唐仲　張繪

（中國財政科學研究院，北京100142）

政府預算的銜接性：理論探索、實踐與反思

唐仲張繪

（中國財政科學研究院，北京100142）

內容提要：預算的銜接性是預算研究中的重要問題。本文首先對“四本預算”的目標、定位和范圍進行了梳理，分析了預算保持相互銜接的依據，在此基礎上，以2015年中央財政預算報告為例，總結了現有政府預算體系下形成的五組銜接關系。目前在預算銜接性方面存在的問題包括：政府性基金預算與其他預算銜接不明，國有資本經營收益多個“帳套”、預算支出重疊，社會保險基金預算公開不足。相應的改革思路在于進一步清理規(guī)范政府性基金，擴大國有資本經營預算的范圍并重新界定其支出，推進社會保險基金預算的編制工作。

政府預算預算報告預算銜接性

一、引言

簡單來說，政府預算就是政府的基本收支計劃。而政府預算報告，則是各級政府財政部門的行政首長向同級人民代表大會提交的關于上一財政年度預算執(zhí)行情況和本財政年度預算安排草案的報告（馬蔡琛，2002）。如2015年3月在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上財政部部長樓繼偉向各位代表提交的《關于2014年中央和地方預算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》。我國的政府預算報告由兩部分組成，一是預算執(zhí)行情況表和預算表（草案）；二是對預算執(zhí)行情況和預算草案的說明。其中，預算表（草案）是預算報告的核心部分，也是各級人民代表大會重點審議的內容。

本文研究探討的政府預算的銜接性，是指不同預算間的收支關系和對接關系。這種關系在預算報表中則體現為不同預算報表之間的相互對應，也就是本文所說的預算報告的銜接性。通常，學者們將政府預算之間內容、結構以及相互關系的規(guī)定和安排概括為政府預算體系問題。所以，政府預算的銜接性問題可以看作是政府預算體系問題中一個重要的子問題。

需要明確的是，政府預算由不同的預算組成是產生預算銜接性問題的前提。在比較普遍的政府預算就是單一預算（通常是公共預算）的情形下，比如美國、日本、英國等，并不存在本文所探討的預算銜接性問題。在這個意義上，政府預算的銜接性問題是個具有特殊性的問題。在我國，政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，也就是我們通常所說的“四本預算”。所以，我國預算的銜接性是這四本預算相互間的收支關系而形成的對接關系。

以往關于政府預算體系的研究，大多是結合中國政府預算實踐的現狀及問題，提出相關的改革建議，如趙福昌、李成威（2014），孫繼華（2011）等。另外，不少學者在研究國有資本經營預算時會涉及國有資本經營預算與公共預算的關系問題，如叢樹海和呂建永（2001）、萬瑩（2003）、文宗瑜和劉玉廷（2013）等。楊敏、許大華等（2009）從基礎法律關系出發(fā)，研究了國有資本經營預算與公共財政預算的關系；李麗琴（2009）認為國有資本經營預算和公共預算都應該以公共財政為目標導向，保持相互補充與銜接；文宗瑜、劉微（2008）則詳細分析了國有資本經營預算與公共預算如何對接的問題。本文試圖從橫向的維度對政府預算體系進行剖析，相對全面地探討政府預算不同組成部分的銜接關系及其在預算報告中的體現，并嘗試提出改善預算編制方面管理效率的改革思路。

本文的結構安排如下：第二部分對“四本預算”的定位、目標與范圍進行梳理；第三部分探討不同預算保持相互銜接的依據；第四部分以2015年中央財政預算報告為例，對預算報告的銜接關系進行詳細分析；第五部分指出現有政府預算體系在預算銜接性方面存在的問題；最后提出相應的改革思路。

二、“四本預算”：目標、定位與范圍

在政府預算理論中，預算目標是預算試圖達到的目的，預算定位是某個預算在預算體系中的位次，預算范圍則是預算收入的來源和由預算目標所界定的支出范圍。通常來說，預算的目標、定位與范圍是直接由預算相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章進行規(guī)定的。也有學者對這個問題進行了相關的理論探討。鄧子基（2005）曾提出，社會主義國家財政本質內含著“一體五重”①“一體五重”指的是：一個主體(國家或政府)；兩種身份(行政行使者、國有資產所有者)；兩種權力(政治權力、財產權力)；兩種職能(社會管理、經濟管理)；兩種分配形式(稅收、國有資產收益)；兩種分配關系(稅收征納、利潤上繳)。的關系，這構成了公共預算和國有資本經營預算“雙元結構”的理論基礎，以該理論為指導所構建的政府預算具有“一體兩翼”②財政是“母體”，稅務與國資是與母體不可分割的“兩翼”。的框架。

（一）一般公共預算

根據新預算法，一般公共預算的預算目標是“保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉”。無論理論還是實踐都支持將一般公共預算作為政府預算體系中的主體預算，至少是“雙元結構”中的“一元”（鄧子基，2005）。一般公共預算憑借的是行政權力，建立在稅收法律關系以及收費法律關系基礎之上（楊敏、許大華等，2009），主要的收入來源是稅收和收費。其支出范圍體現了政府社會管理和經濟管理的職能，典型的支出項目包括國防支出、外交支出、一般公共服務支出、公共安全支出、教育支出、社會保障支出等，集中在公共產品/公共服務領域。建立在市場失靈理論和公共產品理論基礎上的公共財政理論為一般公共預算奠定了堅實的理論支撐，世界范圍內各國政府普遍建立了公共預算。

（二）政府性基金預算

政府性基金預算的預算目標是“支持特定公共事業(yè)的發(fā)展”。③新預算法：“政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算?！痹撃繕司哂邢喈數哪：?，這種模糊性也導致其在預算體系中定位的不清晰。從實踐來看，政府性基金預算的產生與加強預算外收入管理和稅費制度改革有著密切的關系。1996年發(fā)布的《政府性基金預算管理辦法》（財預字（1996）435號）就是以國務院《關于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)（1996）29號）為根據。2002年7月起，所有的政府性基金納入預算管理范圍。政府性基金預算的支出取決于特定的公共事業(yè)，其收入來源于“向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金”④同上。。其預算編制和管理相對繁雜，不同的基金項目差異較大，管理總原則要求“先收后支，?？顚Ｓ谩雹荨墩曰痤A算管理辦法》(財預字(1996)435號)。，在預算實踐中中央和地方的情況也有所不同。

表1　“四本預算”的目標、定位與范圍

（三）國有資本經營預算

“國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對國有資本收益做出支出安排的收支預算?！雹俳匈Y本經營預算制度，目的在于“增強政府的宏觀調控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推動國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題”。②《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(國發(fā)[2007]26號)。

國有資本經營預算在我國預算體系中占有重要地位，它是“雙元結構”中的“一元”（鄧子基，2005）。③文宗瑜、劉微(2008)認為國有資本經營預算應該附屬于一般公共預算。國有資本經營預算體現的是國有資本收益收取法律關系，政府以國有資產所有者的身份分配國有資產收益。（楊敏、許大華等，2009）國有資本經營預算的支出主要包括資本性支出、費用性支出和其他支出三大類。其中，費用性支出主要用于彌補國有企業(yè)改革成本，在必要時其他支出可部分用于社會保障。④《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(國發(fā)[2007]26號)。201505/t20150508_1229044.html。

（四）社會保險基金預算

“社會保險基金預算是專項用于社會保險的收支預算。”⑤見新預算法。預算目的在于“加強社會保險基金管理，規(guī)范社會保險基金收支行為，明確政府責任，促進經濟社會協調發(fā)展”。⑥《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》(國發(fā)[2010]2號)。該預算在我國預算體系中有著特殊的地位，具有鮮明的問題導向，很大程度是為了解決社保基金歷史缺口的問題而產生。隨著中國人口結構的變化以及越來越明顯的老齡化趨勢，社會保障問題日益成為政府關注的重點問題，相應地社會保險基金預算的地位也將不斷提升。

“社會保險基金預算應當按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡?！雹咄稀８鶕?015年全國社會保險基金預算情況》⑧見財政部網站，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/，社會保險基金預算包括：基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金、生育保險基金等。其收入來源主要有“社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金”。⑨見新預算法。

對以上“四本預算”的目標、定位與范圍的總結見表1。

三、預算相互銜接的依據

在政府預算“一分為四”的體系中，不同的預算都受公共財政理論的指導，預算之間保持相互聯系和銜接符合我國預算管理制度改革的價值追求。預算面臨的“有余有缺”的現實使得政府預算保持銜接成為預算邏輯性的內在要求。預算相關法律法規(guī)的規(guī)定則直接為這種預算實踐提供了依據。

（一）公共財政理論的指導

一般公共預算是直接以公共財政理論為指導的政府預算，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算雖然并不是完全以公共財政理論作為理論支撐，但都屬于“公共財政基本框架”。特別是社會保險基金預算，其公共財政屬性尤為明顯。1998年中央決策層做出“逐步建立公共財政基本框架”的重大決定，公共財政體制是與社會主義市場經濟體制相對應的，而“四本預算”都是在公共財政的框架下逐步建立健全的。公共財政的目的是為了滿足公共需要，作為公共財政框架有機組成部分的“四本預算”顯然也要服務于這一目的。為滿足公共需要，保持預算的相互銜接——特別是政府性基金預算、國有資本經營預算與其他預算的銜接——是必要的。

（二）現代預算制度的追求

黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。財政這一新定位的確定，要求建立現代財政制度?，F代財政制度包括全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度，有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，事權和支出責任相適應的制度。②見樓繼偉：《深化財稅體制改革建立現代財政制度》。http://www. qstheory.cn/dukan/qs/2014-10/16/c_1112805189.htm。作為現代財政制度的題中之義，現代預算制度的價值追求是“全面規(guī)范、公開透明”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》和新預算法也確定了這一改革的總方向。

在四本預算構成的有機整體中，保持預算之間的相互銜接可以更全面規(guī)范地反映預算的整體收入來源和預算資金的合理分配情況，符合我國預算制度的價值追求。

（三）預算邏輯的內在要求

在預算體系中，不同預算面臨的收支狀況也不相同。社會保險基金預算的支出壓力大、剛性大，長期來看存在收支缺口。相關法律要求社會保險基金預算遵循“收支平衡，留有結余”的基本原則③根據《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》(國發(fā)[2010]2號)。。政府性基金預算，其管理總原則要求先收后支，?？顚Ｓ?，在預算上按基金項目編制，自求平衡，從而做到以收定支。④根據新預算法和《政府性基金預算管理辦法》(財預字(1996)435號)。這種對預算平衡的法律規(guī)定以及“有余有缺”的現實狀況要求預算之間相互統(tǒng)籌調劑，在預算收支中形成對應關系，從而形成預算的銜接關系。

另外，政府預算應具備的可理解性也要求預算保持相互銜接。所謂可理解性，是指對于那些對政府及其活動具有一定的知識并愿意去研究的信息使用者來說，政府預算報告所提供的信息是可理解的。在“四本預算”構成的預算體系下，如果不保持預算之間相互銜接，要讓使用者理解預算報告顯然是不可能的。

（四）預算法律法規(guī)的規(guī)定

我國的預算相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章要求預算保持相互銜接。新預算法第五條明確規(guī)定：“政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接?！边@是對預算銜接性的總要求。

具體而言，《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發(fā)［2007］26號）規(guī)定，國有資本經營預算要堅持相對獨立，相互銜接的原則?！凹缺３謬匈Y本經營預算的完整性和相對獨立性，又保持與一般公共預算的相互銜接?！薄捌渌С觥痹诒匾獣r，可部分用于社會保障等支出。新預算法則要求：“國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算?！?/p>

《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發(fā)［2010］2號）要求社會保險基金預算堅持“相對獨立，有機銜接”的指導思想和原則?！霸陬A算體系中，社會保險基金預算單獨編報，與公共財政預算和國有資本經營預算相對獨立、有機銜接。社會保險基金不能用于平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金?！痹诰幹品椒ㄉ?，要求“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應根據社會保險基金收支、財政收支等情況，合理安排本級財政對社會保險基金的補助支出?！绷硗猓骂A算法直接將一般公共預算安排和其他方式籌集的資金列為社會保險基金的收入來源。

四、預算報告的銜接關系

根據前面的分析，我國政府預算形成了五組銜接關系，分別是：（1）一般公共預算與社會保險基金預算的銜接；（2）政府性基金預算與一般公共預算的銜接；（3）政府性基金預算與社會保險基金預算的銜接；（4）國有資本經營預算與一般公共預算的銜接；（5）國有資本經營預算與社會保險基金預算的銜接。

在預算編制方面，預算的銜接性大致可以分為“預算報表——政府收支分類科目——財政總預算會計科目”三個層次。其中，最為關鍵的是政府收支分類科目這一層次，因為財政總預算會計科目的設置以政府收支分類科目為主要依據，必須與政府收支分類科目相適應。另一方面，政府收支分類科目也是各部門、各單位編制部門預算草案的依據。①新預算法第三十二條規(guī)定：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案?！?/p>

2007年我國進行了政府收支分類改革，改革后，政府收支分類體系分為“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經濟分類”三大類。其中，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。根據新預算法，報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。

本部分以2015年中央財政預算報告為例②相關資料來自于財政部網站，http://yss.mof.gov.cn/2015czys/index. htm。，詳細分析政府預算在報表（草案）和政府收支分類科目兩個層次的銜接性。

（一）一般公共預算與社會保險基金預算的銜接

《2015年中央本級支出預算表》中第八類“社會保障和就業(yè)支出”下“財政對社會保險基金的補助”款“財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助”項2015年預算數為117.93億元，2014年的執(zhí)行數則為102.77億元。這117.93億元構成全國社會保險基金預算收入中財政補貼收入的一部分。

另外，該表第八類“社會保障和就業(yè)支出”下“補充全國社會保障基金”款“補充全國社會保障基金”項，2015年預算數為200億元，為財政性撥入全國社?；鹳Y金。雖然這部分資金不直接構成社會保險基金的預算收入，但是因為全國社會保障基金的性質是國家社會保障儲備基金，根據財政部、人力資源和社會保障部共同下達的指令和確定的方式，基金理事會可以撥出資金用于補充社會保險基金預算，所以這部分資金構成一般公共預算與社會保險基金預算的間接銜接關系。

相應地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“20803”款“財政對社會保險基金的補助”③政府收支分類科目編號，支出在按其功能分類細分為類、款、項的情況下，支出功能分類科目的最底層科目由7個數字構成，如“2080301”是“財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助”，“201”是類編碼，“03”是款編碼，“01”是項編碼。；“20804”款“補充全國社會保障基金”“02”項“用公共財政預算補充基金”；“23008”款“調出資金”“01”項“公共財政預算調出資金”。（2）支出經濟分類科目：“305”類“轉移性支出”；“399”類“其他支出”“03”款“補充全國社會保障基金”。（3）收入分類科目：主要是“10201”款“基本養(yǎng)老保險基金收入”“02”項“基本養(yǎng)老保險基金財政補貼收入”；“11009”款“調入資金”“01”項“公共財政預算調入資金”。

（二）政府性基金預算與一般公共預算的銜接

在當年的中央和地方財政預算報告中，政府性基金預算與一般公共預算并沒有明顯的銜接關系，而是提出對政府性基金預算部分項目的改革。報告提出將“地方教育附加等11項基金收支列入一般公共預算”，其中涉及中央財政預算的政府性基金包括文化建設事業(yè)費、森林植被恢復費、中央水利建設基金、農田水利建設資金、船舶港務費、長江口航道維護費等6項。

相應地，在收入分類科目中，將相關的6項基金涉及的項從“10301”款“政府性基金收入”下刪除，在“10302”“專項收入”、“10304”“行政事業(yè)性收費收入”等款下新增相關項。在支出功能分類科目中刪除相應的項。①具體的政府收支分類科目修訂前后對照情況見《關于完善政府預算體系有關問題的通知》(財預[2014]368號)。

（三）政府性基金預算與社會保險基金預算的銜接

在《2015年年中央本級政府性基金支出預算表》第十三類“彩票公益金安排的支出”下“用于補充全國社會保障基金的彩票公益金支出”款2015年預算數為327.34億元，2014年的執(zhí)行數則為269.81億元。這327.34億元構成財政性撥入全國社?；鹳Y金，屬于政府性基金預算與社會保險基金預算的間接銜接關系。

相應地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“22960”款“彩票公益金安排的支出”“01”項“用于補充全國社會保障基金的彩票公益金支出”。（2）支出經濟分類科目：“399”類“其他支出”“03”款“補充全國社會保障基金”。

（四）國有資本經營預算與一般公共預算的銜接

《2015年中央本級國有資本經營支出預算表》第九類“轉移性支出”下“國有資本經營預算調出資金”款2015年預算數為230億元，2014年的執(zhí)行數則為184億元。這230億元構成《2015年中央一般公共預算收入預算表》中“非稅收入”類“國有資本經營收入”款2015年預算數（2485億元）的一部分。

相應地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“23008”款“調出資金”“03”項“國有資本經營預算調出資金”。（2）支出經濟分類科目：“305”類“轉移性支出”。（3）收入分類科目：“10306”款“國有資本經營收入”。

（五）國有資本經營預算與社會保險基金預算的銜接

《2015年中央本級國有資本經營支出預算表》第三類“社會保障和就業(yè)支出”下“國有資本經營預算補充社?；鹬С觥笨?015年預算數為11.36億元，2014年的執(zhí)行數則為21.58億元。這11.36億元構成財政性撥入全國社?；鹳Y金，屬于國有資本經營預算與社會保險基金預算的間接銜接關系。

相應地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“20804”款“補充全國社會保障基金”“51”項“國有資本經營預算補充社?；鹬С觥薄＃?）支出經濟分類科目：“399”類“其他支出”“03”款“補充全國社會保障基金”。

概括起來，在我國目前的政府預算體系下，形成了五組銜接關系，第一類銜接關系體現為政府收支分類科目的直接對應，第二類則體現為間接的銜接關系，主要是通過全國社會保障基金來實現的。政府預算之間具體的銜接關系見圖1。

圖1　我國政府預算的銜接關系

現有政府預算體系下，預算銜接性存在的問題主要集中在兩本預算，即政府性基金預算和國有資本經營預算。產生的原因既有理論研究的不足，也有管理體制分割、部門和地方利益法制化的因素。社會保險基金預算目前仍處于試編階段，在預算編制和預算公開方面仍有待進一步推進。總結起來，政府預算在銜接性方面存在的問題主要包括以下幾個方面。

（一）政府性基金預算銜接性不明確

總體來說，除了彩票公益金，政府性基金預算與其他預算的銜接關系并不明確。②《彩票管理條例》將彩票資金劃分為彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金，其中“彩票公益金專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)”。如第四部分介紹的，彩票公益金通過補充全國社會保障基金，形成與社會保險基金預算的間接銜接關系。雖然新預算法要求政府性基金預算與一般公共預算相銜接，但政府性基金預算的理論和實際運行都表明，建立政府性基金與其他預算有效而明確的銜接關系存在困

五、存在的問題

難。造成這一現象的原因主要有三個。第一，就整體來看，政府性基金預算涉及的項目多、性質雜，難以統(tǒng)籌銜接。1996年政府性基金預算建立的首要目的就是清理規(guī)范基金項目，加強預算外資金的管理，解決基金設置過多過亂的問題。而后政府性基金預算的范圍雖經過多次調整，但涉及基金項目多、性質差異大、可以統(tǒng)籌使用的少這一特點并沒有改變。第二，就單個基金項目來看，政府性基金具有“特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關聯性、非對待給付性和?？顚Ｓ眯浴保惏l(fā)源，2012）。第三，就預算管理原則來看，“先收后支，?？顚Ｓ谩钡墓芾碓瓌t和“以收定支”的規(guī)定也構成了政府性基金預算與其他預算保持銜接的障礙。

在政府收入分類科目中，政府性基金收入根據基金項目全部列為“103”類“01”款“政府性基金收入”下的項，而在政府支出功能分類科目中，采取的則是將具體的基金支出作為款級科目直接設到相關類級科目下后，再將基金支出細分為項級科目。

（二）國有資本經營收益多個“賬套”

目前，國有資本經營收益存在于一般公共預算、國有資本經營預算和政府性基金預算等多個預算“賬套”中。以2015年中央國有企業(yè)國有資本經營收益為例，納入中央國有資本經營預算編制范圍的是832戶一級中央企業(yè)①2015年中央國有資本經營預算編制范圍如下：國資委監(jiān)管企業(yè)112戶，所屬企業(yè)37戶；教育部所屬企業(yè)410戶；工業(yè)和信息化部所屬企業(yè)75戶；農業(yè)部直屬黑龍江北大荒農墾集團公司、廣東省農墾集團公司；衛(wèi)生計生委所屬企業(yè)3戶；新聞出版廣電總局直屬中國電影集團公司；體育總局所屬企業(yè)48戶；中國國際貿易促進委員會所屬企業(yè)29戶；民航局直屬首都機場集團公司；中央文化企業(yè)國有資產監(jiān)督管理領導小組辦公室履行出資人職責的中央文化企業(yè)112戶；中國煙草總公司；中國郵政集團公司。一級企業(yè)共計832戶。；中央金融企業(yè)上繳的國有資本經營收益納入一般公共預算，屬于非稅收入中的國有資本經營收入；中國投資有限責任公司上繳的經營收益則屬于中央特別國債經營基金財務收入，歸入政府性基金預算②《關于2013年中央政府性基金決算及相關政策的說明》，http://yss. mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_1111724.html。。2015年，納入國有資本經營預算的資本經營收益僅為35%③根據《2015年中央財政預算報告》，中央國有資本經營收入年預算數為1550億元，中央一般公共預算收入中的國有資本經營收入為2485億元(扣除國有資本經營預算調入數為2255億元)，中央特別國債經營基金財務收入也有642.65億元。。造成這種現象固然有企業(yè)國有資產監(jiān)督管理體制④在中央層次，履行出資人代表職責的部委包括國有資產監(jiān)督管理委員會、財政部、人民銀行等。的原因，但主要原因恐怕要歸咎于國有資本經營預算涉及的實施范圍、預算單位、經營收益上繳方式等始終沒有在法律層面得到明確。

另外，部分國有企業(yè)在上繳國有資本經營收益的同時，還以其他形式上繳專項收入或收益金。如石油石化企業(yè)一方面在上繳企業(yè)利潤，另一方面以石油特別收益金的方式上繳專項收入，納入一般公共預算中的其他收入。煙草企業(yè)一方面上繳利潤，另一方面上繳專項收入，納入政府性基金預算。而在理論上，石油特別收益金和煙草企業(yè)專項收入都具有稅收的屬性。

（三）國有資本經營預算支出重疊

《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發(fā)［2007］26號）將國有資本經營支出分為三大類，在政府支出功能分類中，財政部門將“國有資本經營預算支出”作為款一級科目處理，把三類支出細化為9項，包括國有經濟結構調整支出、公益性設施投資補助支出、戰(zhàn)略性產業(yè)發(fā)展支出、生態(tài)環(huán)境保護支出、支持科技進步支出、保障國際經濟安全支出、對外投資合作支出、改革成本支出、其他國有資本經營預算支出。然后將這個款一級科目及下面的9個項設到相關支出功能分類的類一級科目下。以2015年中央財政預算報告為例，相關的類包括：教育支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、農林水支出、交通運輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務業(yè)等支出、其他支出。

這種方式有利于清晰地將國有資本經營支出從統(tǒng)一的政府支出功能分類中區(qū)分出來，便于國有資本經營預算的編制。但是，兩者分類邏輯的不一致造成9項國有資本經營預算支出與相關支出功能分類的類級科目存在交叉重疊的現象，如“公益性設施投資補助支出”和“交通運輸支出”，“國有經濟結構調整支出”和“資源勘探信息等支出”。這一方面造成國有資本經營預算和一般公共預算的銜接不暢，同類預算支出的統(tǒng)計困難，另一方面也容易導致預算資金的使用效率低下和浪費。

（四）社會保險基金預算公開不足

《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發(fā)［2010］2號）規(guī)定，全國社會保險基金預算草案“待條件成熟時，由國務院適時向全國人大報告?！?014年，全國社會保險基金預算首次編入預算草案。但截至目前，只是由財政部公布當年的全國社會保險基金預算情況，并沒有公布分保險項目、分資金來源的預算表。地方各統(tǒng)籌地區(qū)的社會保險基金預算草案的編制進度則有快有慢，例如北京市2015年開始公布《社會保險基金預算收入計劃情況表》①《北京市2015年社會保險基金預算收入計劃情況表》：http://www. bjcz.gov.cn/qyyw/qyzcfg/t20150128_521770.htm。。在預算報告銜接性方面，社會保險基金預算目前公布的分保險項目下的財政補貼收入或政府補貼收入應該僅指一般公共預算下對社會保險的補貼，而全國社會保障基金對其的補貼并沒有得到體現。這與新預算法“透明公開”的要求還有一定差距。公眾無法掌握其他預算與社會保險基金預算銜接的細節(jié)，專業(yè)人士則難以通過社會保險基金預算了解社會保險缺口的大小及測算未來財政的壓力。

六、改革的思路

針對預算報告在銜接性方面存在的問題，改革的重點在于進一步規(guī)范完善政府預算體系，關鍵在于進一步推動政府性基金預算和國有資本經營預算的改革。新預算法確立了“四本預算”的政府預算體系，但也留出了改革的空間。②新預算法規(guī)定：“政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定執(zhí)行。”主要的思路包括以下幾個方面。

（一）進一步清理規(guī)范政府性基金

雖然每一項政府性基金的設立都以相關的法律法規(guī)作為依據，但就其涉及資金的公共性而言，政府性基金預算與一般公共預算并無區(qū)別，都構成納稅人的負擔。（楊志勇，2014）下一步的改革思路應緊緊圍繞滿足公共需要，以公共財政為導向，進一步清理和規(guī)范政府性基金。

近年來財政部門一系列的舉措也反映了這一思路?！蛾P于完善政府預算體系有關問題的通知》（財預［2014］368號）提出將11項政府性基金收支列入一般公共預算。2016年1月，財政部發(fā)布了《關于取消、停征和整合部分政府性基金項目等有關問題的通知》（財稅［2016］11號）。政府性基金的目的在于“支持重大基礎設施建設、加強經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展”③http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/ystx/201405/t20140505_ 1075145.html。。歸結起來，清理規(guī)范政府性基金的思路包括這幾個方面：對于具有公共性、能夠統(tǒng)籌使用、有持續(xù)征收必要的政府性基金，可轉列一般公共預算，如煙草企業(yè)上繳專項收入；對于支持重大基礎設施建設、具有改革時代特征的政府性基金，應進一步規(guī)范，到期予以取消，如中央農網還貸資金收入、南水北調工程基金收入和三峽水庫庫區(qū)基金收入等；對于不符合現代財政價值追求、不具有公共性的政府性基金項目，應予以堅決清理。

隨著對政府性基金的進一步清理和規(guī)范，一般公共預算和國有資本經營預算的逐步健全，經過一定時期，政府性基金可以完全納入一般公共預算的范圍，最終取消政府性基金預算，從而將現在的“四本預算”體系變?yōu)橛梢话愎差A算、國有資本經營預算和社會保險基金預算組成的“三本預算”體系。

（二）適時擴圍國有資本經營預算

適應經濟形勢發(fā)展的要求，適時擴圍國有資本經營預算，建立統(tǒng)一的國有資本經營預算應該是下一階段改革的重點。尤其是積極推動金融國有企業(yè)經營收入實現預算“賬套”調整，將中國投資有限責任公司上繳的經營收益從政府性基金預算調入國有資本經營預算，實現國有資本經營預算的全覆蓋，使其成為具有完整性、統(tǒng)一性的政府預算。在中央政府層面，國有資本經營預算則要成為囊括國資委監(jiān)管和所屬企業(yè)、財政部監(jiān)管企業(yè)、其他中央部委、總局、局所屬企業(yè)等全口徑國有企業(yè)的預算。

考慮到目前國有企業(yè)主要集中在中央和省級政府，省級以下地方政府的國有企業(yè)數量少、規(guī)模小，經本級人民代表大會或者其常務委員會批準，省級以下各級政府可以根據當地的實際情況不再單獨編制本級國有資本經營預算，將相關收支事項納入一般公共預算。

同時，應進一步在法律上明確國有資本經營預算涉及的預算單位、經營收益上繳方式和路徑等問題，強化各級財政部門作為預算主管部門的作用，協調財政、國資、發(fā)改和其他相關部門的職責，推動國有企業(yè)收入分配制度的進一步完善，促進國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整。

（三）重新界定國有資本預算支出

國有資本經營收入作為社會主義財政的一種收入形式，其使用范圍并不應該由其收入來源來決定，而應取決于政府的總體預算目標，在履行政府職能、滿足國家機構運轉的基礎上再考慮其特殊性。要著力減少國有資本經營預算與一般公共預算的支出重疊，打破國有資本經營預算的支出限制，進一步理順國有資本經營收入的分配制度，破除部門利益藩籬，切斷其預算支出與收入來源的事實掛鉤，進而實現與一般公共預算的完美對接。

在政府支出分類方面，建議國有資本經營預算全面采用一般公共預算的支出功能分類科目，并通過增設部分類、款級別科目來表現其特殊性。例如，可考慮在相關支出功能分類的類級科目下面增設“國有經濟結構調整支出”、“改革成本支出”等款級科目，體現國有資本經營預算推動調整國有經濟結構，解決國有企業(yè)歷史問題的宗旨。這樣既便于提高預算的編制管理效率，集中預算資金，也有利于避免相關預算資金的浪費，改善資金的使用績效。

（四）推進社?；痤A算編制工作

加快推進社?；痤A算的編制工作，中央和各統(tǒng)籌地區(qū)應盡早公布全國和各地的社會保險基金預算表，并將其納入政府預算報表體系。為更好地表現其他預算與社會保險基金預算之間的銜接關系，并讓公眾掌握其相互銜接的細節(jié)。建議調整社會保險基金收入項目，將原有的財政補貼收入或政府補貼收入細化為一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算對相應社會保險項目的補貼，并增設全國社會保障基金對相應社會保險項目的補貼。

改進對社會保險基金預算的說明。借鑒美國政府財務報告中社會保險表的列報方式，基于對社會保險政策和參加人數的假設，為每一個主要的社會保險項目提供關于未來收支狀況（比如75年）的長期預測。建議在社會保險基金預算中將當年收支狀況和對未來的收支預測分別列示，并把全國社會保障基金的收支狀況作為社會保險基金預算的補充材料，從而更好地反映社會保險基金的缺口狀況，以便有效評估中央和各統(tǒng)籌地區(qū)政府未來的財政壓力和可能存在的財政風險。

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【責任編輯孟憲民】

F812.3

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1672-9544（2016）05-0055-09

2016-02-18

唐仲，研究生部碩士研究生，研究方向為政府預算管理、財政理論與政策；張繪，教科文研究中心副研究員，研究方向為政府預算管理、財政理論與政策。