【摘要】觀新世紀以來國際金融領域內(nèi)的發(fā)展趨向，混業(yè)經(jīng)營在西方諸國金融業(yè)內(nèi)逐漸占據(jù)主流地位。在此類變化趨勢的影響作用下，大多發(fā)達國家選擇混業(yè)監(jiān)管模式以防控潛在的金融風險，部分發(fā)展中國家在金融全球化之壓力亦步亦趨，存有類似的改革傾向。國內(nèi)學者就我國金融業(yè)在對外開放與國際接軌的過程中，適應國際金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢已成理之必然這一觀點，已達成共識。我國當據(jù)國內(nèi)具體發(fā)展情形，同時借鑒相關(guān)發(fā)達國家金融監(jiān)管變革之經(jīng)驗，逐步對金融監(jiān)管模式做出相應調(diào)整，并構(gòu)建和完善與之相配套的具體操作制度，以維系國內(nèi)金融體系之安全穩(wěn)定，促進金融業(yè)之開放繁榮。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 金融風險 混業(yè)經(jīng)營 制度演進

一、金融監(jiān)管的基本理論概述

現(xiàn)代經(jīng)濟運行過程中，金融監(jiān)管，換言之，政府對金融業(yè)的監(jiān)督與管控，客觀存在于事實上奉行市場經(jīng)濟的國家之中，其既包括國家專門機關(guān)對金融機構(gòu)所實行的監(jiān)督管制，也涵蓋金融機構(gòu)的自我監(jiān)管，是對市場正常營運秩序的維護。

金融監(jiān)管在全球范圍內(nèi)的廣泛實踐本質(zhì)上是在系統(tǒng)的理論指導下進行的，在市場經(jīng)濟誕生之處的西方學者對金融監(jiān)管理論做出了大量的研究。20世紀90年代以降，西方學界內(nèi)最主流的是以下兩類學說。

（一）貨幣監(jiān)管論

持貨幣監(jiān)管論的金融學者認為，政府機構(gòu)對商業(yè)銀行所施加的監(jiān)管控制可以劃分為：貨幣監(jiān)管（monetary regulation）與謹慎監(jiān)管（prudential regulation）。貨幣監(jiān)管目的是控制貨幣與信貸的膨脹率，以更好地實現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟目標。謹慎監(jiān)管則著重考慮到銀行業(yè)本身的穩(wěn)健與安全運行。然而自上世紀70年代以來，貨幣監(jiān)管在大多數(shù)西方國家日漸式微，市場創(chuàng)新與匯率控制弱化使得貨幣監(jiān)管更多地處于發(fā)揮負面效應的地位，許多國家開始采納自由放任政策。但縱然貨幣監(jiān)管論弊端種種，但徹底放棄貨幣監(jiān)管，在目前各國金融監(jiān)管實踐中難以操作，尤其對于廣大的發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家而言，貨幣政策是政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控所不可或缺的強力工具之一。

（二）審慎監(jiān)管論

審慎監(jiān)管論淵源自貨幣監(jiān)管論中的謹慎監(jiān)管論，被譽為對銀行監(jiān)管最有說服力的理論。謹慎監(jiān)管包含兩大目的：一是對作為銀行服務對象之消費者的儲戶個人實行保護，以預防因銀行倒閉給銀行儲戶帶來的利益損失風險；二是從宏觀層面上對整個銀行體系予以保護，防范重點落在金融危機傳染性風險上。針對該兩大目的，審慎監(jiān)管論學者分別提出了排斥儲蓄風險的謹慎性控制，以及防范銀行體系風險的公共措施，如最后貸款（lending of last resort）與存款保險（deposit insurance）。概括而言，審慎監(jiān)管論主要以宏觀視角從政府訂立監(jiān)管政策的角度闡述了監(jiān)管體系建立公共安全網(wǎng)絡之利弊，在現(xiàn)實實踐中存款保險制度的廣泛運用即是該理論的具現(xiàn)。

二、全球視野下各國金融業(yè)監(jiān)管體系變革分析

在全球各國金融監(jiān)管改革的大勢中，歐美金融監(jiān)管改革的影響最為深遠。借鑒西方諸國——下文以美英兩國為例——在變革中的有關(guān)經(jīng)驗，對我國建立與完善混業(yè)監(jiān)管模式具有前瞻性之意義。

（一）美國金融業(yè)監(jiān)管體系變革新趨勢概述

美國金融業(yè)監(jiān)管模式又可被稱為“雙重多頭金融監(jiān)管體系”，其一，“雙重”即美國聯(lián)邦政府與州政府都對金融機構(gòu)有一定的監(jiān)管權(quán)力。其中，美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（The Federal Reserve System）為美國最主要的金融監(jiān)管機構(gòu)，負責監(jiān)督與管理在各個州注冊的聯(lián)邦儲備會員銀行，擁有類似中央銀行的一般監(jiān)管權(quán)限。然而，各個州亦設有屬于州本身的金融監(jiān)管部門，主要負責監(jiān)督管理在其本州注冊的非聯(lián)邦儲備會員銀行，與此同時此類銀行也需要接受聯(lián)邦存款保險公司的監(jiān)督。其二，“多頭”則指美國存有多個具有金融監(jiān)管職能的政府機構(gòu)，最主要的如美國聯(lián)邦儲備體系（Federal Reserve System，簡稱FRS）、貨幣監(jiān)理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）等，美聯(lián)儲具有制定貨幣政策和金融監(jiān)管的雙重職能，通過聯(lián)邦儲備銀行對其會員銀行的監(jiān)督管理以履行金融監(jiān)管職責。其他監(jiān)管機構(gòu)分別依專業(yè)偏向?qū)Ω黝惤鹑跈C構(gòu)進行交叉監(jiān)管，例如聯(lián)邦存款保險公司主要關(guān)注未加入聯(lián)邦儲備體系的投保銀行的風險防控狀況等。

自1999年《金融服務現(xiàn)代化法》的頒布，標志著美國金融監(jiān)管體系開始向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)軌。為提升美國金融業(yè)的行業(yè)競爭力，美國金融制度設計者提出三點變革導向。其一，擴張聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)力，金融監(jiān)管由機構(gòu)導向型向業(yè)務導向型轉(zhuǎn)變，強化美聯(lián)儲的監(jiān)管職責，美聯(lián)儲得以擁有綜合、跨業(yè)、從整體上協(xié)調(diào)監(jiān)管的權(quán)限，從而可對金融系統(tǒng)進行整體風險防控，最大限度避免系統(tǒng)性金融危機的發(fā)生。其二，由局部性風險防控向金融行業(yè)系統(tǒng)性風險防控轉(zhuǎn)向。盡可能地預防潛在的金融風險跨市場、跨系統(tǒng)擴散。其三，由規(guī)范導向監(jiān)管向目標導向監(jiān)管的轉(zhuǎn)型，以靈活的目標導向平衡維持金融市場穩(wěn)定與促進金融創(chuàng)新二者之間的取舍。

（二）英國金融業(yè)監(jiān)管體系變革新趨勢概述

在20世紀80年代之前，英國政府根據(jù)本國金融行業(yè)發(fā)展情況，一直奉行分業(yè)監(jiān)管模式，然而到20世紀90年代，英國逐步開展監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管模式的改革，通過整合國內(nèi)固有的金融監(jiān)管機構(gòu)，組成統(tǒng)一監(jiān)管職能的金融服務管理局，以實現(xiàn)從單一分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。

至1998年，英國政府對金融行業(yè)的監(jiān)管機制已展開了全方位的改革，建立了單一、綜合、全面的金融監(jiān)管機構(gòu)——英國金融服務監(jiān)管局（Financial Service Authority，簡稱FSA），從宏觀層面調(diào)控金融行業(yè)發(fā)展，防控體系內(nèi)潛在的金融風險。1999年，英國議會通過《金融市場與服務法案》，從法律意義上確立金融業(yè)混業(yè)監(jiān)管模式在英國的建立。整體而言，英國金融業(yè)監(jiān)管體系的變革，適應了其國內(nèi)金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢，對金融業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展有促進作用，同時提升了監(jiān)管效率，利于系統(tǒng)性金融風險的防控。

三、我國金融業(yè)監(jiān)管體系沿革及問題探究

（一）我國金融業(yè)監(jiān)管體系沿革概述

回溯我國金融業(yè)監(jiān)管體制的歷史，從新中國成立至改革開放期間，中國實際上實施的是“大一統(tǒng)”的中央集權(quán)式金融管理制度，中國人民銀行成為大陸范圍內(nèi)唯一的一家銀行，且中國人民銀行事實上作為一類國家機構(gòu)直接對財政部負責，其職能更多地偏向國庫管理，故并沒有一類中立單獨的監(jiān)管機構(gòu)以監(jiān)督銀行行為。隨著國家改革開放政策的落實，四大國有專業(yè)銀行相繼成立，自1983年開始，中國人民銀行正式成為獨立的央行，負責監(jiān)管上述四大專業(yè)銀行，而1984年至1993年間，我國集中統(tǒng)一監(jiān)管體制下，央行擁有制定貨幣政策與實施金融監(jiān)管兩種智能。而隨著改革開放的深化，我國逐步建立起多層次的資本市場，各類非銀行金融機構(gòu)紛紛涌現(xiàn)，政府監(jiān)管亦步亦趨，上世紀90年代后，我國相繼成立中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會和中國銀行監(jiān)督管理委員會。至此，以央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會為主體的分業(yè)監(jiān)管模式在我國正式建立起來。該模式在較長一段時期內(nèi)對維系我國金融市場穩(wěn)定，預防系統(tǒng)性金融風險發(fā)揮過有效的作用。

（二）我國現(xiàn)階段金融業(yè)監(jiān)管機制之問題審度

加入世界貿(mào)易組織后，我國金融市場日趨國際化，面對國際市場內(nèi)諸多龐大金融機構(gòu)的競爭，國內(nèi)金融業(yè)亦正朝混業(yè)經(jīng)營的道路漸行漸遠，然而我國固有的分業(yè)監(jiān)管機制對此的應對較為不足，在實際操作過程中存在一些弊端，較為典型的缺憾總結(jié)如下。

1.多個機構(gòu)監(jiān)管易導致機構(gòu)間難以協(xié)調(diào)，監(jiān)管低效化。分業(yè)經(jīng)營模式下，多個機構(gòu)按專業(yè)業(yè)務分頭監(jiān)管較為合理高效。但當金融市場內(nèi)金融控股公司等混業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)不可避免地出現(xiàn)后，分業(yè)監(jiān)管模式即暴露出多重監(jiān)管的弊病。金融控股公司以其自身設置，既可經(jīng)營銀行信貸業(yè)務，亦有保險業(yè)務和證券業(yè)務，如此，證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會三大監(jiān)管機構(gòu)都有權(quán)對該公司進行監(jiān)管，而該三機構(gòu)依循不同的監(jiān)管目標，且均為平級，故在具體的監(jiān)管實踐中，三大機構(gòu)容易各執(zhí)一詞，相互監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，管理效率低。

2.存有監(jiān)管盲區(qū)。當前我國金融市場內(nèi)部主要有兩類金融控股公司，一類為純粹意義上之金融控股公司，此類公司以非銀行金融機構(gòu)為主，然而同部分信貸、證券、金融服務公司存在所有或控股關(guān)系。此類金融控股公司模式下，總公司一般不直接經(jīng)營金融業(yè)務，而由其所屬子公司獨立開展相關(guān)金融業(yè)務。如光大集團、香港融通集團等。另一類則是經(jīng)營型金融控股公司，集團總公司一般為商業(yè)銀行，亦同部分信貸、證券、保險、財務、金融服務公司存在所有或控股關(guān)系。此類公司的特點在于總公司開展銀行業(yè)務，受控的子公司則從事各類非銀行金融業(yè)務，這類公司典型代表為四大國有商業(yè)銀行等。此類金融控股公司下屬各機構(gòu)交叉持股，法人結(jié)構(gòu)復雜，所從事的各項金融業(yè)務亦互有交融。我國分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管機構(gòu)各自為政，監(jiān)管信息并非同步，容易為控股公司發(fā)現(xiàn)疏漏以規(guī)避法律，故對于金融控股公司式的金融機構(gòu)的監(jiān)管較為困難，監(jiān)管過程中易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

四、我國金融監(jiān)管制度完善之策略建議

對制度的變更并非朝夕可一蹴而就之業(yè)，而應當循序而進，以混業(yè)監(jiān)管模式為制度的長遠改良目標，在中短期內(nèi)的最優(yōu)策略為以本國金融業(yè)發(fā)展的實際情況為鑒，在維系金融體系穩(wěn)定，防控金融危機與促進金融創(chuàng)新之間尋求平衡，對此，針對現(xiàn)行金融監(jiān)管體系之不足，為我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系變革完善提出如下建議：

（一）以一部基本金融監(jiān)管法律對各監(jiān)管機構(gòu)進行協(xié)調(diào)

我國自改革開放以降，金融監(jiān)管制度經(jīng)歷了一個逐步走向完備的過程。然而，就整體而言，相較于我國金融市場動輒瞬息萬變的實踐，其時滯性過于明顯，且以行政法規(guī)、部委規(guī)章的形式對金融市場進行規(guī)制，權(quán)威性較為不足。故有必要逐步對我國金融監(jiān)管法律制度體系進行完善。具體而言可在法律層面整合與完善金融監(jiān)管體系，對我國目前零散制定的《銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融法律中規(guī)定的金融監(jiān)管條文予以整合，以一部作為金融監(jiān)管基本法的《金融系統(tǒng)監(jiān)管法》統(tǒng)領全局，著重強調(diào)對跨行業(yè)、系統(tǒng)性風險的防控原則，確立各金融監(jiān)管機構(gòu)對同一市場行為監(jiān)管存在重疊時的協(xié)調(diào)原則，同時明確證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等金融系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)的信息共享、行為聯(lián)動機制，保證在存在系統(tǒng)性風險隱患時各監(jiān)管機構(gòu)得以以協(xié)調(diào)一致的行為避免損失的發(fā)生或進一步擴大。

（二）完善聯(lián)席會議制度，加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)

當前的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三方以監(jiān)管聯(lián)席會議之機制對監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，其雖可一定程度上避免先前的監(jiān)管空缺或是重復監(jiān)管之情狀。然而，三方聯(lián)席會議并不能解決銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三部門之間在出現(xiàn)當金融危機時的部門損益責任分配，僅僅提供了協(xié)商、對話的平臺。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三方法律地位平等，當其各自部門利益沖突之時，聯(lián)席會議的決議往往不能真正從規(guī)避風險、保護金融消費者權(quán)益的角度出發(fā)，而是三方監(jiān)管機構(gòu)相互協(xié)商、妥協(xié)的結(jié)果。故有必要明確一個上級權(quán)威機構(gòu)進行超然于單一部門利益上的統(tǒng)一監(jiān)管，目前而言，過渡的做法是引入級別更高的中國人民銀行派員列席聯(lián)席會議進行整體控制，同時，聯(lián)席會議紀要有必要向央行報備。但前瞻而言，隨著金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營的進一步發(fā)展，跨行業(yè)金融衍生品的不斷出現(xiàn)，“一行”下設立的“三會”有著統(tǒng)一化、合并化的趨勢。

（三）規(guī)范金融行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管

對孕育于市場內(nèi)部的金融風險的防控，居于外部的政府監(jiān)管往往難以在第一時間觸及。與之相對應的金融行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管，其專業(yè)性相對較強，故往往得以在金融創(chuàng)新之勢頭已起、金融風險方興未艾之際，及時在市場內(nèi)部進行防控，避免損失的出現(xiàn)或進一步擴大。但針對我國金融行業(yè)協(xié)會依行業(yè)、依區(qū)域而相互隔離的現(xiàn)狀，有必要一方面確立全國性的金融行業(yè)自律組織體系，將各個金融行業(yè)協(xié)會納入，依各個地區(qū)分層次建立體系，同時，完善內(nèi)部信息溝通交流機制，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立信息聯(lián)動網(wǎng)，力求能夠達到“牽一發(fā)而動全身”的效果。另一方面，加強對各個分散金融行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理與控制，在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部逐步建立起形象體系、評估體系、管理體系、標準體系等體系化運作方法，同時建立對部分內(nèi)部成員的懲罰機制，包括強制退出行業(yè)、交易禁止等措施，強化內(nèi)部約束。從而以內(nèi)部規(guī)范聯(lián)動外部，營造高效有序的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)生態(tài)圈和消費者保護環(huán)境。

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作者簡介：江川（1994-），男，漢族，江西東鄉(xiāng)人，碩士研究生，華東政法大學經(jīng)濟法律研究院研究人員，經(jīng)濟法方向，經(jīng)濟法律研究院。