文/李志偉

“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

我國(guó)漁業(yè)船舶修造企業(yè)行業(yè)管理探討

文/李志偉

2013年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2013］19號(hào)）取消了漁業(yè)船舶設(shè)計(jì)、修造企業(yè)的資格認(rèn)定許可。實(shí)施了二十年的漁業(yè)船舶修造企業(yè)行政審批管理模式正式退出歷史舞臺(tái)，這標(biāo)志著漁船質(zhì)量監(jiān)管工作模式進(jìn)入了“新常態(tài)”。適應(yīng)我國(guó)漁業(yè)船舶修造企業(yè)管理的新形勢(shì)，研究監(jiān)督管理的新措施，是履行好政府對(duì)行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的必然要求。

一、我國(guó)漁業(yè)船舶修造行政許可制度的確立和實(shí)施

（一）漁業(yè)船舶修造企業(yè)認(rèn)可制度的確立

1984年，國(guó)務(wù)院頒布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》，由當(dāng)時(shí)國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局下設(shè)的“全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室”負(fù)責(zé)許可工作，漁業(yè)船舶作為涉及漁業(yè)生產(chǎn)和人身安全的重要工業(yè)產(chǎn)品，也納入許可管理范疇。進(jìn)入1990年代后，許可制度逐漸淡化并停止實(shí)施。在此期間，正逢我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，集體經(jīng)濟(jì)逐步被個(gè)體經(jīng)濟(jì)取代，漁船捕撈生產(chǎn)也進(jìn)入快速發(fā)展階段，強(qiáng)大的漁船市場(chǎng)需求，催生了漁船修造企業(yè)和漁船建造數(shù)量的迅猛增長(zhǎng)，一些質(zhì)量低下的“三無(wú)”漁船，不僅給漁業(yè)安全生產(chǎn)造成威脅，甚至直接參與海上走私等違法犯罪活動(dòng)，造成了惡劣的社會(huì)影響。

1994年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了由農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國(guó)家工商行政管理局、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于清理、取締“三無(wú)”船舶的通告》。其后，由國(guó)家打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、公安部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商行政管理局、海關(guān)總署7部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對(duì)沿海走私嚴(yán)重地區(qū)加強(qiáng)綜合治理工作的通知》?！巴ㄖ币髧?yán)格船舶建造的審批和船舶修造企業(yè)管理。1994年年底，農(nóng)業(yè)部頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部漁船修造廠認(rèn)可辦法》并制定了實(shí)施細(xì)則。2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》和2004年國(guó)務(wù)院頒布的第412號(hào)令加強(qiáng)了漁業(yè)船舶修造企業(yè)認(rèn)可制度的法律地位。

（二）漁業(yè)船舶修造企業(yè)認(rèn)可制度的實(shí)施

漁業(yè)船舶修造企業(yè)認(rèn)可制度的主要內(nèi)容是，漁船修造企業(yè)必須滿足修造相應(yīng)長(zhǎng)度等級(jí)漁船的技術(shù)條件，并取得資質(zhì)證書(shū)后，才能修造相應(yīng)等級(jí)的漁船。認(rèn)可制度實(shí)施以來(lái)，各級(jí)漁船檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)加大了對(duì)漁船修造企業(yè)的監(jiān)督檢查工作力度，到2002年，對(duì)全國(guó)300多家不符合要求和違規(guī)造船的漁船修造企業(yè)進(jìn)行了清理整頓，取得了重要成果。

2005年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由當(dāng)時(shí)的交通部、國(guó)防科工委、農(nóng)業(yè)部和安全監(jiān)管總局四部委聯(lián)合，共同開(kāi)展了全國(guó)范圍內(nèi)的低質(zhì)量船舶專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)。治理活動(dòng)鞏固了前期的工作成果，促使一批無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)等級(jí)低的漁船修造企業(yè)通過(guò)改善生產(chǎn)條件、加大技術(shù)投入等手段達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求，通過(guò)了工廠認(rèn)可并取得了資質(zhì)證書(shū)。漁船修造企業(yè)認(rèn)可制度的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)我國(guó)漁船修造從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提升我國(guó)漁船修造能力，規(guī)范漁業(yè)船舶修造市場(chǎng)，保障漁船修造質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

二、行政許可制度對(duì)保證我國(guó)漁船修造質(zhì)量發(fā)揮的作用

（一）企業(yè)認(rèn)可制度促進(jìn)了漁船修造水平的提高

漁船安全與修造質(zhì)量密切相關(guān)，漁船制造是漁船質(zhì)量管理的第一關(guān)口。通過(guò)漁船修造企業(yè)認(rèn)可制度的實(shí)施，使?jié)O船修造企業(yè)在技術(shù)裝備、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、質(zhì)量控制體系和管理制度建設(shè)等方面有了較大提高。認(rèn)可制度根據(jù)企業(yè)能力，將漁船修造市場(chǎng)進(jìn)行了科學(xué)的劃分，使?jié)O船修造市場(chǎng)資源配置更加合理，對(duì)超資質(zhì)和無(wú)資質(zhì)建造漁船嚴(yán)格限制，客觀上帶來(lái)了規(guī)范漁船建造市場(chǎng)，遏制惡性競(jìng)爭(zhēng)的效果。

在漁船修造環(huán)節(jié)，廣大企業(yè)也能?chē)?yán)格按照認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)設(shè)備能力，嚴(yán)格規(guī)范生產(chǎn)流程和檢驗(yàn)規(guī)定，逐步建立和完善企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量控制體系，不僅使產(chǎn)品質(zhì)量有了明顯提升，也因?yàn)榈玫綇V大漁民的認(rèn)可使產(chǎn)品的市場(chǎng)份額有所提升。從2009年到2012，全國(guó)取得一級(jí)鋼質(zhì)漁業(yè)船舶建造資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量，從27家增加到63家，并完全具備了承建各種大型漁業(yè)船舶的能力。

（二）企業(yè)認(rèn)可制度降低了違規(guī)造船的發(fā)生

加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管的另一個(gè)主要作用是打擊違規(guī)造船和生產(chǎn)“三無(wú)”漁船行為。行政許可要求取得資質(zhì)的企業(yè)不得降低取證時(shí)已達(dá)到的各項(xiàng)要求和不得違反國(guó)家漁船“雙控”制度，保障漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。各地在監(jiān)管過(guò)程中，通過(guò)“月巡”、“季巡”等方式，及時(shí)了解和核對(duì)造船的審批手續(xù)，對(duì)違反漁船建造質(zhì)量或檢驗(yàn)要求的及時(shí)提出整改要求，對(duì)未經(jīng)審批擅自提前開(kāi)工和無(wú)證造船的，責(zé)令停產(chǎn)，并視情節(jié)由發(fā)證機(jī)關(guān)收回或注銷(xiāo)“認(rèn)可證”，由行政機(jī)關(guān)對(duì)違規(guī)建造的漁船進(jìn)行拆解。通過(guò)宣傳、監(jiān)督和嚴(yán)格查處，使廣大漁船修造企業(yè)知法，畏法和守法，有效遏制了“三無(wú)”漁船的生產(chǎn)。

（三）企業(yè)認(rèn)可制度為漁民造船提供了選擇依據(jù)

由于國(guó)家采取漁船雙控政策，與每年漁船建造和更新改造數(shù)量相比，我國(guó)漁船修造能力相對(duì)過(guò)剩。根據(jù)不同資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)需求，修造企業(yè)能夠自覺(jué)進(jìn)行市場(chǎng)分析和定位選擇，有的選擇增加技術(shù)裝備投入，進(jìn)入更高一級(jí)的建造資質(zhì)，承接更大漁船的建造業(yè)務(wù)；也有的選擇放棄建造市場(chǎng)，專(zhuān)門(mén)從事漁船修理業(yè)務(wù)，求得穩(wěn)定的業(yè)務(wù)份額，從而實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)格準(zhǔn)入、優(yōu)勝劣汰，自我調(diào)節(jié)”的發(fā)展階段。對(duì)于廣大漁民而言，企業(yè)的資質(zhì)條件是他們選擇造船企業(yè)的重要參考依據(jù)，規(guī)范的建造市場(chǎng)也給了他們更多的選擇機(jī)會(huì)。

三、政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)漁船修造管理工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)

漁業(yè)船舶設(shè)計(jì)修造單位資格認(rèn)定行政許可后取消后，漁業(yè)船舶修造行業(yè)又重新進(jìn)入洗牌階段，漁船建造市場(chǎng)將對(duì)所有企業(yè)開(kāi)放，失去準(zhǔn)入門(mén)檻后，漁船修造監(jiān)管難度加大，也給漁船管理造成新的壓力。

（一）漁船修造市場(chǎng)秩序難以維持

所謂修造市場(chǎng)秩序就是根據(jù)企業(yè)和能力進(jìn)行合理的市場(chǎng)定位，并共同遵守相應(yīng)的規(guī)則。行政許可取消后，企業(yè)的市場(chǎng)定位規(guī)則被打破，難以避免會(huì)出現(xiàn)“小吃大”情況，這對(duì)漁船質(zhì)量可能帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）漁船建造源頭失控

漁船修造企業(yè)資質(zhì)取消，管理部門(mén)無(wú)“法”對(duì)修造企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管，失去建造源頭監(jiān)管的企業(yè)將可隨意建造漁船，船廠或船東不主動(dòng)申報(bào)檢驗(yàn)；以前取得建造資質(zhì)的企業(yè)，對(duì)無(wú)資質(zhì)企業(yè)違規(guī)造船的自我監(jiān)督舉報(bào)意愿破壞；管理部門(mén)難以判定企業(yè)是否建造 “三無(wú)”漁船等問(wèn)題，都給我國(guó)漁船“雙控”制度造成困難。

（三）企業(yè)逐利惡性競(jìng)爭(zhēng)

失去了準(zhǔn)入“門(mén)檻”的市場(chǎng)給惡性競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了有利條件。好的漁船修造企業(yè)在技術(shù)儲(chǔ)備、設(shè)備投入、質(zhì)量管理等方面的內(nèi)部管理成本必將會(huì)反映到建造價(jià)格上來(lái)，與低水平的修造船廠、甚至是沙灘船廠在建造價(jià)格對(duì)比上，可能沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。在這種畸形的“價(jià)格市場(chǎng)”調(diào)節(jié)下，一方面是部分質(zhì)好價(jià)也好的大船廠存在被擠出漁船修造市場(chǎng)的危機(jī)；另一方面是中小企業(yè)附和船東“無(wú)理”的價(jià)格要求，以低質(zhì)量保證低成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分漁船修造企業(yè)的技術(shù)投入熱情已明顯減退。

（四）漁船修造質(zhì)量監(jiān)管難

隨著社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工，漁業(yè)船舶修造企業(yè)外包工程情況越來(lái)越多，部分中小型漁業(yè)船舶修造企業(yè)也常常因自身?xiàng)l件和能力不足，委托給別的企業(yè)進(jìn)行某個(gè)項(xiàng)目的生產(chǎn)或加工。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多船廠往往不對(duì)外包工程質(zhì)量進(jìn)行控制，甚至直接出租船臺(tái)和設(shè)施給船東自己造船。監(jiān)管部門(mén)也不能對(duì)外包工作進(jìn)行監(jiān)管，一旦外包工程項(xiàng)目質(zhì)量嚴(yán)重失控，將難以保證漁業(yè)船舶建造整體質(zhì)量。

四、當(dāng)前需要強(qiáng)化的監(jiān)管措施

一是應(yīng)制定符合國(guó)內(nèi)漁業(yè)船舶修造行業(yè)實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，以保障漁業(yè)船舶的修造質(zhì)量，也使?jié)O業(yè)船舶檢驗(yàn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在實(shí)際監(jiān)管工作中做到有的放矢。

二是引入同業(yè)認(rèn)可，推行企業(yè)質(zhì)量監(jiān)理。在一定范圍內(nèi)，漁檢部門(mén)認(rèn)同國(guó)家其它船舶檢驗(yàn)部門(mén)（交通海事船檢部門(mén)、中國(guó)船級(jí)社等機(jī)構(gòu)）對(duì)同一生產(chǎn)條件、技術(shù)工人等檢驗(yàn)認(rèn)可結(jié)果，減輕重復(fù)認(rèn)證、重復(fù)檢驗(yàn)給管理部門(mén)自身及企業(yè)帶來(lái)的不必要的負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)有條件的地方建立船廠建造質(zhì)量第三方監(jiān)理業(yè)務(wù)，由行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)監(jiān)理公司的條件進(jìn)行同業(yè)認(rèn)定。

三是建立公示制度，強(qiáng)化漁船修造信息檔案。建立漁業(yè)船舶修造企業(yè)修造漁船數(shù)量申報(bào)和統(tǒng)計(jì)制度，研究制定漁業(yè)船舶修造企業(yè)生產(chǎn)維修漁船質(zhì)量管理制度，構(gòu)筑漁業(yè)船舶修造企業(yè)檔案信息平臺(tái)，將信譽(yù)好、建造技術(shù)能力強(qiáng)的修造企業(yè)，以“白名單”形式在媒體上公示；對(duì)屢出質(zhì)量問(wèn)題的修造企業(yè)實(shí)行黑名單公示制度，及時(shí)通報(bào)并督促不合格企業(yè)限期整改。通過(guò)對(duì)每條漁船設(shè)置一個(gè)身份識(shí)別碼，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)船舶質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格要求船廠建立漁船建造質(zhì)量檔案，對(duì)質(zhì)量負(fù)責(zé)到底。同時(shí)通過(guò)漁船身份識(shí)別碼，從審批、設(shè)計(jì)、建造、完工、下水作業(yè)直至每次檢驗(yàn)等信息，各相關(guān)部門(mén)都能夠共享，方便執(zhí)法查驗(yàn)。

四是發(fā)揮行業(yè)自律，引導(dǎo)行業(yè)共同發(fā)展。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在政府職能之外的作用，通過(guò)企業(yè)行業(yè)自律，加強(qiáng)漁業(yè)船舶修造企業(yè)自身建設(shè)和管理，提高自身技術(shù)水平。通過(guò)行業(yè)自律，規(guī)范漁業(yè)船舶修造行業(yè)市場(chǎng)，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，淘汰非法、無(wú)良企業(yè)。

五、對(duì)規(guī)范我國(guó)漁船修造企業(yè)發(fā)展的建議

（一）建立健全有關(guān)法律法規(guī)

船舶作為人和生命財(cái)產(chǎn)的重要載體，其生產(chǎn)有別于一般產(chǎn)品生產(chǎn)，世界上一些國(guó)家就船舶生產(chǎn)都有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)加以限制和管理。我國(guó)的船舶生產(chǎn)管理歸口工業(yè)與信息化部，但是漁船生產(chǎn)管理始終是由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理，為此相應(yīng)的法規(guī)制定工作更顯得十分重要。只有通過(guò)制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)，通過(guò)立法明確漁船修造企業(yè)的監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)管內(nèi)容、違規(guī)認(rèn)定、違規(guī)的法律責(zé)任等，提高有關(guān)法律、法規(guī)的可操作性，為漁船修造企業(yè)監(jiān)管提供強(qiáng)有力的法律保障，才能有效加強(qiáng)對(duì)漁船修造企業(yè)的管理，杜絕“三無(wú)”漁船的產(chǎn)生。

（二）對(duì)漁船修造行業(yè)管理打組合拳

對(duì)漁業(yè)船舶修造行業(yè)的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，目前，全國(guó)有漁船修造企業(yè)一千多家，歷史經(jīng)驗(yàn)證明，僅靠漁船檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一家是難以完成漁船修造單位監(jiān)管任務(wù)的，必須在漁業(yè)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)行政審批取消后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，研究制定切實(shí)可行的政策措施，在堅(jiān)持船廠屬地化管理的原則下，建立地方漁業(yè)行政主管部工作責(zé)任制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的工作機(jī)制。

（三）把國(guó)務(wù)院文件的要求落到實(shí)處

應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院《船舶工業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案（2013—2015年）》的要求，處將調(diào)整優(yōu)化漁業(yè)船舶修造產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局統(tǒng)一納入方案，嚴(yán)格控制新增漁船修造企業(yè)，把清理整頓違規(guī)建造漁船的任務(wù)納入到各級(jí)地方政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)范圍內(nèi)，并通過(guò)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、兼并重組、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、技術(shù)分工社會(huì)配套等，整合優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)漁業(yè)船舶修造產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展。

作者單位：農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局