習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會是我們對全國人民的莊嚴承諾，脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經吹響，我們要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。同時強調，提高脫貧攻堅成效的關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。

中央精準扶貧、精準脫貧的方針政策在基層落實效果如何？身處扶貧攻堅一線的干部群眾對2020年實現脫貧摘帽是否有信心？他們有怎樣的想法和期盼？帶著這些問題，新華社黨校25班二支部調研組赴湖南湘西土家族苗族自治州進行了密集的采訪和調研。

一、湘西州：集中連片貧困地區(qū)的典型樣本

湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地處湘鄂黔渝四省市交界處。全州國土面積1.55萬平方公里，總人口292萬，其中以土家族、苗族為主的少數民族占78%，是典型的“老、少、邊、山、庫、窮”地區(qū)，也是國家西部大開發(fā)、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅先行先試地區(qū)，是湖南省唯一的少數民族自治州和扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

根據《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《扶貧開發(fā)綱要》），武陵山區(qū)與六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等屬于連片特困地區(qū)，這11個片區(qū)與已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。武陵山連片特困地區(qū)跨渝、鄂、湘、黔4省市，包括71個縣市區(qū)（湖南37 個）、3600多萬人口，少數民族聚居多、貧困人口分布廣。湘西州正好處于武陵山腹地，所轄7個縣全部為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，而吉首市也被列為省級扶貧開發(fā)工作重點市。

總體上看，湘西州近年來經濟社會雖然保持了較快的發(fā)展速度，但地區(qū)生產總值總量偏小、財政收支入不敷出的狀況并未得到顯著改善和扭轉。數據顯示，2014年，全州實現生產總值469.4億元，比上年增長11.2%；財政總收入64.6億元，增長8.8%，財政總支出204.9億元，增長17.5%；規(guī)模工業(yè)增加值97億元，增長18.5%；固定資產投資303億元，增長20.4%；社會消費品零售總額203.5億元，增長12.8%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入17898元、5891元，分別增長8.7%、12%。

從對上級財政的依存度來看，全州2014年地方收入僅為37.75億元，財政自給率僅為18.3%，所轄縣市中財政自給率最低的永順縣僅為10%，財政支出絕大部分依靠上級轉移支付。全州2014年有1200個貧困村，建檔立卡的農村貧困人口有62.2萬。橫向對比看，2014年全州人均GDP僅為全省、全國的43.5%、37.6%，人均財政收入僅為全省、全國平均水平的40.8%、21.4%；全面小康實現程度為75.6%，比全省低12.4%，其中經濟發(fā)展實現程度僅為61.1%。

湘西州的貧困狀況在武陵山區(qū)非常典型，因其兼具革命老區(qū)、山區(qū)、少數民族聚居區(qū)等特點，放在全國范圍看也具有一定的代表性。近年來中央領導同志對湘西州的扶貧攻堅給予了極大關注和支持。2013年11月，習近平書記來到湘西州考察調研，走訪大山里的少數民族村寨了解情況，首次作出了有關“精準扶貧”的指示。2015年11月16日至18日，中共中央政治局常委、全國政協主席俞正聲來到湘西州考察調研，強調深入實施精準扶貧精準脫貧措施，加快民族地區(qū)經濟社會發(fā)展。

二、多數基層干部群眾對脫貧摘帽有信心

絕大多數基層干部對2020年之前全州貧困人口實現脫貧、州內全部國家扶貧開發(fā)工作重點縣實現脫貧摘帽有信心，部分干部認為這一目標很有可能提前完成。受訪群眾中，多數人對未來持樂觀態(tài)度，但也有部分貧困戶信心不足或心存迷惘。在這部分貧困群眾中，又以家中成員喪失勞動力或有重病、曾遭受重大事故、災害等特殊變故的農戶為主。

一是脫貧進程總體呈加速態(tài)勢。據統計，近3年湘西州共獲得上級扶貧資金17.749億元。從財政支出的構成看，這3年用于民生的財政支出分別達98.3億元、112.1億元、133.1億元，分別占一般公共預算支出的65.13%、64.32%、64.67%。在此背景下，按照年人均純收入2300元的貧困線劃分，貧困人口數量保持了較大幅度減少的趨勢。根據統計數據，2013年至2015年貧困人口同比分別減少約11萬、12萬、12.5萬。截至2015年末，全州建檔立卡的貧困人口數約為49.7萬人。

二是基層干部群眾對脫貧信心較足。多位受訪干部表示農戶創(chuàng)收最有效的手段是務工，不管是外出務工還是在本地務工，對增加收入所起的作用可謂“立竿見影”。以當前常見的報酬標準推算，一個勞動力通過務工每月獲得2000—3000元收入較易實現，因此一個家庭只要有1個勞動力能通過務工獲得收入，家庭收入水平就會在貧困線之上。在實地走訪中發(fā)現，凡是有勞動力的家庭，基本上都能通過勞動獲得高于貧困線標準的收入。部分有勞動能力者被列為貧困戶，要么是因為剛性支出過大，要么是因為種種原因制約了他們通過發(fā)揮勞動技能獲取收入。

三是扶貧工作責任明確、措施總體有力。為打牢扶貧工作基礎、做到精準發(fā)力，湘西州重點做到了目標、任務、責任、舉措“四個精確”。完善扶貧目標識別機制，嚴格按“戶主申請—投票評比—村級初審—張榜公布—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級審批—入戶登記”7道程序，逐村逐戶登記造冊，完成了1200個貧困村的貧困人口識別和建檔立卡工作；實施精確指導，分類扶貧到村到人，對識別對象按“五個一批”要求，精準實施分類幫扶。

三、精準脫貧和未來發(fā)展仍面臨諸多難題

一是基礎設施建設及生產生活成本偏高。湘西州之所以扶貧多年卻遲遲無法徹底擺脫貧困，與其地理交通條件、資源稟賦有很大關系。以交通為例，目前雖然全州所有縣城都通了高速公路，但縣城接通貧困村寨的交通“毛細血管”不暢的情況難以得到根本改觀。交通和信息閉塞導致物流成本偏高，山區(qū)貧困村民生產和銷售農產品需輾轉運輸，喪失了價格優(yōu)勢。由于湘西特殊的地理條件，修路往往需穿山架橋，成本和難度比平原地區(qū)高出數倍乃至數十倍。也正因如此，交通基礎設施改善進度遲緩，“十二五”期間湘西州規(guī)劃修建的公路有800公里，但實際上只修了400 公里。交通運輸和居民出行的代價也偏高，比如拉一車貨從長沙到吉首需交的過路過橋費用達360元，按里程折算下來基本上需支付0.8元/公里，過高的成本迫使當地群眾棄用此類收費高速公路。

二是缺乏龍頭產業(yè)和龍頭企業(yè)帶動區(qū)域經濟發(fā)展。在貧困地區(qū)發(fā)展產業(yè)難度極大，龍頭產業(yè)和龍頭企業(yè)缺乏是很多貧困地區(qū)面臨的共性問題。發(fā)展產業(yè)離不開企業(yè)，但企業(yè)經營首先要考慮的是生產成本。在其他條大致相同的情況下，企業(yè)顯然更愿意在交通、物流成本更低的地區(qū)辦廠和生產，這也是湘西山區(qū)缺乏龍頭產業(yè)的重要原因。

缺少大型企業(yè)和成熟的產業(yè)帶動，使得區(qū)域經濟發(fā)展缺乏動力，產業(yè)扶貧無法獲得有力支撐。由于沒有大型企業(yè)確保農產品順利銷售，很多優(yōu)質農產品做不到豐產豐收，有的甚至陷入“越豐產越賣不上價”的怪圈。桔農反映，今年柑橘產量較大，屬于豐收年份，但由于外地收購的客商來的不多，價格比去年有較大幅度下降。柑橘一般栽種在山上，山陡路窄，村民缺乏運輸工具，只能一筐筐摘好再背下來，需付出艱辛勞動且效率不高。鮮果摘回來后缺乏冷凍保鮮倉儲設施，因此只好堆放在屋內，等待客商上門收購。最怕的是雨雪天道路結冰后客商不愿前來，只能低價賤賣或處理掉。當地干部表示政府正協助部分合作社建設冷凍倉儲設施，但對于大型加工企業(yè)缺乏這一難題，仍沒有很好的解決辦法，每年有大量“品相不佳”但質量上乘的鮮果，無法得到加工利用，難以變成高附加值產品。

三是對特殊困難群體的兜底保障力度仍顯不足。不同貧困家庭面臨的實際情況千差萬別，大致可分為因病致貧、因災致貧、因學致貧等幾類。其中，又以因病致貧最為突出，有的家庭則因同時受上述幾種因素影響而深陷困境。

“社會保障兜底一批”需加大投入力度以提高保障水平，在各項致貧因素中，以醫(yī)療負擔最為突出。2014年湘西州農村低保發(fā)放標準是每人100元/月，2015年提高到105元/月。這樣的低保標準在物價不斷上漲的背景下作用有限，而且隨著貧困線的上浮，兜底保障對象的人數也會相應增加，未來救助資金也應加大上調幅度。對于農村特殊困難群體的兜底保障和脫貧，關鍵還是要做好醫(yī)療保障，確保這部分人患病遭災時有兜底幫扶，否則“這個扶貧那個扶貧，如果醫(yī)療保障沒有搞好，即便脫貧還是會返貧”。當前新農合、大病醫(yī)療保險等雖然發(fā)揮了重要作用，但可報銷藥品種類有限、目錄更新慢等問題較為突出。

四、政策建議

一是繼續(xù)加大投入，并使精準脫貧與發(fā)展區(qū)域經濟緊密結合。湘西等集中連片特困地區(qū)受交通條件和資源稟賦等因素制約，社會經濟發(fā)展水平的確與發(fā)達地區(qū)有差距，加速脫貧有賴于政府在基礎設施建設、民生、醫(yī)療保障等各方面持續(xù)增加投入。脫貧的速度與程度與區(qū)域經濟發(fā)展密切相關，要防止脫貧后返貧更離不開區(qū)域經濟發(fā)展的帶動。按照中央提出的實施“五個一批”工程的要求，“發(fā)展生產脫貧一批”的實質，就是通過發(fā)展區(qū)域經濟來促使貧困群體增收。

在推進集中連片特困地區(qū)精準脫貧的過程中，還必須正確把握按時脫貧與長遠發(fā)展的關系，做到在選擇發(fā)展產業(yè)時目光長遠，將扶貧舉措與未來發(fā)展緊密結合起來考慮，而不是只圖速效不計其他成本。同時，需辯證看待“五個一批”之間的關系，防止對扶貧對象進行機械式地劃分歸類，盡可能用好用足各項扶貧優(yōu)惠政策。

二是堅持問題導向，及時對照檢查精準脫貧進程中的問題和隱憂，并及時糾偏、校正精準脫貧的準心，做到未雨綢繆、防微杜漸。一些地方在推進精準脫貧過程中有急于求成心態(tài)，有的存在“數字脫貧”現象，作風不嚴不實。如果按照人均收入2800元/年的貧困線看，現在基層建檔立卡的貧困人口有較大一部分都是“脫貧”的了。一些地方的做法是，脫貧指標從中央下達到省里再到州里然后到縣里，縣里就會具體到各家各戶。各縣駐村工作隊看哪家生活好一些，就會跟戶主談，說好“該扶持的都扶持了，產業(yè)也做了”，讓戶主簽個字就算“同意脫貧”了。實際上，除了那些因病因災因殘?zhí)貏e貧困的家庭，各家各戶經濟收入情況都差不多，也很難準確了解到農民的真實收入是多少，“農戶家庭收入往往搞不準”。有的地方農戶常常為“評不上貧困戶”吵得很兇，而在領導、記者來得多的地方，有的人“不同意脫貧”會覺得不好意思，于是只好“同意脫貧”。

此外，各縣實施的精準脫貧措施大同小異，尤其在發(fā)展產業(yè)方面，存在一窩蜂上、同質化競爭的隱憂。產業(yè)同質化競爭在基層難以避免，因為在市場經濟條件下大家都是“哪個產業(yè)賺錢快就搞哪個產業(yè)”，基層也無力進行整體設計和科學規(guī)劃，為了在競爭中搶得優(yōu)勢，大多是“先干了再說”。

三是逐步淡化貧困意識，鼓勵各地探索創(chuàng)新，尋找符合自身資源特點的科學發(fā)展之路。目前從國家層面自上而下重視精準扶貧，這是有利于貧困人口的大好事。但是基層除了那些因病、因災等特別需要救助的對象外，其他農戶的家庭經濟狀況差別并不大。過于突出貧困意識，農戶相互之間會“攀比”。一些地方過于突出貧困意識，導致基層扶貧的主體出現了錯位：干部成了責任主體，貧困戶反而滋生等靠要的思想。

扶貧必須加強思想引導，淡化貧困意識才能引導貧困對象自力更生、創(chuàng)業(yè)發(fā)展。當地開展了思想道德星級管理工作，每半年以組為單位召開小組會，通過打票、統計、公布等程序評出五星戶、四星戶、三星戶、二星戶。這一舉動極大激發(fā)了村民正的爭當優(yōu)秀的動力，各項扶貧措施推行起來變得格外順利。

四是持續(xù)完善政策，通過實施具體的財稅優(yōu)惠政策和建立地區(qū)間對口幫扶機制，引導各方力量共同推進集中連片特困地區(qū)精準脫貧。湘西州雖然生產要素豐富，但是生產成本偏高，基礎設施投入歷史欠賬多，導致產業(yè)匱乏、社會資本缺乏前來投資的動力。有些產業(yè)之所以很難在偏遠的貧困地區(qū)發(fā)展起來，實際上涉及一個生產力布局的問題。越是富裕的地方條件越好，生產要素越集中，相反，越是貧困的地方條件越差，社會資本越會選擇遠離。為打破這種“馬太效應”，建議通過稅率優(yōu)惠、貼息等辦法鼓勵社會資本到貧困地區(qū)投資辦廠。此外，可借鑒援藏、援疆模式，探索地區(qū)對口幫扶機制，讓發(fā)達地區(qū)對口幫扶少數民族貧困地區(qū)。

人是一切工作成敗的關鍵因素。2020年我國能否實現全面建成小康社會的宏偉目標，引導貧困群體迸發(fā)脫貧的內生動力至關重要，激發(fā)基層扶貧一線黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性異常重要。在給這些黨員干部明責任、壓擔子的同時，需切實改善其待遇，通過對黨員干部明責予利，激勵其創(chuàng)造性地開展工作，扎扎實實推進湘西等集中連片貧困地區(qū)精準脫貧。

（調研組成員：莫華英、徐光、李彤、顧玲、王麗麗、劉勁、王永生、王大武）