定時(shí)的探索性試驗(yàn)與國(guó)家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開(kāi)來(lái)、把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”。

佛山市通過(guò)“三個(gè)區(qū)分”，以及配套的“六種情形”，劃定了失誤與錯(cuò)誤、為公與謀私的政策界限，區(qū)分責(zé)任，讓干部在改革落地中“膽子更大，步子更穩(wěn)”，以打造一批“改革促進(jìn)派”。

關(guān)鍵之年的“關(guān)鍵先生”

改革落地需要大批“改革促進(jìn)派”和實(shí)干家。改革頂層設(shè)計(jì)確定后，就需要一批“良將”來(lái)具體推動(dòng)、落實(shí)。在現(xiàn)行體制下，一地一域改革的成敗，關(guān)鍵是看地方一把手有沒(méi)有改革意識(shí)、擔(dān)當(dāng)和能力。

2015年，中央時(shí)隔20年，又一次評(píng)選優(yōu)秀縣委書(shū)記。這個(gè)標(biāo)志性事件，無(wú)疑具有里程碑意義，彰顯了縣委書(shū)記作為改革的執(zhí)行者和中堅(jiān)力量，具有舉足輕重的重要作用。特別是在改革落地的關(guān)鍵之年，更需要縣委書(shū)記們勇于擔(dān)當(dāng)，勇做“關(guān)鍵先生”。

在改革攻堅(jiān)過(guò)程中，從本領(lǐng)恐慌，到利益博弈，再到轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力，縣委書(shū)記這一群體也面臨巨大的挑戰(zhàn)與考驗(yàn)。怎樣當(dāng)好縣委書(shū)記？中央通過(guò)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選，給基層干部樹(shù)立了標(biāo)桿。榜樣是看得見(jiàn)的力量。

在本刊“2015十大地方?jīng)Q策新銳人物”評(píng)選中，優(yōu)秀縣委書(shū)記群體高居榜首。同時(shí)上榜的還有三位縣委書(shū)記，浙江省開(kāi)化縣原縣委書(shū)記鮑秀英、河南省信陽(yáng)市平橋區(qū)區(qū)委書(shū)記王繼軍、河北省崇禮縣縣委書(shū)記李莉，他們?cè)诟母锇l(fā)展中都做出了不平凡之舉。其中，“拼命三娘”鮑秀英最具代表性。

錢(qián)塘江是浙江人的母親河，而開(kāi)化是錢(qián)塘江的源頭。2013年6月，鮑秀英出任開(kāi)化縣委書(shū)記。擺在她面前的頭等大事，是如何找準(zhǔn)定位，將開(kāi)化的綠色發(fā)展道路變得切實(shí)可行。

恰逢國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的契機(jī)，當(dāng)別人都認(rèn)為這是對(duì)地方發(fā)展的限制時(shí)，鮑秀英敏銳地發(fā)現(xiàn)，這是一條適合開(kāi)化的發(fā)展路徑，并確立了一個(gè)宏大的目標(biāo)——將全縣域打造成國(guó)家公園。

第一個(gè)吃螃蟹的人總是會(huì)招來(lái)非議?！爸朗裁词菄?guó)家公園嗎？”“開(kāi)化一個(gè)小縣城，怎么可能成為國(guó)家公園？”質(zhì)疑聲和嘲笑聲，并未阻擋鮑秀英堅(jiān)定的腳步。

從早晨六點(diǎn)起，一直工作到深夜十二點(diǎn)，“白加黑”是鮑秀英的家常便飯，這也成為整個(gè)開(kāi)化機(jī)關(guān)的工作寫(xiě)照。任務(wù)量化，定時(shí)公報(bào)；“約談扣分”；干部無(wú)論公與私，周一至周五，一律不準(zhǔn)飲酒。在鮑秀英的鐵腕治理下，一時(shí)間，開(kāi)化官場(chǎng)行事風(fēng)氣大變。鮑秀英因此而得了“拼命三娘”的外號(hào)。

2015年6月，開(kāi)化縣成功成為浙江省唯一一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。正是鮑秀英不拘泥“陳規(guī)舊窠”，改革創(chuàng)新治縣之道，走好生態(tài)發(fā)展的“平衡木”，讓一方百姓的夢(mèng)想變得觸手可及?！?/p>