● 張波

上海浦東新區(qū)高層次人才聚集的實踐與思考

● 張波

以上海浦東新區(qū)高層次人才聚集為切入口，闡述了開發(fā)開放以來，浦東在推進經(jīng)濟社會快速發(fā)展進程中，積極探索和實踐高層次人才集聚的基本經(jīng)驗和特點。在此基礎上，從政策優(yōu)惠向制度創(chuàng)新的引才戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變、培育有利于人才發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化、努力構(gòu)建國際化的人才公共服務環(huán)境、提升高層次人才資源市場化配置水平等四方面提出進一步推動浦東高層次人才發(fā)展的對策和建議，以期為國內(nèi)其他地區(qū)的人才工作提供借鑒和參考。

浦東 高層次人才 模式 對策思考

人才是國家和地區(qū)創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的第一資源。早在17世紀，國外就有學者強調(diào)伴隨產(chǎn)業(yè)中心從有形產(chǎn)品向無形服務轉(zhuǎn)移而勞動力從工業(yè)轉(zhuǎn)向商業(yè)的人才聚集思想（王勇，2011）。19世紀90年代，英國著名經(jīng)濟學家馬歇爾提出了人才集聚是一個點而不是一個面的問題（阿弗里德·馬歇爾，2005）。伴隨著經(jīng)濟的全球化競爭，無論是傳統(tǒng)移民國家如美國、加拿大、澳大利亞還是非傳統(tǒng)移民國家如英國、法國、德國等紛紛制定和實施引才戰(zhàn)略，增強本國對海內(nèi)外高層次人才的吸引力，從而提高國家在全球化時代的競爭力。作為中國改革開放的前沿陣地，浦東新區(qū)非常注重人才在經(jīng)濟發(fā)展中關鍵作用，并注重聚集海內(nèi)外高層次人才推動地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績?；仡櫰謻|25年來人才發(fā)展的基本經(jīng)驗和特點，站在新的歷史起點上以新的視角審視，進一步深入推進人才制度改革的思路和對策，這不僅對更好地推進浦東開發(fā)開放事業(yè)，把浦東開發(fā)開放推向新的高度具有重要的現(xiàn)實意義，而且對于長三角乃至全國人才推進工作都具有較好的借鑒價值。

一、浦東高層次人才聚集的基本經(jīng)驗和特點

開發(fā)開放以來，浦東始終注重人才的戰(zhàn)略性集聚和整體性開發(fā)。面對開發(fā)初期人才嚴重匱乏局面，1993年浦東政府做出打破地域、身份、部門、行業(yè)限制，率先面向全國公開招聘40名機關干部。1997年浦東率先引進國內(nèi)首批社會工作專業(yè)畢業(yè)生到基層工作。2014年底，浦東新區(qū)區(qū)委書記沈曉明還親自參與“浦東-名校青年人才直通車”招聘工作。截至去年末，浦東大專及以上學歷從業(yè)人員總量從1990年不足6萬增長到128萬人?；仡?5年發(fā)展歷史，浦東在人才發(fā)展工作方面做出了諸多積極探索，主要經(jīng)驗和特點有：

（一）發(fā)揮政府與市場合力優(yōu)勢吸引人才

黨管人才是全國人才工作的根本原則，就是要充分發(fā)揮我們黨的領導核心作用，充分發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，為做好人才工作提供堅強的政治保障，更好地統(tǒng)籌人才工作，更好地組織起全面建成小康社會的浩浩蕩蕩的人才大軍。黨管人才，主要是管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務，重點做好制定政策、整合力量、營造環(huán)境的工作，努力做到用事業(yè)造就人才、用環(huán)境凝聚人才、用機制激勵人才、用法制保障人才（祝仁，2003）。25年以來，浦東的人才發(fā)展很大程度上得益于黨、政府和市場的緊密結(jié)合，充分利用各方面優(yōu)勢吸引海內(nèi)外人才集聚。

張波，華東師范大學人口研究所，博士研究生；上海市浦東新區(qū)行政學院，講師。電子郵箱：S_zhangyue@163. com。

本文受國家社會科學基金重點項目“大陸新移民回流模式與空間特征研究”（14ARK001）資助。

第一，“擇天下英才而用之”，這是習近平總書記2014年5月在外國專家座談會的重要指示，也是浦東開發(fā)25年以來人才工作的生動詮釋。開發(fā)開放之初，浦東大專及以上文化程度的專業(yè)人才不足6萬，嚴重的人才短缺制約著浦東開發(fā)開放進程。1993年，浦東政府打破地域、身份、部門、行業(yè)限制，率先面向全國公開招聘40名機關干部，事實證明，這些干部成為了浦東開發(fā)開放的主力軍。1997年浦東率先引進國內(nèi)首批社會工作專業(yè)畢業(yè)生到基層服務。2002年浦東采用聘任制辦法在海外招聘首席規(guī)劃師。同時，堅持“政府搭臺、企業(yè)唱戲”，連續(xù)幾年赴北大、清華、南大、浙大、武大等高校，開展“名校—浦東青年人才直通車”活動，讓區(qū)域內(nèi)用人單位與名校生直接互動，吸引了這些學校及周邊院校畢業(yè)生達7.8萬人。2001年起，浦東連續(xù)五年組團到美國、加拿大、德國、法國、英國、香港等地招聘人才，舉辦人才招聘會近20場，共洽談1.8萬人次，應聘人數(shù)與崗位需求比例超過20：1。

第二，政策引導，做好人才的協(xié)調(diào)服務工作。就是黨要在宏觀政策上做好統(tǒng)籌，通過協(xié)調(diào)和服務來做好支持人才發(fā)展戰(zhàn)略工作，把各方力量整合起來服務于人才戰(zhàn)略中去（蕭鳴政，2008）。在政策制定方面，浦東目前涉及人才的相關政策有40多項，特別是2007年以來，浦東出臺了“百人計劃”等引領性政策，直接促進了人才政策的系統(tǒng)化進程。從政策涉及范圍來看，既有宏觀性的規(guī)劃政策，也有包括重點人群、重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域以及重點項目，涵蓋了資金資助、稅收補貼、貸款扶持、教育培訓、居住補貼、戶籍、醫(yī)療服務和解決后顧之憂等各項政策。同時，2011年浦東發(fā)布了《浦東新區(qū)人才發(fā)展白皮書》，包括“人才緊缺指數(shù)”、“人才薪酬指數(shù)”、“人才環(huán)境指數(shù)”和“人才競爭力指數(shù)”，及時反映市場動態(tài)信息，分析浦東人才形勢和狀況，引導人才向重點產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、區(qū)域集聚，為政府決策、企業(yè)用人、人才擇業(yè)提供依據(jù)，為國家人才指數(shù)標準和規(guī)范體系提供示范。

第三，把握人才資源的市場化配置規(guī)律。人才成長有自身的規(guī)律性，早在20世紀80年代就曾經(jīng)提出過“駕馭環(huán)境成才律、人際關系協(xié)調(diào)成才律、自強不息成才律、理論與實踐結(jié)合成才律”等8個方面的規(guī)律性（黃蔭濤等，1989）。黨管人才，就是黨按照人才成長的規(guī)律管人才，把中國政治運行規(guī)律和人才成長規(guī)律結(jié)合起來管人才（劉開壽，2004）。浦東在人才工作過程中，緊緊把握人才的市場化配置規(guī)律，大力推進人才服務業(yè)的開放，大力引進中外資人才中介機構(gòu)，初步形成國有和民營、中資和外資互補的人力資源市場服務體系，擁有公共人才服務機構(gòu)50家，中、外資人才服務機構(gòu)247家，人力資源服務企業(yè)480家，人力資源服務業(yè)產(chǎn)值占到全市的一半，特別是國內(nèi)的上海外服、51job、臺灣104人力銀行等公司，以及萬寶盛華、羅盛、海德思哲、任仕達等國際知名“獵頭”公司，在人才服務和人力資源市場配置方面發(fā)揮了重要作用。同時，浦東非常注重人才社團在增進人才相互溝通、開展人才活動交流等方面的橋梁作用和凝聚功能，大力培育人才方面的非營利性組織。如新區(qū)歸國留學人員聯(lián)合會，下轄電子信息、生物醫(yī)藥等多個專業(yè)行業(yè)協(xié)會分會，擁有正式會員1萬余人，并通過各種渠道聯(lián)系和服務其他留學人員2萬余人。

（二）樹立政策扶持型的人才集聚方略

美國學者Scott Allen早在1987年就指出，相對落后的國家或地區(qū)通過適度改變政策，重新塑造人才集聚的綜合環(huán)境，可以快速推動國家或地區(qū)的人才集聚進程（Scott Allen，1987）。為改變中國貧窮落后面貌，20世紀80年代，深圳特區(qū)成為中國區(qū)域經(jīng)濟改革開放的拓荒者，90年代的浦東新區(qū)是經(jīng)濟改革開放的攻堅者。開發(fā)開放初期，無論是深圳還是浦東，國家都給予了較多的資金和稅收優(yōu)惠政策，故可以說浦東是國家政策推動下的發(fā)展產(chǎn)物。

第一，政策多方扶持推動人才集聚。通過一定的政策激勵和撬動，吸引海內(nèi)外高層次人才聚集，這是浦東人才政策的重要內(nèi)容（見表1）?！笆濉眲傞_始，浦東就制訂了引進中央“千人計劃”、上?！扒擞媱潯焙推謻| “百人計劃”專家各100名以上，金融、航運、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)領域的高層次人才600名以上（簡稱“1116”引才計劃），以構(gòu)建出梯度互補、相融互通的高端人才引進體系。入選“百人計劃”的人才享受多項支持政策，包括50萬元一次性獎勵以及50萬元安家補貼等；對經(jīng)認定的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)團隊，“百人計劃”還將提供50萬元的團隊建設經(jīng)費；同時將加強科技金融的支持力度，在國資投資、銀證合作、政府創(chuàng)業(yè)引導基金、研發(fā)費用補貼等方面都會有相應的綜合配套。在投資支持方面，浦東主動改革國資投資機構(gòu)盈利模式，探索實施“成本+利息”退出的國資投入新機制，改變國資單純以盈利為目的的投入機制，更好地體現(xiàn)國資投入的功能導向、戰(zhàn)略支持，重點支持那些符合浦東產(chǎn)業(yè)方向、功能導向的項目。在金融扶持方面，浦東通過銀政合作、政策擔保、小額貸款、知識產(chǎn)權質(zhì)押、集合債等融資渠道，引導金融信貸資金支持高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

第二，積極落實人才改革試點政策。發(fā)揮國家所賦予的綜合改革試驗區(qū)先行先試優(yōu)勢，在重點區(qū)域?qū)嵤┱邔θ瞬虐l(fā)展進行支持，這是浦東快速人才聚集的重要方略。2008年，國家稅務總局同意張江高科技園區(qū)集成電路設計企業(yè)“自行設計、具有自主知識品牌、委托加工后出口的產(chǎn)品視同自產(chǎn)產(chǎn)品享受免抵退”。華亞微電子、展訊通信、昂寶電子等20多家集成電路設計企業(yè)被納入首批試點企業(yè)范圍，享受免抵退政策。2010年10月起，在張江率先實施入境生物材料檢驗檢疫行政審批和檢疫監(jiān)管改革試點，通過建立“事前備案、分類管理、優(yōu)化審批、強化監(jiān)管、確保安全”的檢驗檢疫新模式，對進入試點的首批10家生物醫(yī)藥企業(yè)實施嚴密監(jiān)管與快速通關的新舉措，實行入境生物材料檢驗檢疫試點綠色通道。2011年，為創(chuàng)立國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，張江高科推出了激勵人才和企業(yè)自主創(chuàng)新的張江“創(chuàng)新10條”，從股權激勵、人才特區(qū)、科技金融、財稅支持和管理創(chuàng)新等五個方面著力創(chuàng)新突破。2012年市工商局推出16條政策措施在浦東試行，探索從市場準入到市場監(jiān)督各方面突破性的、可行的舉措，重點支持浦東加快建設“四個中心”核心功能區(qū)，深化市場準入改革和加強市場監(jiān)管并舉等。

表1　 2007年以來浦東新區(qū)人才相關政策簡表

（三）堅持產(chǎn)業(yè)集聚推動人才聚集

早在19世紀80年代末，美國經(jīng)濟學家Clark就提出了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的空間聚集是吸引人才聚集的重要原因（J. Clark，1886）。P. Krugman（1991）在區(qū)域產(chǎn)業(yè)的核心外圍模型的原因時，認為與物質(zhì)資本相似，人力資本也因產(chǎn)業(yè)集聚等原因通過空間流動產(chǎn)生聚集。作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)集群的最基本特性就是經(jīng)濟特性，這是影響人才吸引力的主要因素。而產(chǎn)業(yè)集群獨特的文化氛圍是其形成與發(fā)展的精神源泉，是“軟實力”和“軟環(huán)境”的重要表現(xiàn)，也是人才吸引、集聚、開發(fā)和使用的動力（龍奮杰、劉明，2006）。開發(fā)以來，浦東就制訂了完整的產(chǎn)業(yè)集聚引起人才集聚策略，比如1991年鄧小平視察浦東時，就對浦東產(chǎn)業(yè)做出過重要指示，“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣搞?！?/p>

第一，浦東產(chǎn)業(yè)集聚的艱難歷程。開發(fā)以前，作為上海工業(yè)和居住疏散區(qū)之一，浦東的主要產(chǎn)業(yè)是紡織業(yè)、建材、機械工業(yè)，加上多年來國家投資發(fā)展的鋼鐵、石化、造船，初步形成了重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系。這與1986年國務院在《上海城市總體規(guī)劃方案》中把浦東建設成為金融、貿(mào)易、科技、文教和商業(yè)服務的現(xiàn)代化新區(qū)有著顯著的差距。1990年4月中央宣布開發(fā)開放浦東后，浦東開始進入產(chǎn)業(yè)積累和調(diào)整期。從整個25年發(fā)展來看，浦東的產(chǎn)業(yè)集聚歷程大概經(jīng)歷了六個階段：第一，產(chǎn)業(yè)要素積累期（1990-1991），這一時期因為在產(chǎn)業(yè)政策導向上，國家尚未開放對外投資第三產(chǎn)業(yè)的限制政策，側(cè)重鼓勵的行業(yè)是出口加工業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、能源交通等，產(chǎn)業(yè)運作方式、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成內(nèi)容都較為單一。第二，產(chǎn)業(yè)要素成長期（1992-1994），這一時期浦東開始利用土地資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間大力招商引資，由基礎設施開發(fā)轉(zhuǎn)向以功能開發(fā)為重點，各項產(chǎn)業(yè)要素進入快速成長期，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種創(chuàng)新手段不斷推出，其中為浦東開發(fā)籌措資金而推出的金融創(chuàng)新服務尤為突出。第三，產(chǎn)業(yè)化體系初步形成期（1995-1999），此時期已經(jīng)從基礎設施開發(fā)轉(zhuǎn)向基礎設施開發(fā)和功能開發(fā)并舉，重點開發(fā)區(qū)域開始出形象、出功能、出效益，一個外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的雛形初步形成。第四，產(chǎn)業(yè)體系基本形成期（2000-2004），浦東已基本形成以現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)為主導的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，成為上海建設國際經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運中心核心區(qū)。第五，產(chǎn)業(yè)功能全面提升期（2005-2009），浦東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，并出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集群型態(tài)，成為國家重大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)提供配套的重要基地。第六，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級期（2010至今），把結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新作為這一時期的主攻方向，全力推進現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心核心區(qū)（陳建勛、梁朝暉，2010）。

第二，浦東產(chǎn)業(yè)集聚的現(xiàn)實型態(tài)。25年的開發(fā)開放，浦東在全市“一軸三帶”總體產(chǎn)業(yè)布局帶動下，根據(jù)自然稟賦、地理條件和發(fā)展基礎，浦東形成了以板塊為基礎的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)：第一，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，主要以金融、商貿(mào)商務、航運服務及相關專業(yè)服務業(yè)，成為國際金融中心核心區(qū)和高端航運服務集聚區(qū)；第二，上海綜合保稅區(qū)，重點發(fā)展國際航運及相關服務、國際貿(mào)易和高端制造業(yè)；第三，張江高科技園區(qū)，核心區(qū)域重點發(fā)展集成電路、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、軟件等產(chǎn)業(yè)，康橋工業(yè)區(qū)重點以電子信息、物聯(lián)網(wǎng)、汽車零部件及相關生產(chǎn)性服務業(yè)，國際醫(yī)學中心重點以醫(yī)療器械、生物制藥、高端醫(yī)療服務業(yè)等；第四，金橋加工區(qū)，重點發(fā)展總部經(jīng)濟、服務外包、網(wǎng)絡文化、研發(fā)設計等生產(chǎn)性服務業(yè)；第五，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)，以新能源裝備、大型船用關鍵件、汽車整車及零部件、海洋工程裝備、大型物流及工程機械、飛機發(fā)動機及配套產(chǎn)業(yè)等高端制造業(yè)以及新一代信息技術、節(jié)能環(huán)保、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主；第六，南匯新城區(qū)，以發(fā)展航運貿(mào)易、文化創(chuàng)意、會展旅游、科研教育、健康休閑、生態(tài)居住等產(chǎn)業(yè)為主；第七，國際旅游度假區(qū)，以上海迪斯尼樂園為核心，發(fā)展旅游會展、文化創(chuàng)意、商業(yè)零售、體育休閑等產(chǎn)業(yè)集聚平臺，第八，世博區(qū)域，吸引國際性組織和機構(gòu)、跨國公司地區(qū)總部集聚，并成為低碳生態(tài)的文化交流和公共活動中心、新的服務經(jīng)濟集聚區(qū)。

（四）構(gòu)建項目培育人才聚集新舉措

長期以來，“單位制”主導著中國社會，包括國家的行政指令、組織的科技等級、交易的價格規(guī)制、資源的封閉控制、成員間的庇護關系以及人們的生活方式和倫理意識（李漢林、李路路，1999）。而這種體制賴以生存的基礎在于中國計劃經(jīng)濟體制。改革開放以來，市場邏輯逐漸開始成為國家經(jīng)濟的主要因素，即建立社會主義市場經(jīng)濟體制，而這種體制實質(zhì)上是政府和市場共同決定中國經(jīng)濟社會發(fā)展總體格局。政府和市場的運作邏輯就是運用“項目制”，它不僅是一種體制，更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體個人構(gòu)建決定和行動的戰(zhàn)略（渠敬東，2012）。

作為改革開放的前沿陣地，浦東在高層次人才集聚方面就充分運用了項目制，以“海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”和孵化器為載體，先行先試有關人才引進、培養(yǎng)、使用的新政策、新機制，重點在創(chuàng)業(yè)融資、財政資助、創(chuàng)新研發(fā)、知識產(chǎn)權保護、定向服務、生活保障等方面形成更具創(chuàng)新性、吸引力的配套政策。第一，建設張江、陸家嘴兩個國家級“兩創(chuàng)基地”。作為首批入選國家“海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”的上海張江高科技園區(qū)，借鑒國際通行做法和經(jīng)驗，在人事管理、費用使用、投資融資、股權激勵、成果轉(zhuǎn)化等方面率先開展了創(chuàng)新試點。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)基于以機構(gòu)集聚帶動人才集聚理念，將招商引資和招才引智相結(jié)合，根據(jù)相應政策對于注冊在陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)的金融機構(gòu)以及金融人才提供扶持，以鼓勵金融機構(gòu)以及金融人才落戶陸家嘴金融城，從而加快了上海國際金融中心核心功能區(qū)建設進程。第二，建設上海市“兩創(chuàng)基地”。在上海市海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地中，浦東臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、國際醫(yī)學園區(qū)2個園區(qū)和中科院上海高等研究院、商飛公司上海飛機設計研究院和藥明康德公司等3家單位首批入選，從而形成了不同類型、不同層次的人才基地體系。第三，推進孵化器建設。經(jīng)過10期孵化器建設，張江高科技園區(qū)建成孵化面積9萬多平方米；推動在上海國際醫(yī)學園區(qū)內(nèi)建設生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械孵化器，孵化面積1.2萬平方米，擬建加速器面積超過3萬平方米。浦東基本形成了“苗圃+孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)化基地”的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)孵化體系。

（五）努力營造人才高品質(zhì)生活環(huán)境

生活環(huán)境與配套設施是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本保證，也是人才在收入以外非常關注的一個因素，良好的生活環(huán)境可以降低人才的生活成本，提高人才的生活水平和生活質(zhì)量，增加對人才的吸引力（王立平等，2003）。開發(fā)以來，浦東在生活配套方面努力為國內(nèi)外高層次人才提供高品質(zhì)的生活環(huán)境，并成為吸引高層次人才的重要因素。

第一，完善教育和醫(yī)療服務體系。通過調(diào)查顯示，海外高層次人才對于生活環(huán)境的意見主要集中在“醫(yī)療服務”（16.88%）、“社會保險和公積金”（14.03%）、 “子女入讀公立學?！保?2.6%）等方面。為此，浦東積極支持惠靈頓公學等國際學校、公辦學校國際部的教育教學，提升涉外學校的國際服務能力；引進上海紐約大學、上?？萍即髮W、加州大學伯克利分校等國際教育優(yōu)質(zhì)資源，與哈佛大學等合作“辦班”，為本土人才國際化提供平臺。制定了《浦東新區(qū)人才醫(yī)療服務實施意見》，為高級專家辦理健康卡，提供優(yōu)質(zhì)診療服務。提升高端醫(yī)療服務水平，推進中外合資合作醫(yī)療機構(gòu)建設，建立以上海境外人才及長三角高端人群為主要服務對象的“上海國際醫(yī)學中心”，作為國際醫(yī)療保險可結(jié)算的定點醫(yī)院。在陸家嘴、張江等地區(qū)建立高層次人才健康服務平臺。相關職能部門如金融局建立“金才優(yōu)護平臺”，為高端金融人才及其親屬提供綠色就醫(yī)通道。

第二，健全人才居住保障體系。隨著城市化快速推進，浦東的房產(chǎn)和房租價格不斷攀升，對青年人才產(chǎn)生了擠壓效應，留下來的青年人也背負上“房奴”、“蝸居”的沉重負擔。有14%的企業(yè)家反映，創(chuàng)業(yè)團隊核心成員、發(fā)展?jié)摿春玫那嗄耆瞬诺淖》棵芡怀?，“招不到人、留不住才”，已?jīng)制約了企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展壯大。為了解決人才的居住難題，浦東實施了以公共租賃房建設為主體，加快推進人才公寓建設，以建造、購置等形式集中建設了一批以人才公寓為主體的公共租賃房。2008年底啟動實施“金梧桐工程”，已投入使用人才公寓118.2萬㎡。相關開發(fā)區(qū)針對人才需求，創(chuàng)新人才居住保障機制，如張江實施“兩個1000”（即居住成本每人每月1000元，辦公室每月租金1000元），陸家嘴推出2386套金融人才公寓，臨港建設100萬平方米“雙定雙限房”，多渠道解決青年人才住房問題。同時，浦東在人才管理方面進行改革，建立了統(tǒng)一的人才公寓公共服務信息平臺，實現(xiàn)人才公寓的“一口受理、分區(qū)實施、資源調(diào)劑”。并規(guī)劃建設適合國際人才居住的高級公寓項目，在人才公寓的功能布局和運營服務上注重貼近國際人才的居住需求，配套建設現(xiàn)代化的商業(yè)、文化和交通設施。

二、浦東高層次人才聚集實踐的價值意蘊

“可復制、可推廣”，就是要把試點區(qū)域的工作經(jīng)驗和制度創(chuàng)新推廣復制到全國其他地方，從而獲得改革發(fā)展的層次性、階段性和持續(xù)性。作為全國首個綜合配套改革試驗區(qū)，浦東在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的改革經(jīng)驗逐漸復制推廣到全國。這是中央政府對浦東這一塊試驗田的最高要求，也是成為綜合配套改革試驗區(qū)的意義之所在。

在高層次人才聚集方面，25年的實踐告訴我們，浦東的人才聚集經(jīng)驗確實值得長三角乃至全國其他地方學習借鑒。在人才聚集模式研究方面，國外學者多從地理空間、驅(qū)動因素等方面進行探討，比如以Paul Krugman（1991）為代表的中心外圍的橫向人才集聚模式、以Scott（1987）為代表的知識共享和外部經(jīng)濟的橫向人才集聚模式等。國內(nèi)對人才聚集研究模式中，很多學者都采用了不同的研究標準對國內(nèi)外人才聚集模式進行區(qū)分。

第一，“兩分法”，孫健等（2007）通過實證研究把我國人才聚集模式劃分為以東部地區(qū)為代表的市場主導型與以中西部地區(qū)為代表的政府扶持型；王萍和章守明（2006）在研究區(qū)域人才聚集策略基礎上把其劃分為柔性聚集和剛性聚集兩種模式。

第二，“三分法”，比較典型的有：孫健等（2007）根據(jù)政府干預在人才集聚過程中作用的強弱程度及市場機制和政府作用的互動程度，把國外人口集聚模式分為市場主導型、政府扶持型和計劃型；王樂杰和崔滬（2009）提出的制造業(yè)人才集聚的三種模式，即政策引導型、產(chǎn)業(yè)吸引型和收益吸引型；孫健等（2007）根據(jù)不同性質(zhì)企業(yè)人才聚集差異劃分為人才甄選模式、人才激勵模式和人才治理模式。

第三，“四分法”，孫麗麗和陳學中（2006）以高層次人才為研究對象，提出了高層次人才集聚的收益優(yōu)勢依傍型、產(chǎn)業(yè)集聚推動型、“領頭羊”效應吸引型和政府牽引型等四種集聚模式。

回顧研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)不同標準，人才聚集模式可以有很多種不同的劃分方法，比如孫健等對人才聚集模式就進行了不同劃分。而這種劃分很大程度上是對地區(qū)人才發(fā)展的模式化處理，即韋伯所說的“理想類型”。但是任何一個地區(qū)人才集聚都不是單一的策略，而是很多種策略的組合。所以，人才聚集模式研究與其進行宏觀的學理歸納，不如對地區(qū)人才聚集模式的樣本闡述來得實用。從浦東實踐來看，我們在高層次人才聚集方面應該注意以下三方面內(nèi)容：

1.產(chǎn)業(yè)集聚是高層次人才聚集的基礎條件

人才聚集，其思想源于經(jīng)濟學的產(chǎn)業(yè)集聚理論，強調(diào)人力資本隨著產(chǎn)業(yè)集聚等原因產(chǎn)生空間上的集中現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)集聚又源起于資源集聚，因為資源集聚是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的先決條件，是經(jīng)濟高效運行的基礎和重要標志。產(chǎn)業(yè)集聚主要是關聯(lián)度相對較高的產(chǎn)業(yè)圍繞某一主導產(chǎn)業(yè)或者相互的分工合作從而在一定的經(jīng)濟區(qū)域的集中和匯聚（盧寧寧，2004）。產(chǎn)業(yè)的空間聚集，必然使得相關專業(yè)人才向該區(qū)域流動聚集。而人力資本的逐漸擴充，不斷加快地區(qū)人才的競爭和知識更新速度，從而獲得更多要素資本的集聚，從而實現(xiàn)人才聚集和產(chǎn)業(yè)聚集的良性互動。所以說，人才聚集并不是孤立的事情，人才聚集必須和產(chǎn)業(yè)聚集相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)人才的持續(xù)發(fā)展。從實踐來看，浦東的人才聚集一開始就伴隨著產(chǎn)業(yè)聚集而生，比如陸家嘴金融區(qū)域，匯集了包括銀、證、保等持牌金融機構(gòu)728家，其他非銀行類金融機構(gòu)1400多家，各類總部機構(gòu)300多家，含跨國公司地區(qū)總部86家。這些機構(gòu)的聚集加速了高端金融人才向此區(qū)域流動。從開發(fā)開放進程來看，鄧小平在開發(fā)初期就確立了浦東金融產(chǎn)業(yè)的核心地位。所以，有學者認為，產(chǎn)業(yè)與人才實質(zhì)上是雞與蛋的關系，本文不敢茍同。試想，如果浦東開發(fā)初期沒有長遠規(guī)劃，浦東的產(chǎn)業(yè)空間布局就不會形成今天的格局，高層次人才集聚就不能達到理想效果。從實證研究來看，孫健和尤雯（2008）就運用全國主要城市擬合模型：y=-1.03E- 03+1.036x，其中擬合系數(shù)R2=0.817 T=12.125 Sig=0.000 DW=2.121。產(chǎn)業(yè)集聚和人才聚集就高度相關，而產(chǎn)業(yè)的不合理是人才外流的根本原因。

2.政府和市場的協(xié)作是人才聚集的關鍵

何海強和李健（2015）研究指出，由于發(fā)展進程和資源稟賦差異，各地人才特區(qū)在人才資源開發(fā)和配置的運行體系大致表現(xiàn)出三種類型：（1）政府干預控制型，就是人才資源開發(fā)和配置主要是由地方政府出臺制度、政策以及工作行為所控制和決定，政府出現(xiàn)“保姆式”特征，企業(yè)主體對政府的依賴性較強；（2）政府參與引導型，就是人才資源開發(fā)與配置來自政府、企業(yè)以及人力資源服務機構(gòu)等多方合作，政府主要發(fā)揮牽頭抓總和指揮協(xié)調(diào)作用；（3）政府服務輔助型，主要是人才資源開發(fā)與配置主要由企業(yè)和人力資源服務機構(gòu)帶動實現(xiàn)，全面發(fā)揮市場經(jīng)濟體制中企業(yè)主體功能，逐漸弱化政府職能，淡化行政要素。一般來講，在發(fā)展初期，政府大多能夠通過自上而下積極的財政扶持政策以達到短時間內(nèi)吸引高層次人才集聚，從而彌補與發(fā)達地區(qū)之間的差距。但是隨著市場和產(chǎn)業(yè)的孕育完成，政府逐漸退居后臺，市場開始成為人力資源配置的主導力量。但從發(fā)展實際來看，政府＜市場的情形在短期內(nèi)還很難形成，所以政府與市場的協(xié)作就成為人才聚集的關鍵。從浦東來看，開發(fā)初期，浦東的發(fā)展很大程度依賴于中央以及地區(qū)給予的優(yōu)惠政策，從而獲得國際競爭的比較優(yōu)勢。但是浦東并沒有完全依賴國家政策。2005年以來，浦東逐漸依靠制度創(chuàng)新來獲得國際競爭中的優(yōu)勢，而這種制度創(chuàng)新很大部分就在于政府職能轉(zhuǎn)變以及市場配置資源能力增強。在人才聚集方面，浦東更多地依靠人才服務機構(gòu)、人力資源服務企業(yè)等市場機制對人才資源進行調(diào)控，而政府更多地運用政策、宣傳等方式服務于企業(yè)。

3.高品質(zhì)的公共服務是人才聚集的保障

人才引進的地區(qū)競爭力，最重要的一環(huán)是人才環(huán)境的優(yōu)化，這將直接關系到人才的吸引、發(fā)展和能力發(fā)揮。提升地區(qū)人才競爭力，必須利用政策資源，創(chuàng)造良好的人才環(huán)境，建立與國際接軌的制度規(guī)范，營造創(chuàng)新的人文氛圍，以優(yōu)質(zhì)的公共服務環(huán)境集聚高端人才。通過對浦東自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)調(diào)查，有過半數(shù)的企業(yè)對“公共人力資源服務”表示期待，占比53%，對“自貿(mào)試驗區(qū)人才政策宣傳”、“戶籍政策”、“出入境便利服務政策”、“住房政策”、“醫(yī)保政策”、“子女就學政策”、“家屬就業(yè)政策”等顯示出不同程度的需求。47%的企業(yè)表示期待自貿(mào)試驗區(qū)“人才信息平臺”進一步完善，表明有必要建立人才信息服務系統(tǒng)，包括建立人才基礎信息數(shù)據(jù)庫、建立人才信息溝通機制、及建立國際化的人才信息交流機制。表示期待得到“專業(yè)培訓”和“專業(yè)咨詢”服務的企業(yè)分別占42%、36%。從實踐來看，浦東的高層次人才聚集很大程度上得益于優(yōu)質(zhì)的公共服務體系，比如浦東在戶籍政策、子女教育、產(chǎn)城融合等方面都制定了相應政策。但是，在企業(yè)對公共服務的滿意度排行中，對“知識產(chǎn)權政策”滿意的企業(yè)僅占8%，這就說明即使是浦東，公共服務環(huán)境與如倫敦、紐約、東京、新加坡、香港等城市尚有差距，建設有全球影響力的人才聚集地任重而道遠。

三、推進浦東高層次人才聚集的思路和建議

（一）從政策優(yōu)惠向制度創(chuàng)新的引才戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略是中國改革開放后發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的重要策略，運用地區(qū)增長極模式來帶動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。而這種區(qū)域開發(fā)模式很大程度上依賴于中央以及地區(qū)給予的優(yōu)惠政策，從而獲得國際競爭的比較優(yōu)勢。但是隨著開發(fā)的推進，這種模式所獲得中央政策支持越來越少，而近幾年，地區(qū)之間開始競爭試驗區(qū)戰(zhàn)略，就是運用政策的先行先試來獲得地區(qū)經(jīng)濟的先發(fā)優(yōu)勢。從浦東來看，自2005年以來，浦東先后成為綜合配套改革試驗區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等，制度創(chuàng)新成為浦東目前開發(fā)的主要策略?！笆濉逼陂g，浦東有把建設國家人才改革試驗區(qū)作為人才發(fā)展工作的突破口。在擁有諸多先行先試政策的支持下，浦東應實施更開放的人才制度來吸引海內(nèi)外高層次人才。首先，要深化探索與國際接軌的外籍人才引進制度，提升外籍人才入境、居留、就業(yè)和社會保障服務便利化程度，集聚一批站在世界科技前沿的領軍型人才。2015年浦東制訂了《深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的總體方案》，對于人才外籍人才居留、出入境等制度進行創(chuàng)新。接下去，浦東積極落實政策實施，加快引進一批對浦東經(jīng)濟社會發(fā)展有突出貢獻的、緊缺型的外籍高層次人才。同時要研究試點外國專家和優(yōu)秀海歸人才可直接參評高級職稱政策。優(yōu)化海外執(zhí)業(yè)資格認證機制，結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)服務業(yè)擴大開放項目配套需求，對國外領先的特定專業(yè)領域試行執(zhí)業(yè)資格便捷認證機制，探索與境外自貿(mào)園區(qū)開展執(zhí)業(yè)資格互認合作。其次，要健全以居住證制度為核心的國內(nèi)人才引進制度，探索進一步放寬身份限制，鼓勵國內(nèi)優(yōu)秀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才合理流動。2015年11月，上海制訂了《關于服務具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設實施更加開放的國內(nèi)人才引進政策的實施辦法》，對創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務人才、風險投資管理運營人才、企業(yè)高級管理和科技技能人才、企業(yè)家這五類人才給予直接戶籍政策。同時，浦東還要在突出創(chuàng)新績效貢獻、收入水平等市場評價標準，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實績的分值權重，讓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才享受到上海市民待遇。在創(chuàng)新人才跨境交流、科研人才雙向流動等方面，浦東都制訂了相應的政策，但是如何提升政策的實施效果，在政策實施過程中繼續(xù)優(yōu)化政策，這是浦東人才制度接下去應該努力的方向。

（二）培育有利于人才發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化

新世紀以來，全球化經(jīng)濟使得一部分國家和地區(qū)對文化多樣性發(fā)展更加重視，科技硬實力與文化軟實力一起成為國家核心競爭力的基本要素。創(chuàng)新文化對于促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要價值日益顯著（張超中，2010），這也成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的普遍共識。然而，要培育創(chuàng)新文化，并不是簡單地吶喊，而需要從戰(zhàn)略決策層面給予關注。第一，應該從政策層面給予關注，因為創(chuàng)新是活的，文化也是活的，這種活的精神需要開放的政策體制，政府需要加大政府職能轉(zhuǎn)變，加大對涉及投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、高技術服務等領域的行政審批清理力度，保留的行政審批事項一律依法向社會公開，公布目錄清單，目錄之外不得實施行政審批。對于人才政策，浦東要分部門、分區(qū)域逐步疏理、修訂新區(qū)層面已出臺的人才專項政策和涉及人才的相關政策。加強新區(qū)人才政策的匯編，建立人才政策的正面清單，統(tǒng)一政策的發(fā)布渠道，增強人才政策公開透明，增強人才政策公開度與公平度。其次，創(chuàng)新的文化需要平臺支持，浦東應該加大對“眾創(chuàng)空間”建設，利用現(xiàn)有的基礎設施條件，通過改造和新建方式，在有條件的園區(qū)和街道發(fā)展創(chuàng)業(yè)孵化平臺；要利用自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，建立自貿(mào)區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，支持海外人才設立離岸研發(fā)、離岸貿(mào)易、離岸金融等創(chuàng)業(yè)企業(yè)；同時還要以張江綜合性國家科學中心建設為契機，結(jié)合超強超短激光、活細胞成像平臺等新一批國家大科學設施建設任務，以及以色列中國創(chuàng)新中心、谷歌創(chuàng)客體驗平臺等新一批國際高端項目落戶形成的鏈接全球的孵化創(chuàng)新網(wǎng)絡，加速各類高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進和集聚。

（三）努力構(gòu)建國際化的人才公共服務環(huán)境

建立和完善與國際接軌的醫(yī)療教育住房體系，是吸引海內(nèi)外高層次人才進駐浦東的重要因素。在醫(yī)療方面，浦東要繼續(xù)引進國際知名醫(yī)療機構(gòu)，鼓勵社會資本投資舉辦高端和涉外醫(yī)療機構(gòu)以及緊缺專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)。支持國內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)與國外知名機構(gòu)開展項目合作，提升高端人才的醫(yī)療服務質(zhì)量。同時，浦東要開展引進人才補充醫(yī)療保險試點，鼓勵用人單位為高端人才建立補充醫(yī)療保險，并進一步完善涉外醫(yī)療保險結(jié)算網(wǎng)絡，實施海外人才在滬就醫(yī)使用國際商業(yè)醫(yī)療保險結(jié)算制度，研究解決境外商業(yè)醫(yī)療保險公司在地保險支付結(jié)算難題，推進高端人才醫(yī)療保險結(jié)賬便利化。在教育方面，加快推動國際學校、中外合作辦學、公辦學校國際部發(fā)展，打造多元教育平臺。一方面要推動與高等教育開展高層次人才開發(fā)與培訓項目建設，滿足人才多層次教育需求；另一方面，支持海內(nèi)外子女學校發(fā)展，建立和完善滿足國際人才子女需求的教育服務體系，探索與紐約大學、哈佛大學商學院等國外知名大學聯(lián)合辦學，促進公益性國際學校、國際班級的發(fā)展，滿足海外高層次人才子女就學需求。在住房方面，浦東要繼續(xù)以公租賃房建設為主體，加快推進人才公寓建設，探索在自貿(mào)區(qū)試點部分商品房5%比例配建人才公寓，建設一批科學家國際公寓、青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社區(qū)和外籍人才創(chuàng)業(yè)社區(qū)。建立浦東統(tǒng)一的人才公寓公共服務信息平臺，逐步實現(xiàn)人才公寓的“一口受理、分區(qū)實施、資源調(diào)劑”，確保人才公寓發(fā)揮最大效應。支持國際社區(qū)發(fā)展，鼓勵市場主體以多種形式建設人才公寓。鼓勵各開發(fā)園區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，建設滿足各類人才住房需求的人才公寓。促進海外人才集中居住國際化社區(qū)建設，積極為境外在滬人士融入社區(qū)、參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件。

（四）提升高層次人才資源市場化配置水平

人才工作的改革創(chuàng)新，很大程度上是在黨管人才根本原則指導下，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的基礎性作用，從而調(diào)動人才在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中活力，激發(fā)人才的市場價值。這首先需要改革人才在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的激勵制度，要以“名利雙收”效應激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力。以市場價值回報人才價值，以財富效應激發(fā)聰明才智，促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和財富鏈的銜接融合與良性互動，讓科技人員在創(chuàng)新活動中得到合理回報，最大限度釋放人才紅利和科技紅利。要加快下放科研成果使用和處置權，讓高等院校、科研院所乃至研發(fā)團隊對科研成果具有收益權，建立科研成果市場化定價機制，利用收益轉(zhuǎn)化、股權激勵、所得稅遞延等政策讓發(fā)明人獲得利益。其次要逐步完善政府內(nèi)部人才評價體系、社會人才評價體系與企業(yè)內(nèi)部人才評價體系等，確立以社會組織專家委員會評審人才資格與績效為主導人才評價模式，形成以社會評價體系為主導，政府與企業(yè)內(nèi)部評價體系相互促進與市場經(jīng)濟相適應的人才評價體系。探索在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才戶籍、居住證積分制度中引入市場化評價標準，逐步降低職稱作為申請條件門檻，提高創(chuàng)業(yè)投資與創(chuàng)業(yè)績效的積分比重。最后，還要大力引進國際知名的高端人才服務機構(gòu)，包括世界知名的“獵頭”公司、國際專業(yè)培訓機構(gòu)，鼓勵“獵頭”行業(yè)協(xié)會等社會組織。鼓勵企業(yè)和中介組織在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，根據(jù)自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)需要和管理需要，開展全球人才招聘業(yè)務。推進人才中介機構(gòu)組建行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮協(xié)會的自主自律作用。制定各類人才中介機構(gòu)的管理辦法，加強對人才中介機構(gòu)管理，充分發(fā)揮人才中介機構(gòu)專業(yè)在人才的職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格互認、行業(yè)自律、行業(yè)監(jiān)督方面的自律自主作用。立足“合作共贏”，拓展人力資源機構(gòu)與其他產(chǎn)業(yè)機構(gòu)交流互動，積極推動人才與資本、人才與產(chǎn)業(yè)、人才與市場對接，為人才提供多元服務。

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18. 蕭鳴政：《人才強國戰(zhàn)略實施中的黨管人才原則》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版），2008年第3期，第93頁。

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20. 祝仁：《堅持黨管人才 創(chuàng)新人才工作》，載《人民日報》，2003年12 月21日。

21. Curtis J.Simon. Human Capital and Metropolitan Employment Growth，Journal of Urban Economics， 1998，43（2）:223- 243.

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23. P. Krugman. Increasing Returns and Economic Geography. JPE，1991，99（3）:483- 499.

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■責編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

On Practice and Thinking of High-level Talents Gather in Pudong Shanghai

Zhang Bo
（Population Research Institute， East China Normal University）

On the basis of high-level talents gather， the basic experience and characteristics of high level talent gathering in the process of promoting economic and social development for 25 years， this paper proposed countermeasures and suggestions to further promote the development of high-level work from five aspects in order to provide reference for other areas， that is， strategic change from preferential policies to institutional innovation， cultivating innovative entrepreneurial culture to the development of talent， build international public service environment for talents，enhance the level of marketization of high-level human resources，etc.

Pudong； High-level Talents； Mode； Countermeasures