摘 要：加拿大以就業(yè)保險(xiǎn)替代失業(yè)保險(xiǎn)，超越了傳統(tǒng)的單純失業(yè)給付做法，被認(rèn)為是失業(yè)保險(xiǎn)制度歷史上影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。轉(zhuǎn)型中的中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨供求兩方面的壓力，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)保障功能成為改革焦點(diǎn)。加拿大從失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的制度變革，啟示我們反思中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的定位與設(shè)計(jì)：未來(lái)失業(yè)保險(xiǎn)制度最終目的要提升勞動(dòng)者素質(zhì)、促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)；要整合失業(yè)給付、職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)穩(wěn)定措施為一體。

關(guān)鍵詞：就業(yè)保險(xiǎn)制度；失業(yè)保險(xiǎn)制度；就業(yè)保障；加拿大

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2016）03008007

2008年德國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)學(xué)者Schmid[1]明確提出了“就業(yè)與失業(yè)相互間過(guò)渡的風(fēng)險(xiǎn)”理論，主張建構(gòu)“規(guī)范的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)政策體系”，也就是“從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)”的制度轉(zhuǎn)向。國(guó)際勞工大會(huì)《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》與建議書(shū)也一反此前的相關(guān)立法重在強(qiáng)調(diào)為失業(yè)者提供生活保障的理念，倡導(dǎo)把失業(yè)保護(hù)與促進(jìn)就業(yè)結(jié)合起來(lái)，可以說(shuō)是失業(yè)保險(xiǎn)國(guó)際立法的一個(gè)分水嶺。2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》第十六條規(guī)定：“國(guó)家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)”，即失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅要保障失業(yè)人員的基本生活，而且要促進(jìn)失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)。近年來(lái)，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求兩方面的壓力使加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)促進(jìn)功能的呼聲在中國(guó)越來(lái)越高[2]，然而正如2008年人力資源部官員在失業(yè)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展研討會(huì)上所指出的那樣，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)的功能發(fā)揮不夠，參見(jiàn)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)張小建在中國(guó)—?dú)W盟社會(huì)保障合作項(xiàng)目失業(yè)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展研討會(huì)開(kāi)幕式上的致辭。

特別是當(dāng)《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律相繼出臺(tái)以后，失業(yè)保險(xiǎn)制度如何做出配套改革，如何積極地解決各種失業(yè)危機(jī)與就業(yè)挑戰(zhàn)，成為當(dāng)務(wù)之急。在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》醞釀修改之際[3]，需要立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)，而加拿大的相關(guān)制度經(jīng)歷了從失業(yè)保險(xiǎn)制度到就業(yè)保障法的變革，其處理失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)保障關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)被推崇為制度實(shí)踐的典范之一[4]，考察和分析其法治發(fā)展的思路與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)避免中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度未來(lái)修法的積重難返或矯枉過(guò)正或都具有重要的啟示。鑒于此，本文帶著中國(guó)問(wèn)題，考察加拿大的制度經(jīng)驗(yàn)。

一、加拿大從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)制度沿革

加拿大現(xiàn)行就業(yè)保險(xiǎn)制度的前身是失業(yè)保險(xiǎn)制度，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的演變，失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了連續(xù)的改革，并最終發(fā)展成為今天適用的就業(yè)保險(xiǎn)制度[5]。其間的歷史沿革大體可以分為三個(gè)階段：

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度基本框架確立時(shí)期（1935—1969年）

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使失業(yè)問(wèn)題成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)運(yùn)而生：1935年聯(lián)邦政府通過(guò)《就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)法》。該法因涉嫌違反《英屬北美法案》關(guān)于聯(lián)邦政府權(quán)限劃分，當(dāng)年就被廢止。

加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦、省/地區(qū)和市三級(jí)政府制度，全國(guó)共劃分為10個(gè)省和3個(gè)地區(qū)，各省和各地區(qū)政府都具有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)和行政管轄權(quán)。加拿大三級(jí)政府在勞動(dòng)就業(yè)方面的職責(zé)和作用各有側(cè)重。聯(lián)邦政府的職責(zé)是負(fù)責(zé)制訂勞動(dòng)保障、工作條件、職業(yè)衛(wèi)生和安全等方面的法規(guī)；省政府則負(fù)責(zé)制訂最低工資、工傷補(bǔ)償、休假、加班等勞工標(biāo)準(zhǔn)方面的法規(guī)。1940年7月，《英屬北美法案》修正案明確了失業(yè)保險(xiǎn)立法與管理屬于聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍。同年8月，加拿大聯(lián)邦政府通過(guò)了《失業(yè)保險(xiǎn)制度》，全國(guó)性的失業(yè)保險(xiǎn)制度得以正式確立[6]。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步調(diào)整時(shí)期（1971—1995年）

在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府于1970年發(fā)布了《20世紀(jì)70年代的失業(yè)保險(xiǎn)》白皮書(shū)，反思失業(yè)保險(xiǎn)制度的定位與未來(lái)發(fā)展，建議實(shí)行更慷慨的失業(yè)保險(xiǎn)給付，同時(shí)為勞動(dòng)者提供更廣泛的服務(wù)，幫助勞動(dòng)者應(yīng)對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)的變化[6]。白皮書(shū)的發(fā)布推動(dòng)了1971年新的《失業(yè)保險(xiǎn)制度》的通過(guò)，新法極大地促進(jìn)了失業(yè)保險(xiǎn)在領(lǐng)取資格和給付待遇上的變化，使其從結(jié)構(gòu)到性質(zhì)都煥然一新[5]。1971年該法案通過(guò)后，聯(lián)邦政府又不斷調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)，在1975—1994年間，共出臺(tái)了八個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)制度的修正案。其中顯著的變化包括失業(yè)保險(xiǎn)工資替代率的下降，以及資格條件的收緊[6]。1976年的BillC-69把因無(wú)正當(dāng)理由失業(yè)、自愿失業(yè)等緣故導(dǎo)致被取消失業(yè)保險(xiǎn)資格的期限從3周增加到6周，把投保最高年齡從70歲降低到65歲，把重復(fù)申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇者的所得替代率從75%降低到66.67%，1977年的BillC-27確立了以變動(dòng)性區(qū)域失業(yè)率作為計(jì)算給付額度的依據(jù)，1979年的BillC-14在保險(xiǎn)資格中規(guī)定一周最低工作時(shí)數(shù)不得少于15個(gè)小時(shí)，把所得替代率降到60%、對(duì)初入職場(chǎng)者與再就業(yè)者的領(lǐng)取申請(qǐng)進(jìn)行限制、針對(duì)高收入者回收其部分失業(yè)給付，1990年的BillC-21把懲罰期（因無(wú)正當(dāng)理由失業(yè)、不當(dāng)行為被解雇或拒絕接受合適工作導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格暫時(shí)被取消期間）從6周延長(zhǎng)到12周，而1993年的BillC-113，則取消了無(wú)正當(dāng)理由失業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)資格、進(jìn)一步把所得替代率降低到57%，1994年的BillC-17根據(jù)申領(lǐng)者的收入狀況區(qū)別決定所得替代率，一般申領(lǐng)者所得替代率降至55%，低收入者則升到60%[7]。

（三）就業(yè)保險(xiǎn)制度代替失業(yè)保險(xiǎn)制度并逐步完善時(shí)期（1996年至今）

1996年起加拿大失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了重大變革，以就業(yè)保險(xiǎn)制度取代之，其價(jià)值理念與具體制度也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性地改變，由消極性的失業(yè)保障轉(zhuǎn)向積極的就業(yè)保障。隨后的2000—2009年間，加拿大不斷調(diào)整和完善就業(yè)保險(xiǎn)制度的具體規(guī)定，較為突出的是：2002年的BillC-49修改了有關(guān)獲得生育給付、懷孕給付、疾病給付和同情照顧給付等特別給付待遇的規(guī)定，對(duì)被保險(xiǎn)人因遭遇特殊情形而中斷工作時(shí)進(jìn)行協(xié)助；2006年修改了初就業(yè)者和再就業(yè)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的資格條件（從已投保工作910小時(shí)降低到840小時(shí)），同時(shí)規(guī)定加拿大就業(yè)保險(xiǎn)委員會(huì)可以根據(jù)收支平衡等情況動(dòng)態(tài)調(diào)整就業(yè)保險(xiǎn)稅率；2008年創(chuàng)建了加拿大就業(yè)保險(xiǎn)融資局來(lái)管理就業(yè)保險(xiǎn)賬戶(hù)，確保就業(yè)保險(xiǎn)基金收入。2009年自雇者平等法案將就業(yè)保險(xiǎn)中的特殊給付（產(chǎn)假、育兒假、疾病和同情保健福利）延伸到自雇者。

二、加拿大從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)變革動(dòng)因、內(nèi)容與成效

（一）變革的動(dòng)因

加拿大由失業(yè)保險(xiǎn)制度向就業(yè)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變，不僅僅是適應(yīng)劇烈變化的外部經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等“外生因素”的需要而產(chǎn)生的，而且也是理論發(fā)展和制度文化等“內(nèi)生因素”交互作用的結(jié)果。在國(guó)際上，二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)繁榮在20世紀(jì)70年代陷入“停滯性通貨膨脹”，使凱恩斯式福利國(guó)家充分就業(yè)的根本預(yù)設(shè)開(kāi)始走向瓦解，失業(yè)成為發(fā)達(dá)國(guó)家的重要問(wèn)題[8]。理論界主張由凱恩斯福利國(guó)家轉(zhuǎn)向熊彼特工作福利體制的呼聲高漲[9]。福利國(guó)家紛紛開(kāi)始采取積極性政策積極性政策包含著許多不同的政策與方案類(lèi)型，其主要類(lèi)型包括：積極性勞動(dòng)市場(chǎng)政策（ActiveLabourMarketPolicy）、工作福利（Workfare）與福利促進(jìn)工作（WelfaretoWork）等三大類(lèi)型。來(lái)面對(duì)與處理新興的社會(huì)問(wèn)題，試圖通過(guò)改善失業(yè)者等群體所面對(duì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增強(qiáng)其就業(yè)能力與其它社會(huì)參與能力，以使其能盡可能成為可以自給自足的社會(huì)成員[9]。在加拿大國(guó)內(nèi)，20世紀(jì)80年代到90年代經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)急劇惡化，平均失業(yè)率從20世紀(jì)70年代的6.7%上升到9.3%[10]，90年代經(jīng)濟(jì)陷入滯漲，失業(yè)狀況進(jìn)一步劇增，1996年失業(yè)率高達(dá)9.7%[7]。加之金融全球化的發(fā)展，跨國(guó)資本紛紛流向低成本的第三世界，原本不景氣的經(jīng)濟(jì)雪上加霜，工作機(jī)會(huì)減少。同時(shí)在失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中，部分失業(yè)者存在著失業(yè)“福利依賴(lài)”，雇主也不易雇用到員工，且有重復(fù)領(lǐng)取給付的現(xiàn)象，失業(yè)保險(xiǎn)基金賬戶(hù)產(chǎn)生赤字[6]。多重因素和多重壓力的“擠壓”，使加拿大認(rèn)識(shí)到創(chuàng)造就業(yè)不再是經(jīng)濟(jì)政策的副產(chǎn)品，而是宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和國(guó)家政策的總目標(biāo)，因此考慮改變傳統(tǒng)的單純向失業(yè)者提供失業(yè)給付的消極做法，探討通過(guò)積極提供就業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)介紹，以及創(chuàng)造就業(yè)崗位等方式，使失業(yè)者能夠重回勞動(dòng)市場(chǎng)取得勞動(dòng)報(bào)酬。在此背景下，加拿大于1996年實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度改革，以就業(yè)保險(xiǎn)制度取而代之。

（二）變革的主要內(nèi)容

雖然新的就業(yè)保險(xiǎn)制度沒(méi)有改變之前的失業(yè)保險(xiǎn)制度為失業(yè)者提供臨時(shí)失業(yè)保障的功能，就業(yè)保險(xiǎn)基金也像失業(yè)保險(xiǎn)基金那樣仍由用人單位和勞動(dòng)者分別按照勞動(dòng)者工資收入的一定比例繳納，但還是發(fā)生了以下主要變化：

1.失業(yè)待遇與就業(yè)支持方案的協(xié)調(diào)共進(jìn)

就業(yè)保險(xiǎn)制度除了規(guī)定傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)給付項(xiàng)目，還規(guī)定了就業(yè)保障給付與支持性措施。就業(yè)保險(xiǎn)制度第一章為失業(yè)給付，包括一般給付（即失業(yè)給付）、特別給付（包括疾病給付、懷孕給付、生育給付與同情照顧給付）與工作分擔(dān)，

當(dāng)用人單位面臨經(jīng)營(yíng)不佳狀況，超出其可控制范圍時(shí)，若勞動(dòng)者愿意在此期間自愿減少工作時(shí)數(shù)或周數(shù)，減少之時(shí)數(shù)或周數(shù)可領(lǐng)取就業(yè)保險(xiǎn)給付。給付額度與一般給付相同，工作分擔(dān)期間為6—26周，若情形嚴(yán)重最高可延長(zhǎng)至38周。此方案目的是為協(xié)助用人單位與勞動(dòng)者避免暫時(shí)性解雇，當(dāng)雇主營(yíng)運(yùn)恢復(fù)正常時(shí)可保留原有勞動(dòng)者，并節(jié)省其再招募及訓(xùn)練費(fèi)用。第二章為就業(yè)給付及就業(yè)服務(wù)，主要規(guī)范就業(yè)給付與支持就業(yè)措施。欲申請(qǐng)就業(yè)保障給付，必須與就業(yè)保險(xiǎn)咨詢(xún)員面談協(xié)商個(gè)人的就業(yè)與參加職業(yè)培訓(xùn)的計(jì)劃，以得到相關(guān)的輔助。同時(shí)，為了鼓勵(lì)勞工積極尋找工作、改善生活狀況，即使給付期間有工作收入，只要不超過(guò)一定金額且誠(chéng)實(shí)申報(bào)，并不受罰亦不影響領(lǐng)取給付的資格與金額，鼓勵(lì)主動(dòng)尋找工作，打消消極被動(dòng)的心態(tài)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)保險(xiǎn)基金盈余都有好處[11]。同時(shí)，為了鼓勵(lì)失業(yè)者再就業(yè)，根據(jù)申請(qǐng)人以前領(lǐng)取就業(yè)保險(xiǎn)金的頻率來(lái)決定就業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額，之前領(lǐng)取就業(yè)保險(xiǎn)金的期限長(zhǎng)短與下次領(lǐng)取保險(xiǎn)金的數(shù)額大小成反比（每領(lǐng)20周就業(yè)保險(xiǎn)金，相應(yīng)的下次的就業(yè)給付就降低1%，直到最低工資的50%為止）[12]。這類(lèi)措施的目的是為增進(jìn)勞動(dòng)者的就業(yè)能力，協(xié)助其維持就業(yè)。

2.給付資格上突出就業(yè)期和繳費(fèi)期

以工作時(shí)數(shù)基準(zhǔn)取代工作周數(shù)基準(zhǔn)，施行區(qū)域性靈活準(zhǔn)入要求。就業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定自過(guò)去52周或上次領(lǐng)取失業(yè)給付迄今，必須累積工作一定的投保工作時(shí)數(shù)，且此時(shí)數(shù)因個(gè)體的就業(yè)經(jīng)歷與所在地區(qū)的失業(yè)率不同而有所不同。如失業(yè)率為13.1%以上的地區(qū)，最低累積投保時(shí)數(shù)為420小時(shí)，而失業(yè)率低于6%的地區(qū)，則為700小時(shí)。初入職者與再就業(yè)者則需在領(lǐng)取失業(yè)給付前52周工作910小時(shí)以上。即失業(yè)率越高，就業(yè)期要求就越低，初入職者與再就業(yè)者就業(yè)期要求也越高。以上規(guī)定，一是為了督促失業(yè)率低的地區(qū)多保持就業(yè)狀態(tài)，二是鼓勵(lì)失業(yè)者盡快找到工作[5]；三是對(duì)初入職者與再就業(yè)者申領(lǐng)一般失業(yè)給付規(guī)定相對(duì)較高的資格標(biāo)準(zhǔn)，是為了鼓勵(lì)其多停留于就業(yè)市場(chǎng)，避免依賴(lài)保險(xiǎn)福利給付[13]；四是有利于促進(jìn)就業(yè)保險(xiǎn)制度的靈活性，以方便日益增多的以季節(jié)性勞動(dòng)者為主的靈活就業(yè)者享受失業(yè)保險(xiǎn)給付待遇，因?yàn)橐孕r(shí)為基準(zhǔn)更有利于他們累積投保工作時(shí)間。

3.變革就業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)以方便失業(yè)治理與就業(yè)保障

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境的變化，以及就業(yè)保險(xiǎn)制度綜合性就業(yè)保障功能的發(fā)展，聯(lián)邦政府把之前的加拿大就業(yè)中心擴(kuò)大為加拿大人力資源中心，后又?jǐn)U充為加拿大人力資源和技能發(fā)展部）拓展政府就業(yè)服務(wù)等人力資源政策相關(guān)服務(wù)，同時(shí)由隸屬于加拿大人力資源和技能發(fā)展部的加拿大就業(yè)保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行與評(píng)估就業(yè)保險(xiǎn)制度相關(guān)行政業(yè)務(wù)，2008年又成立了就業(yè)保險(xiǎn)融資局，就業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的保費(fèi)收入、罰款、利息或回收的給付金額等皆納入統(tǒng)一收益基金。

4.失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大

加拿大就業(yè)保險(xiǎn)適用對(duì)象上包括警察、軍人、公務(wù)人員、教職人員、大學(xué)員工以及漁民等創(chuàng)業(yè)者。傳統(tǒng)的兼職工、臨時(shí)工和季節(jié)性勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍是其就業(yè)保險(xiǎn)的一大特色[11]。

5.變革給付期限與給付待遇以降低失業(yè)福利依賴(lài)

就業(yè)保險(xiǎn)制度確立后，針對(duì)此前失業(yè)給付待遇過(guò)高和給付期過(guò)長(zhǎng)的情況，重新設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)所得給付，降低了失業(yè)津貼給付標(biāo)準(zhǔn)和期限，保險(xiǎn)給付采用彈性給付級(jí)距制：一般來(lái)說(shuō)，失業(yè)待遇發(fā)放金額為離職前26周平均投保薪資的55%，但對(duì)低家庭收入的給付替代率較高，為60%，以方便其更能滿(mǎn)足基本生活需要，并達(dá)到所得分配的效果，而且失業(yè)給付發(fā)放周數(shù)亦采用彈性制（依據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域失業(yè)率及累計(jì)投保時(shí)數(shù)不同從14—45周不等），對(duì)于失業(yè)給付申請(qǐng)人于求職期間提供暫時(shí)性所得援助，重新修正給付規(guī)定以強(qiáng)調(diào)工作價(jià)值，并將部分工時(shí)勞動(dòng)者納入保障范圍。同時(shí)配合再就業(yè)給付與支援措施（如失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)），促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。

6.進(jìn)一步明確各級(jí)政府在失業(yè)治理與就業(yè)保障上的權(quán)限與責(zé)任

鑒于聯(lián)邦制下各省和各地區(qū)政府都具有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)和行政管轄權(quán)，許多失業(yè)治理與就業(yè)保障措施必須通過(guò)聯(lián)邦和省級(jí)政府的積極合作或者下放到下級(jí)政府來(lái)具體實(shí)施。因此為了實(shí)施就業(yè)保險(xiǎn)制度，聯(lián)邦政府和省級(jí)政府簽訂了勞動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)協(xié)定。聯(lián)邦政府將勞動(dòng)市場(chǎng)訓(xùn)練的責(zé)任下放到省、市政府并提供大量經(jīng)費(fèi)及就業(yè)機(jī)會(huì)給省、市就業(yè)服務(wù)中心，同時(shí)協(xié)助各中心幫助勞工與用人單位[12]，聯(lián)邦政府仍需負(fù)責(zé)管理全加拿大的保險(xiǎn)事務(wù)。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，加拿大就業(yè)保險(xiǎn)制度相對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度的改變，每一個(gè)規(guī)范設(shè)計(jì)都有自己的調(diào)整目標(biāo)和預(yù)期影響群體；同時(shí)，各個(gè)制度變遷之間互相影響，緊密結(jié)合。新的就業(yè)保險(xiǎn)制度沒(méi)有改變之前的失業(yè)保險(xiǎn)制度為失業(yè)者提供臨時(shí)經(jīng)濟(jì)資助的功能，但總體來(lái)看，就業(yè)保險(xiǎn)制度有著新的目的：一是鼓勵(lì)就業(yè)，促進(jìn)勞動(dòng)者與就業(yè)市場(chǎng)的密切鏈接，努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是避免依賴(lài)和反復(fù)使用失業(yè)救濟(jì)、陷入失業(yè)陷阱[13]。因此，就業(yè)保險(xiǎn)制度超越了消極的失業(yè)救濟(jì)理念，采取積極的鼓勵(lì)就業(yè)的措施。

（三）變革的成效

從1996年開(kāi)始的就業(yè)保險(xiǎn)制度改革，被認(rèn)為是加拿大失業(yè)保險(xiǎn)制度歷史上影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)[14]，失業(yè)保險(xiǎn)法律制度具有兩個(gè)基本功能：保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)就業(yè)。然而在制度實(shí)踐中，由于資源有限性約束造成的立法角度的偏重或具體實(shí)施上的偏差，失業(yè)保險(xiǎn)的兩個(gè)基本功能往往難以同時(shí)等量實(shí)現(xiàn)，使之表現(xiàn)出不同的定位和取向，或者是生活保障導(dǎo)向型或者是就業(yè)導(dǎo)向型。前者經(jīng)常被認(rèn)為是消極的被動(dòng)的失業(yè)治理政策的表現(xiàn)，后者則被認(rèn)為是積極的勞動(dòng)市場(chǎng)策略的一部分。加拿大以往解決失業(yè)問(wèn)題的做法，像很多西方國(guó)家那樣，采用失業(yè)給付、失業(yè)救助等消極性措施來(lái)協(xié)助失業(yè)者度過(guò)失業(yè)過(guò)渡期，相當(dāng)程度減輕其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。新的就業(yè)保險(xiǎn)制度從“被動(dòng)”的失業(yè)福利依賴(lài)轉(zhuǎn)向積極的就業(yè)保障，重視職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等類(lèi)似的措施，法制變革的雙重目標(biāo)是鼓勵(lì)擺脫失業(yè)陷阱，通過(guò)培訓(xùn)和技能提升，促進(jìn)更多的勞動(dòng)參與[14]，從而將職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)、失業(yè)給付等原來(lái)各自為政、支離破碎的就業(yè)保障工作整合到一起，體現(xiàn)出制度同步、政策協(xié)調(diào)、定變結(jié)合、功能互補(bǔ)、體系多元的特色，因此新的就業(yè)保險(xiǎn)制度與失業(yè)保險(xiǎn)制度相比，是一種更具有預(yù)防性和積極性的勞動(dòng)市場(chǎng)政策。

加拿大開(kāi)始由失業(yè)保險(xiǎn)制度向就業(yè)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變以后，就業(yè)工作發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。1997—1998年期間，改革初見(jiàn)成效，申請(qǐng)補(bǔ)貼的人數(shù)降低了14%，失業(yè)率從1996年的9.6%降到1998年6.8%，而2000年失業(yè)率下降至6.7%，就業(yè)工作的不斷推進(jìn)刺激失業(yè)率連年下降，2005年失業(yè)率則降至6.5%[13]。至2008年2月，總?cè)丝诩s有3300萬(wàn)人，勞動(dòng)人口約2670萬(wàn)人，其中約有1810萬(wàn)人屬于勞動(dòng)力，勞動(dòng)力參與率為67.8%；勞動(dòng)力中就業(yè)者約有1710萬(wàn)人，就業(yè)率為63.9%，失業(yè)者約有105萬(wàn)人，失業(yè)率為5.8%[13]。在美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之前，加拿大就業(yè)率不斷攀升，年年屢創(chuàng)新高。加拿大從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)變革的成效，也引起了理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。支持者稱(chēng)譽(yù)這項(xiàng)改革是1971年失業(yè)保險(xiǎn)制度改革以來(lái)最徹底的改革[15]，從傳統(tǒng)的“消極性”失業(yè)保障政策轉(zhuǎn)向積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，與歐洲國(guó)家倡導(dǎo)的積極性勞動(dòng)市場(chǎng)改革不謀而合；然而，批評(píng)者譴責(zé)這項(xiàng)改革受新保守主義驅(qū)動(dòng)，以減少聯(lián)邦政府預(yù)算赤字為目的[16]。毫無(wú)疑問(wèn)，改革的目的是二者兼而有之，而且事實(shí)上相當(dāng)明確。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)政治壓力和就業(yè)保險(xiǎn)制度在實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，加拿大對(duì)就業(yè)保險(xiǎn)制度也做出了一系列具體細(xì)微的調(diào)整和修改，但1996年改革的核心與要領(lǐng)仍未改變。加拿大人力資源和技能開(kāi)發(fā)部也積極審核各種方案變化的影響和成效，總體來(lái)說(shuō)，其改革的積極作用是明顯的，也多次被經(jīng)合組織和國(guó)際勞工組織作為改革的范例。盡管存在著這樣或那樣的不足與爭(zhēng)議，但很少有人否認(rèn)加拿大從單純的失業(yè)給付擴(kuò)展到失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)保障措施相結(jié)合的制度整合，對(duì)回應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)的挑戰(zhàn)所作出的積極貢獻(xiàn)。

三、加拿大就業(yè)保險(xiǎn)制度與中國(guó)相關(guān)制度比較和啟示

失業(yè)問(wèn)題是一個(gè)全世界共同面臨的問(wèn)題，破解這個(gè)問(wèn)題不僅需要各種制度和政策的配合與協(xié)調(diào)，還需要有可操作性的制度及經(jīng)驗(yàn)性的反饋。在中國(guó)，無(wú)論未來(lái)的勞動(dòng)力市場(chǎng)如何發(fā)展，失業(yè)與就業(yè)作為一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，都將成為一個(gè)長(zhǎng)期需要面對(duì)和解決的問(wèn)題，如何發(fā)展、完善和加強(qiáng)失業(yè)保障法，保障失業(yè)者基本生活并幫助其真正有效地找到合適的工作，也將成為社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期要求。盡管并沒(méi)有一個(gè)“放之四海而皆準(zhǔn)”的失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，我們也不能簡(jiǎn)單復(fù)制加拿大的制度范例，但通過(guò)中加制度的對(duì)比，對(duì)反思中國(guó)的制度定位以及立法技術(shù)都不乏啟示意義。

（一）從中加制度對(duì)比看中國(guó)制度不足

中國(guó)實(shí)質(zhì)意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度開(kāi)始于1986年，建立之初是為了適應(yīng)下崗分流的需要，因此，以“保障下崗人員的基本生活為目的”?？梢哉f(shuō)其在就業(yè)保障功能上“先天不足，后天失調(diào)”：最初的定位偏頗，先天不足，削弱了保障就業(yè)的制度功能；后續(xù)實(shí)踐中，時(shí)有發(fā)生的挪用、濫用保險(xiǎn)金現(xiàn)象，使《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)保險(xiǎn)基金對(duì)就業(yè)保障的支出做出了嚴(yán)格的限制，就業(yè)保障功能難盡人意。我們不妨以表格形式來(lái)具體對(duì)比中加失業(yè)（就業(yè)）保險(xiǎn)制度的核心要素，以反思失業(yè)保險(xiǎn)制度，如表1所示。

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)失業(yè)制度預(yù)防就業(yè)功能不足、再就業(yè)功能發(fā)揮乏力、覆蓋范圍狹窄、制度惠及面太小。完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)保障功能尚任重道遠(yuǎn)。

（二）加拿大制度變革對(duì)中國(guó)的啟示

1.失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能定位反思

加拿大在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動(dòng)的情況下，從單純的事后救助轉(zhuǎn)向失業(yè)福利法與勞動(dòng)就業(yè)法相結(jié)合的就業(yè)導(dǎo)向模式，是其制度設(shè)計(jì)的一大突破。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的失業(yè)治理重心是保障失業(yè)者的基本生活。從加拿大和西方國(guó)家由來(lái)已久的實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然所得中斷是失業(yè)者面臨的最大困境，也是相關(guān)政策的首要攻克要點(diǎn)之一，但過(guò)去所采用的消極性措施因欠缺強(qiáng)化失業(yè)者工作動(dòng)力和缺乏提升勞動(dòng)者品質(zhì)的機(jī)制，久而久之，出現(xiàn)嚴(yán)重的福利依賴(lài)問(wèn)題[18]。就業(yè)是個(gè)性系統(tǒng)工程，除了就業(yè)機(jī)會(huì)與職業(yè)技能的兼?zhèn)?，更離不開(kāi)社會(huì)支持與社會(huì)技能，因此失業(yè)治理與勞動(dòng)政策、產(chǎn)業(yè)政策及人力政策息息相關(guān)，從長(zhǎng)計(jì)議，必須把提升勞動(dòng)者就業(yè)能力與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的制度機(jī)制相結(jié)合，方能根本解決失業(yè)問(wèn)題。因此，中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該向失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)保障機(jī)制相結(jié)合的方向發(fā)展，以促進(jìn)就業(yè)為法制目標(biāo)，而不再只是著重所得的維持。相應(yīng)地，未來(lái)失業(yè)保險(xiǎn)制度的定位不僅局限于失業(yè)救濟(jì)，還要注重降低失業(yè)人數(shù)，更要注重改善就業(yè)品質(zhì)以及促進(jìn)就業(yè)的可持續(xù)性。因此，要把失業(yè)給付與穩(wěn)定就業(yè)、加強(qiáng)職業(yè)訓(xùn)練和就業(yè)服務(wù)的機(jī)制相結(jié)合，失業(yè)保險(xiǎn)制度就業(yè)保障的功能不僅僅在于促進(jìn)再就業(yè)，而且要有利于穩(wěn)定就業(yè)、抑制失業(yè)、擴(kuò)大新增就業(yè)，形成失業(yè)治理與就業(yè)保障的一體化、全流域治理。

2.失業(yè)保險(xiǎn)制度就業(yè)保障功能的創(chuàng)新和改善

第一，反思失業(yè)保險(xiǎn)資格條件，擴(kuò)大保障范圍和制度惠及面。加拿大就業(yè)保險(xiǎn)制度以保障所有有工作收入的勞動(dòng)者為目標(biāo)，契合了國(guó)際勞工大會(huì)《就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)公約》“盡可能廣覆蓋”的原則。

《就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)公約》規(guī)定凡是有能力參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以工作、并且確實(shí)在尋找工作而未能得到適當(dāng)工作，以致沒(méi)有任何工資收入、生活無(wú)著落的勞動(dòng)者均屬于失業(yè)者，理應(yīng)受到失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋。中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度亟待拓寬保障范圍以惠及更多勞動(dòng)者，當(dāng)務(wù)之急是真正將失業(yè)保障的福祉惠及各種靈活就業(yè)勞動(dòng)者以及新增就業(yè)勞動(dòng)力（如大學(xué)畢業(yè)生）。這就需要秉持不同對(duì)象，分類(lèi)施保的原則進(jìn)行制度再設(shè)計(jì)來(lái)消除“制度排斥”：對(duì)第一類(lèi)主體，在鼓勵(lì)自愿參保的前提下，本人可按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的合適比例繳費(fèi)，由就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼用人單位應(yīng)繳納的比例，不足部分由財(cái)政解決。對(duì)第二類(lèi)主體的可適用性存在爭(zhēng)議，繳納主體和繳納方式難題待解?？梢栽O(shè)想通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)積極雇傭新增勞動(dòng)力，同時(shí)把就業(yè)培訓(xùn)工作擴(kuò)展到他們，這就回避了繳納主體和繳納方式的難題。

第二，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍并擴(kuò)大比例、量化規(guī)定?？筛鶕?jù)《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定的原則和項(xiàng)目來(lái)設(shè)定相應(yīng)的制度細(xì)節(jié)，明確擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)保障的支出范圍：可補(bǔ)貼職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定、職業(yè)介紹等，也可用于補(bǔ)貼就業(yè)貸款利息和勞動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行費(fèi)等；穩(wěn)定就業(yè)的范圍可包括安置富余人員、補(bǔ)貼裁員少的企業(yè)以及補(bǔ)貼轉(zhuǎn)崗和在職培訓(xùn)等[19]。同時(shí)擴(kuò)大就業(yè)保障支出比例并明確量化規(guī)定。

第三，改進(jìn)基金支出方式和支出期限以保障就業(yè)。吸收加拿大經(jīng)驗(yàn)，采用動(dòng)態(tài)給付：一是實(shí)行給付標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)制，以不挫傷其就業(yè)積極性和保障基本生活為前提，綜合考慮其失業(yè)前的工資水平、繳納保險(xiǎn)金的期限與數(shù)額、家庭狀況、儲(chǔ)蓄額以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等，合理確定給付標(biāo)準(zhǔn)。二是遞減給付待遇，將失業(yè)給付待遇與領(lǐng)取期限掛鉤并逐步遞減，以促使其重新就業(yè)。三是把統(tǒng)一期限和加算期限相結(jié)合，即根據(jù)基本情況規(guī)定統(tǒng)一給付期，且規(guī)定當(dāng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不景氣、參加職業(yè)訓(xùn)練或生育等法定情形時(shí)可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

第四，嚴(yán)格給付條件。加拿大失業(yè)給付獲得的前提條件是積極尋找工作，領(lǐng)取失業(yè)給付前須在職業(yè)介紹所進(jìn)行登記；同時(shí)必須證明非自愿失業(yè)，且愿意接受新的就業(yè)機(jī)會(huì)；失業(yè)待遇享有期間須定期到有關(guān)部門(mén)報(bào)告求職情況；并定期按預(yù)先約定去當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)機(jī)構(gòu)報(bào)告或面試。中國(guó)也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，強(qiáng)化失業(yè)給付與工作給付之間的聯(lián)系。

第五，建立健全失業(yè)保險(xiǎn)基金穩(wěn)定就業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)的機(jī)制，并注重對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體的傾斜性保護(hù)。可以借鑒加拿大利用失業(yè)保險(xiǎn)基金的制度經(jīng)驗(yàn)，從穩(wěn)定就業(yè)和擴(kuò)大機(jī)會(huì)的目的出發(fā)，建立雇用調(diào)整獎(jiǎng)助金、繼續(xù)雇用穩(wěn)定獎(jiǎng)助金、雇用開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)助金。

第六，調(diào)整費(fèi)率機(jī)制。中國(guó)目前實(shí)行單一費(fèi)率機(jī)制，無(wú)論行業(yè)和單位均是單一保險(xiǎn)費(fèi)率，失業(yè)率較低的用人單位亦須承擔(dān)較高的部分責(zé)任，可能間接鼓勵(lì)用人單位不愿提供更多工作機(jī)會(huì)。近年來(lái)加拿大學(xué)界[20]呼吁學(xué)習(xí)美國(guó)“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度：企業(yè)按各自的就業(yè)穩(wěn)定記錄交費(fèi)，解雇的人越多，繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率越高，從而發(fā)揮穩(wěn)定就業(yè)的功能，值得我們學(xué)習(xí)?？梢钥紤]實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合：根據(jù)企業(yè)失業(yè)率征收不同比例的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，避免“鞭打快?！保煌瑫r(shí)為間接抑制解雇，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣狀況及企業(yè)解雇數(shù)量來(lái)浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

四、結(jié) 語(yǔ)

加拿大從失業(yè)保險(xiǎn)制度到就業(yè)保險(xiǎn)制度的改革，順應(yīng)了優(yōu)化配置勞動(dòng)力，實(shí)施積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的全球發(fā)展趨勢(shì)。全球化與社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，中國(guó)產(chǎn)業(yè)重整與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)頻繁，未來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不應(yīng)是消極的失業(yè)救濟(jì)，而應(yīng)整合失業(yè)保險(xiǎn)、職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)的就業(yè)保障措施，向改善勞動(dòng)者就業(yè)素質(zhì)與實(shí)施失業(yè)救濟(jì)結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變，妥善把握失業(yè)保險(xiǎn)制度的預(yù)見(jiàn)性、全局觀和權(quán)變性，準(zhǔn)確處理失業(yè)保險(xiǎn)手段與目的的關(guān)系，以提升勞動(dòng)者素質(zhì)、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)為最終目的，實(shí)現(xiàn)合理的制度預(yù)期。

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（責(zé)任編輯：于振榮）