李志宏

人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的產(chǎn)物，也是21世紀(jì)人類社會(huì)共同面臨的重大課題。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2010—2050年間，世界人口將由69億增加到93億，60歲以上人口由7.6億增加到20.3億，比重由11.0%提升到21.8%。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)老年人口從2.69億增加到4.18億，比重由21.7%上升到31.9%；發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)老年人口由4.91億增加到16.13億，比重從8.7%上升到20.2%。人口老齡化已成為不可逆轉(zhuǎn)的全球性趨勢(shì)，同“全球化” “工業(yè)化” “城鎮(zhèn)化”一道成為改變未來(lái)世界發(fā)展的基礎(chǔ)性因素，對(duì)所有國(guó)家的發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，是人類歷史上前所未有的一場(chǎng)“無(wú)聲的革命”。

在老齡問(wèn)題及應(yīng)對(duì)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家走在世界前列。自1850年法國(guó)最早進(jìn)入老齡社會(huì)以來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家早在上世紀(jì)50年代前后就陸續(xù)進(jìn)入老齡社會(huì)。2015年，發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上老年人口比重已經(jīng)達(dá)到23.5%，預(yù)計(jì)本世紀(jì)中葉，將普遍超過(guò)三分之一，日本、德國(guó)、意大利等國(guó)老齡化程度更高，將達(dá)到40%左右。比較而言，發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化程度更深，面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，應(yīng)對(duì)舉措更為健全，經(jīng)驗(yàn)更為珍貴。

一些國(guó)家面臨的老齡化挑戰(zhàn)

一是人口規(guī)模萎縮危及國(guó)家安全能力。發(fā)達(dá)國(guó)家生育率下降已形成普遍趨勢(shì)，將出現(xiàn)勞動(dòng)年齡人口和總?cè)丝诠餐陆档木置?。目前，德?guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)年齡人口正在縮減。到2030年，除美國(guó)外，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)年齡人口都將出現(xiàn)停滯或縮減的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，越來(lái)越多國(guó)家的總?cè)丝谝矊㈤_始下降。除非移民或出生率激增，否則，到本世紀(jì)末，日本和一些歐洲國(guó)家的總?cè)丝趯?huì)減半。目前，俄羅斯平均每位育齡婦女只生1.1個(gè)子女，使得俄羅斯民族正面臨著“無(wú)人為繼”的生存危機(jī)。適度規(guī)模的人口是國(guó)家安全的基石，也是民族生存和發(fā)展的前提，人口規(guī)模萎縮趨勢(shì)將威脅和破壞發(fā)達(dá)國(guó)家維持安全的能力，甚至民族的存續(xù)。

二是勞動(dòng)力老化和提前退休重疊，勞動(dòng)力面臨長(zhǎng)期短缺。人口老齡化還意味著勞動(dòng)力老化。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)與預(yù)測(cè)，1980年，西歐和日本的年齡中位數(shù)分別為34.5歲和32.6歲，到2030年，假設(shè)生育率不變的話，這兩個(gè)地區(qū)和國(guó)家的年齡中位數(shù)將分別飆升到45.6歲和51.6歲。在意大利、西班牙和日本，將有超過(guò)一半的成年人年齡大于正式退休年齡。此外，當(dāng)前幾乎在所有國(guó)家都存在提前退休趨勢(shì)。這兩方面的趨勢(shì)共同推動(dòng)勞動(dòng)力供給日益降低，勞動(dòng)力長(zhǎng)期短缺現(xiàn)象逐步凸現(xiàn)。

三是實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力下降，速度放緩。一方面，全社會(huì)用于養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支出加大，增加宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成外生性影響。另一方面，人口老齡化還通過(guò)勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)內(nèi)生性影響。這兩方面因素共同導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的下降。歐盟的預(yù)測(cè)顯示，在當(dāng)前老齡化趨勢(shì)繼續(xù)延續(xù)且政策保持不變的情況下，歐盟25國(guó)的平均GDP年度增長(zhǎng)率將從2007—2020年的2.4%降至2030—2050年的1.2%。

四是老年人社會(huì)保障制度難以維系，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金、健康保健、護(hù)理費(fèi)用大幅增加。歐洲委員會(huì)預(yù)測(cè)，公共養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性與人口老齡化程度高度相關(guān)，預(yù)期壽命每提高1歲，公共養(yǎng)老金支出占GDP的比例上升0.5%。近年來(lái)，英國(guó)養(yǎng)老金已經(jīng)占到公共支出的40%、GDP的10%，每年養(yǎng)老金缺口達(dá)570億英鎊。與此同時(shí)，與老年人密切相關(guān)的醫(yī)療費(fèi)用和長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用支出也必然增加。以日本為例，1980年到1990年醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)的1/4是人口老齡化導(dǎo)致的，2000年到2005年，日本老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)支出上升了92%，使日本政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

五是老年群體成為發(fā)達(dá)國(guó)家重要的政治壓力群體。在發(fā)達(dá)國(guó)家，老年人往往比其他年齡組的人在政治參與方面更為活躍，他們投票率普遍較高，關(guān)心公共事務(wù)，關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的福利制度和公共政策，甚至為了提升政治影響力而成立專門的政黨。例如，德國(guó)灰黨、烏克蘭養(yǎng)老金領(lǐng)取人黨、俄羅斯養(yǎng)老金領(lǐng)取人政黨等，已經(jīng)成為影響國(guó)家政治進(jìn)程的重要壓力群體，也成為選舉制國(guó)家各大政黨爭(zhēng)取的重要政治力量。

采取的政策措施

一、完善社會(huì)保障制度，緩解財(cái)政支出壓力。針對(duì)人口老齡化給養(yǎng)老和醫(yī)療保障帶來(lái)的挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍加大社會(huì)保障制度改革力度。在養(yǎng)老保障制度方面，主要通過(guò)適度降低養(yǎng)老金待遇水平、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、加強(qiáng)待遇與繳費(fèi)之間的精算聯(lián)系、發(fā)展職業(yè)年金等手段，降低公共養(yǎng)老金支付壓力，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。在醫(yī)療保障制度方面，主要通過(guò)加強(qiáng)疾病預(yù)防和健康促進(jìn)、開發(fā)治療老年疾病的低成本醫(yī)療技術(shù)和藥物、擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)基金籌資渠道、提高個(gè)人付費(fèi)比例、建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度、發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、嚴(yán)格控制醫(yī)療服務(wù)提供成本等措施，緩解政府和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政壓力。英國(guó)、荷蘭、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)都鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)年金和私人養(yǎng)老金，為老年人提供多支柱的養(yǎng)老保障，有效分擔(dān)了公共養(yǎng)老金支付壓力。德國(guó)、日本、荷蘭、以色列等國(guó)家，建立了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，有效解決了人口老齡化帶來(lái)的失能老年人護(hù)理費(fèi)用激增、醫(yī)療保險(xiǎn)支付難以為繼的問(wèn)題。

二、改革退休制度，逐步延遲退休年齡。面對(duì)人口老齡化的沖擊，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍改革退休制度，適當(dāng)提高退休年齡，提出“壽命更長(zhǎng)，工作更長(zhǎng)”的思想。如美國(guó)從2002年開始，對(duì)不同出生隊(duì)列的人采用不同的調(diào)整方式，把退休年齡逐步由65歲延長(zhǎng)到67歲。英國(guó)計(jì)劃先將女性退休年齡用10年時(shí)間逐步延長(zhǎng)到65歲。德國(guó)計(jì)劃把退休年齡從65歲升至67歲。

除提高退休年齡外，一些國(guó)家還采取措施鼓勵(lì)人們延后領(lǐng)取養(yǎng)老金。一是獎(jiǎng)懲并舉。比如，德國(guó)現(xiàn)在規(guī)定，如果提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，每提前1年減少3.6%的養(yǎng)老金給付，如果超過(guò)法定退休年齡再領(lǐng)取，每年增加6%的養(yǎng)老金給付。二是增高提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的門檻。比如，意大利原來(lái)規(guī)定只要繳納37年保費(fèi)，到54—56歲就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，現(xiàn)在則改為需要繳納40年保費(fèi)，最早到57歲才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。

三、重視人力資本投資，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是應(yīng)對(duì)人口老齡化的根本保障。為此，必須重視人力資本投資，加大教育、培訓(xùn)和研發(fā)投入，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視教育，特別是職業(yè)教育和終身教育，希望借此提升人力資本。歐洲設(shè)立的2010年就業(yè)指導(dǎo)目標(biāo)規(guī)定，要使85%的年輕人完成高等職業(yè)教育，25—64歲人群終身學(xué)習(xí)的參與率要達(dá)到12.5%以上。日本頒布了《促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的相關(guān)法》，為個(gè)人終身學(xué)習(xí)提供便利和激勵(lì)。同時(shí)，一些國(guó)家還非常重視研發(fā)費(fèi)用的投入。瑞典和芬蘭在歐盟國(guó)家中研發(fā)投入最高，占到GDP的3.5%左右，德國(guó)研發(fā)投入占GDP的2.5%。這些國(guó)家，在老齡化程度較重的情況下，依然保持了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

四、制定扶持政策，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能。面對(duì)失能老年人口照料服務(wù)需求快速增長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)照料服務(wù)成本增高、政府負(fù)擔(dān)日益沉重的現(xiàn)實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多倡導(dǎo)老年人回歸家庭，實(shí)行居家養(yǎng)老，并給予居家老年人的照料者各種支持。美國(guó)、德國(guó)、日本為家庭照料者提供喘息服務(wù)，減輕他們的壓力，給他們休息調(diào)整的機(jī)會(huì)，并對(duì)照料提供者開展相關(guān)知識(shí)和技能培訓(xùn)。此外，還包括在經(jīng)濟(jì)上予以支持，給予照料提供者稅費(fèi)優(yōu)惠和現(xiàn)金補(bǔ)貼。比如，韓國(guó)政府對(duì)與老年人同住的子女實(shí)行遺產(chǎn)稅和收入稅部分減免的措施，并提供家庭津貼，使家庭照料老年人這一傳統(tǒng)得到較好保持。在日本，子女照顧70歲以上低收入老人，可享受減稅優(yōu)惠等。德國(guó)在2012年實(shí)施了《家庭護(hù)理休假法》，該法規(guī)定，被護(hù)理老人的家屬可以享受護(hù)理休假，確保能夠安心護(hù)理親人。家屬可以獲得的護(hù)理假期最長(zhǎng)為2年。

五、鼓勵(lì)生育，緩解人口過(guò)度老齡化。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)識(shí)到，生育率下降和預(yù)期壽命延長(zhǎng)是人口老齡化的主要原因。為此，從上世紀(jì)70年代開始，許多發(fā)達(dá)國(guó)家開始努力提升其生育率水平，力求從根本上改善人口年齡結(jié)構(gòu)，防止人口過(guò)度老齡化。各國(guó)實(shí)行的政策包括：一是采取彈性工作制、實(shí)行帶薪產(chǎn)假，減輕女性在工作與家務(wù)間的沖突。比如，韓國(guó)政府規(guī)定，子女不滿6歲時(shí)，女性可以有1年時(shí)間在家養(yǎng)育子女，每月可領(lǐng)取40萬(wàn)—50萬(wàn)韓元的底薪，并保留職位等。日本職業(yè)婦女如果在家照顧幼兒，則有“留職有薪”方案，婦女可領(lǐng)工作時(shí)40%的薪水在家專心育兒。在法國(guó)，孕婦一共有16周產(chǎn)假，至少有2周可以在生育前使用，剩下的14周生育前后都可使用，休產(chǎn)假的政府員工拿100%工資。父親可以有11天的陪產(chǎn)假，休假期間工資照拿。二是通過(guò)提供生育津貼、稅收優(yōu)惠等減輕家庭養(yǎng)育孩子的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如西班牙政府規(guī)定，勞動(dòng)?jì)D女所生的子女在3歲之前每個(gè)月都可以享受政府給予的100歐元補(bǔ)助。如果這個(gè)家庭生育第二胎，對(duì)于第二胎子女給予每年3000歐元補(bǔ)助。第三胎子女將獲得每年6000歐元補(bǔ)助。 三是給予生育多子女家庭名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。如，2008年5月，俄羅斯向多生育的婦女授予“父母榮譽(yù)勛章”。四是對(duì)生育子女家庭提供諸如免費(fèi)或低費(fèi)的托兒服務(wù)、保姆訓(xùn)練等服務(wù)。瑞典規(guī)定，幼兒園收費(fèi)與家長(zhǎng)的收入掛鉤，瑞典父母只需支付不多于每月總收入的3%的托育費(fèi)。

發(fā)達(dá)國(guó)家雖然在鼓勵(lì)生育方面開出了種種優(yōu)惠，但總體收效甚微，生育率水平依然持續(xù)低迷，人口老齡化程度仍不斷提升。比如，日本人口出生率持續(xù)下降， 生育率從1990年的1.57一直下降到2010年的1.32。

六、吸引國(guó)際移民，補(bǔ)充勞動(dòng)力資源。為應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的勞動(dòng)力短缺，許多國(guó)家采取了吸納國(guó)際移民的政策，特別是吸引發(fā)展中國(guó)家人力資本存量高的素質(zhì)型人才。比如，美國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)，主要接收技術(shù)型、技能型、商務(wù)型和學(xué)生移民。國(guó)際移民對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家起到了“一石數(shù)鳥”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果，既補(bǔ)充了勞動(dòng)力資源、緩解了人口老齡化、增加人力資本存量，也增添了其人口增長(zhǎng)活力、節(jié)省了人力資本培育投入。但也帶來(lái)了文化、族裔、宗教信仰、收入差距、社會(huì)融入等方面的社會(huì)矛盾和沖突。比如，2016年2月，在德國(guó)“抵制西方伊斯蘭的愛國(guó)歐洲人”組織和歐洲其他反伊斯蘭化組織的共同發(fā)動(dòng)下，歐洲10余國(guó)同時(shí)爆發(fā)反伊斯蘭反移民游行示威。

七、采取積極態(tài)度，鼓勵(lì)老年人社會(huì)參與。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)以往解決老年人問(wèn)題所采取的“福利方法”進(jìn)行反思。在聯(lián)合國(guó)第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)倡導(dǎo)的“積極老齡化”理念引領(lǐng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家開始鼓勵(lì)老年人繼續(xù)從事有收入的工作，以及參與照顧家庭成員、家務(wù)勞動(dòng)和志愿服務(wù)等社會(huì)活動(dòng)。如日本設(shè)立連鎖性“銀色人才中心”，為老年人提供公益性職業(yè)介紹。美國(guó)制定反對(duì)就業(yè)年齡歧視法，保障老年人的工作權(quán)利。韓國(guó)規(guī)定，雇用55歲以上員工超過(guò)6%、留用或新聘退休者的企業(yè)，可獲得政府補(bǔ)貼。這些措施起到了多贏的效果，既提升了整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)參與率，減輕了社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也豐富和充實(shí)了老年人的生活，發(fā)揮了老年人“正能量”，又促進(jìn)了家庭代際和諧與社會(huì)代際共融。

八、強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的精神，許多國(guó)家建立健全國(guó)家層面的老齡工作機(jī)制。例如，國(guó)家正式的老齡工作機(jī)構(gòu)（如美國(guó)老齡署，德國(guó)家庭、老人、婦女和青年事務(wù)部，韓國(guó)低生育率老齡社會(huì)委員會(huì)）、非政府老齡事務(wù)機(jī)構(gòu)（如美國(guó)老年協(xié)會(huì)、退休人員協(xié)會(huì)）、老齡問(wèn)題研究和咨詢機(jī)構(gòu)（如日本總理老齡問(wèn)題研究室）。許多國(guó)家把應(yīng)對(duì)人口老齡化納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，逐步形成社會(huì)各界共同應(yīng)對(duì)人口老齡化的機(jī)制，有效提升了國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略謀劃和執(zhí)行能力