文｜梁艦

關(guān)于PPP模式，國內(nèi)還沒有統(tǒng)一的法律，只有各部委出臺的相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)意見，值得注意的是法律是硬性規(guī)定、是標(biāo)準(zhǔn)，而管理辦法、指導(dǎo)意見在實(shí)施過程中是會出現(xiàn)變通，因此也會出現(xiàn)多種多樣的情況，所以在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們要在沒有法的情況下找辦法，當(dāng)然前提條件是“合法合規(guī)”。

我國在近三十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，積累了一定的財富，一些行業(yè)得到了一定的發(fā)展，但在相應(yīng)的民生、民建領(lǐng)域存在歷史性的欠賬，存在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的情況，比如當(dāng)前我國人口老齡化問題非常凸顯，相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施非常緊張，這是國家為什么要在醫(yī)療、養(yǎng)老行業(yè)推動PPP模式的原因。

當(dāng)前，我國不同部門、不同地區(qū)之間對PPP模式的界定存在認(rèn)識上的差別，對這個問題曾在學(xué)界引起一些討論，在筆者看來，本質(zhì)上每種定義之間并沒有相沖的地方，只是看問題的角度不一樣而已。現(xiàn)在暫且拋開學(xué)術(shù)上的定義，以實(shí)用性的原則來對PPP做一個簡要的解析。

從PPP模式的效用意義來看，它就是一個貸款買房的概念，只是這里定期還貸的主體變成政府，為什么這么說呢？PPP模式下政府只需要投入部分資金或者給出一定的政策便能建成一個項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后通過定期或不定期的向社會資本方購買服務(wù)或者支付財政補(bǔ)助，在項(xiàng)目運(yùn)行期滿，社會資本方無償將項(xiàng)目移交給政府。

據(jù)統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，全國大部分地區(qū)縣級單位一年的財政收入在10億元左右，加上一些歷史遺留債務(wù)問題，而基建項(xiàng)目的建設(shè)通常情況下對資金體量的需求非常大，動輒上億，且財政部規(guī)定本年度本轄區(qū)內(nèi)所有PPP項(xiàng)目，無論是財政補(bǔ)貼還是政府購買服務(wù)的財政性支出都不能超過本年度財政公共預(yù)算支出的10%。這樣地方政府能夠用于PPP項(xiàng)目投資的資金就更少。

當(dāng)前，針對PPP還沒有一個立法，有望出臺的PPP特許經(jīng)營法目前尚在征集意見當(dāng)中，那么我們在法律缺位的情況下該如何做好PPP項(xiàng)目呢？筆者的觀點(diǎn)就是“沒有法，那我們就找辦法”，當(dāng)然是在合法合規(guī)的前提之下，具體實(shí)操有以下兩點(diǎn)看法。

實(shí)施方案是項(xiàng)目的說明書

在沒有法的情況下找辦法，而辦法有很多種，辦法是可以變通的，所以就導(dǎo)致風(fēng)險點(diǎn)較多。在PPP項(xiàng)目實(shí)操落地的過程中一定要注意四個字“合法合規(guī)”。就目前為止，我們可以作為依據(jù)的是國務(wù)院、各部委、各省市出臺的規(guī)范性文件、政策性文件，按照這些要求來做。比如按照相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)施方案需先送各局委辦審核，并出具書面審查意見，最后再送政府審批，按照這個正確的流程申報，即便后續(xù)出現(xiàn)瑕疵，解決起來也會容易得多。另一方面，雖然沒有專門針對PPP的立法，但是有很多相關(guān)的法規(guī)，比如政府采購法規(guī)，法律規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)性單位、社會團(tuán)體”作為采購主體，這三個主體同時也作為項(xiàng)目實(shí)施單位?，F(xiàn)在很多項(xiàng)目實(shí)施單位是國有公司、城投公司或平臺公司。公司法規(guī)定，公司都是企業(yè)法人，那么企業(yè)法人是企業(yè)采購法的合法主體嗎？不是，因?yàn)椴少彿ㄖ黧w只有三種即國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)性單位、社會團(tuán)體。那么企業(yè)該怎么做？可以找政府作為采購方，授權(quán)去做。

這樣按照當(dāng)前法規(guī)規(guī)定程序?qū)彾▽?shí)施方案，具有很強(qiáng)的可操作性，可以做為項(xiàng)目說明書。

物有所值，到底值不值？

財政部在就《PPP項(xiàng)目物有所值指引》征集社會意見的時候引起各方的爭議，所以至今沒有公布，目前所使用的評價方法是《政府和社會資本合作項(xiàng)目物有所值評價指引（試行）》。在這份試行《指引》中，將評價方法分為定性分析和定量分析兩個方面，就這兩個評價方法同樣存在爭議的地方，帶有很強(qiáng)的主觀性。比如定性分析第七、八條規(guī)定“定性分析在項(xiàng)目識別階段開展，由項(xiàng)目本級財政部門會同行業(yè)主管部門組織專家小組實(shí)施”，“專家小組由不少于7名專家組成，至少包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財政和法律專家各一名”，這樣的評定機(jī)制帶有很強(qiáng)的主觀性。

所以從實(shí)際效用上來看，筆者認(rèn)為針對物有所值評價到底值不值？你說它值它就值，為什么這么認(rèn)為呢？

我們都知道PPP一個外在的特征就是政府不需要一次性或短期內(nèi)全額投資做一個項(xiàng)目，按照財政部相關(guān)法規(guī)的規(guī)定是少則10年，多則30年（有特殊情況可申請延期）。從純財務(wù)的角度看，這就涉及到資金使用成本和資金時間成本，對這兩個會計科目核算就存在一定的困難，更重要的是這其中還有社會效用問題。從大的方面來看推行PPP模式是及時解決了終端用戶需求的問題，因?yàn)檎蜕鐣献髯罱K的目的就是解決終端用戶——普通民眾的需求問題。因此該P(yáng)PP項(xiàng)目投入的產(chǎn)出可能是社會的和諧穩(wěn)定，帶來的是政治的、社會的長遠(yuǎn)效益，這是無法量化的；在微觀層面，它有效解決了PPP項(xiàng)目落地的問題，促進(jìn)投資的達(dá)成，拉動地方投資，這也是無法量化的。

北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦

比如建一所學(xué)校是1.6億，如果采用BT模式，建完就直接移交，那么這負(fù)債的債務(wù)人就是政府。轉(zhuǎn)化成PPP模式后：首先，債務(wù)就變成公司負(fù)債，是項(xiàng)目公司的負(fù)債，項(xiàng)目公司是社會資本控制下的一家企業(yè)法人，這種情況下就變成了企業(yè)負(fù)債。從而減輕了政府財政壓力，有更多資源投入到其他基建領(lǐng)域。

其次，支付期限是分中長期，因?yàn)镻PP的合作期限最低不低于10年，最高不高于30年（當(dāng)然特殊情況下可以延長）。假如我們每十年支付700萬，30年共2.1億，這之間有5000萬的差額，但這里面解決了幾個問題：一是解決了項(xiàng)目落地的問題；二是解決了財政集中支付的壓力。

所以在當(dāng)前PPP模式下，實(shí)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)在遵守當(dāng)前法規(guī)的前提下，充分考慮推行PPP的意圖和PPP模式產(chǎn)生的實(shí)際效用。

目前，為了推進(jìn)PPP的有效實(shí)施，在國家層面上出臺了很多激勵措施，比如國開行，財政部倡導(dǎo)成立的PPP引導(dǎo)基金，可對PPP項(xiàng)目提供項(xiàng)目前期資金需求問題。目前多地都設(shè)立各種相關(guān)的基金，目的就是想辦法促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施，中建政研作為第三方咨詢機(jī)構(gòu)也會在合法合規(guī)的前提下“找辦法”輔助各地PPP項(xiàng)目落地。