丁偉

2016年是全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在地方立法領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)三十多年的變遷，低垂的果子已經(jīng)摘完，多年遺留下來(lái)的立法盲區(qū)大多觸及深層矛盾和沖突，難以擺脫利益失衡、體制失靈、機(jī)制惰性的掣肘。往往修改一個(gè)條款之難甚至超過(guò)制定一部新法。地方立法無(wú)疑已進(jìn)入破解難題的攻堅(jiān)時(shí)期。在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，知難而進(jìn)、迎難而上，積極凝聚共識(shí)，努力破解立法難點(diǎn)，一些關(guān)鍵條款的處理可圈可點(diǎn)。善謀者行遠(yuǎn)，實(shí)干者乃成。對(duì)于立法中存在的難點(diǎn)問題，不但需要集思廣益、善謀巧斷，更需要及時(shí)總結(jié)、舉一反三，善于在實(shí)踐中積極探索新時(shí)期立法工作的規(guī)律，精準(zhǔn)地把握好地方立法工作涉及的種種關(guān)系。

地方立法的引領(lǐng)性與科學(xué)性的關(guān)系。在今年一些立法項(xiàng)目的審議中，常委會(huì)在發(fā)揮立法引領(lǐng)性的同時(shí)，高度重視立法的科學(xué)性，以往不常用的專家論證日益成為常態(tài)化的立法工作環(huán)節(jié)，科學(xué)立法的一系列舉措確保了相關(guān)立法項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及立法活動(dòng)規(guī)律并行不悖。如有“好人法”之稱的《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》草案審議過(guò)程中，有關(guān)緊急現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)中的免責(zé)條款一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，地方立法既要發(fā)揮鼓勵(lì)和倡導(dǎo)普通市民參與緊急現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)活動(dòng)的引領(lǐng)性，又要遵循醫(yī)學(xué)救護(hù)規(guī)律、立法活動(dòng)規(guī)律，確保相關(guān)制度設(shè)計(jì)符合科學(xué)立法的要求。經(jīng)過(guò)三次審議，常委會(huì)組成人員不斷凝聚共識(shí)。在廣泛聽取各方面意見、多次進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研以及醫(yī)學(xué)、法學(xué)專家學(xué)者充分論證的基礎(chǔ)上，草案中的相關(guān)條款幾經(jīng)修改，較好地實(shí)現(xiàn)了立法的引領(lǐng)性與科學(xué)性的統(tǒng)一。條例通過(guò)后中央電視臺(tái)《東方時(shí)空》、《新聞直播間》等節(jié)目對(duì)上海立法的精細(xì)化條款作了深度報(bào)道，取得了良好的社會(huì)效果。

地方立法的權(quán)威性與可執(zhí)行性的關(guān)系。地方立法本質(zhì)上是建章立制，與其他社會(huì)規(guī)范相比，其具有權(quán)威性、普適性、穩(wěn)定性等固有特征。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)：法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。他指出，如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”?？倳浀纳鲜稣摂嘧肿种榄^，發(fā)人深省。在實(shí)踐中，檢驗(yàn)一部地方性法規(guī)能否站得住、行得通、真管用，最為顯性的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是該法規(guī)的核心制度是否具有可執(zhí)行性。為此，常委會(huì)在今年相關(guān)立法項(xiàng)目的審議過(guò)程中，高度重視法規(guī)可執(zhí)行性的問題。譬如，關(guān)于修改《上海市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的決定調(diào)整本市中心城區(qū)的燃?xì)夤芾眢w制，將燃?xì)庑袠I(yè)的日常管理和監(jiān)督權(quán)下放給區(qū)級(jí)燃?xì)夤芾聿块T。

在審議過(guò)程中，常委會(huì)充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，針對(duì)區(qū)級(jí)燃?xì)夤芾聿块T執(zhí)法力量薄弱的問題與市政府相關(guān)部門反復(fù)溝通，確立了市級(jí)行政管理部門對(duì)本市燃?xì)庵鞲晒艿酪约爸行某菂^(qū)燃?xì)夤艿腊踩\(yùn)行實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，區(qū)級(jí)燃?xì)夤芾聿块T按照市政府確定的職責(zé)分工負(fù)責(zé)實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)燃?xì)庑袠I(yè)的日常管理和監(jiān)督的燃?xì)夤芾眢w制。這一制度安排對(duì)于加強(qiáng)本市燃?xì)夤芾?，保障燃?xì)夤?yīng)安全和社會(huì)公共安全具有重要意義，得到了市委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

地方立法的創(chuàng)制性與合法性的關(guān)系。在不久前舉行的第二十二次全國(guó)地方立法工作研討會(huì)上，李建國(guó)副委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)持依法立法，地方立法要有全國(guó)“一盤棋”的大局意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，而不是在這個(gè)體系之外再搞出一個(gè)地方性法規(guī)體系。要準(zhǔn)確理解和把握地方性法規(guī)的權(quán)限范圍，不搞越權(quán)越位立法，切實(shí)遵循不抵觸原則，自覺維護(hù)法制統(tǒng)一原則。從本屆人大第一個(gè)立法項(xiàng)目關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定到正在審議的《上海市道路交通管理?xiàng)l例》，如何正確處理好創(chuàng)制性與合法性的關(guān)系一直是常委會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵問題。我們堅(jiān)信在市委與常委會(huì)黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在常委會(huì)全體組成人員的共同努力下，一定能充分發(fā)揮立法智慧，克服種種困難，不斷開創(chuàng)地方立法的新局面。

（作者系市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任）