李 穎 李 帥

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新媒體環(huán)境下基層政府治理流程優(yōu)化研究

李 穎 李 帥

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

作為國家治理基礎(chǔ)的基層政府治理，其生態(tài)發(fā)展深受當(dāng)下基層社會(huì)生活的影響。而當(dāng)今基層社會(huì)生活，正處于信息技術(shù)發(fā)展和傳媒變革的大時(shí)代背景之下——以微博、微信等為主要代表的新媒體憑借其自身所具有的開放性、互動(dòng)性、即時(shí)性，一方面形成了公民政治參與的重要平臺(tái)，帶來公民話語空間的巨大延伸；另一方面也帶來民意表達(dá)的碎片化和輿論的多元性，造成傳統(tǒng)基層政府管理形態(tài)難以滿足社會(huì)發(fā)展的需求。因此，新媒體環(huán)境下的基層政府治理，就是構(gòu)建一個(gè)注重公共溝通的服務(wù)型政府。通過新媒體技術(shù)利用和治理流程優(yōu)化，建立一個(gè)信息共享、公民參與和合作治理的新型政府治理模式，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和公民的交互聯(lián)動(dòng)和合作善治。

新媒體；基層政府；政府治理；流程優(yōu)化

一、新媒體視角下基層政府治理流程的內(nèi)涵

（一）新媒體的概念

新媒體是相對(duì)于“舊媒體”而言，是報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體以后發(fā)展起來的新的媒體形態(tài)，是利用數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、移動(dòng)技術(shù)，通過互聯(lián)網(wǎng)、無線通信網(wǎng)、衛(wèi)星等渠道以及電腦、手機(jī)、數(shù)字電視機(jī)等終端，向用戶提供信息和娛樂服務(wù)的傳播形態(tài)和媒體形態(tài)[1]2。由于傳播上的無限性、需求上的個(gè)性化、時(shí)間上的即時(shí)性、內(nèi)容上的海量性以及溝通的互動(dòng)性等特性，新媒體改變了傳統(tǒng)大眾媒體由上至下、由點(diǎn)到面的信息壟斷發(fā)布模式，增強(qiáng)了普通受眾自主傳受信息的能動(dòng)性，從而改變了人們固有的思維模式和精神觀念。尤其是以社交媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的新媒體，具有用戶使用門檻低和信息獲取快捷自由的典型特征，降低了用戶獲取和發(fā)布信息的成本，在新媒體覆蓋下的以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的網(wǎng)狀傳播模式中，每個(gè)人均成為傳播信息的渠道，社會(huì)由此進(jìn)入大眾麥克風(fēng)時(shí)代。而個(gè)人傳播渠道的擴(kuò)增，必然帶來公民對(duì)話語權(quán)的重視，以社交媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體為主的新媒體成為中國公民社會(huì)的集體發(fā)聲器，成為公共利益表達(dá)的重要渠道，引起公共輿論環(huán)境的顯著變化，不斷促進(jìn)政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化等各方面的變革。

（二）政府治理的涵義

政府治理是政府運(yùn)用自身的公共權(quán)力以及自身所建立的政治權(quán)威維持社會(huì)秩序的過程[2]46-47。一方面，政府治理是對(duì)社會(huì)客觀事務(wù)的外部治理，它通過對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理促成公眾對(duì)義務(wù)的履行，旨在保障社會(huì)公平和利益的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府治理也是治理政府內(nèi)部的方式，是政府對(duì)自身的內(nèi)部管理。建國以來，地方政府建立了以政府為中心、單位體制為基礎(chǔ)的一元化社會(huì)管理模式，個(gè)人與國家存在強(qiáng)依存關(guān)系。隨著中國市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，政府控制范圍逐步縮小，社會(huì)資源流動(dòng)性增強(qiáng)，垂直控制模式下的地方經(jīng)濟(jì)活力得到提升，政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，多元主體發(fā)展模式正在逐步形成。

（三）基層政府治理流程

作為政府治理的基礎(chǔ)和政府治理能力的集中體現(xiàn)，基層政府治理績效能反映國家治理體系和治理能力的有效程度。當(dāng)前我國基層政府治理存在突出問題。一方面，由于歷史的承接性，以“政府為主導(dǎo)”的治理理念依舊存在；另一方面，信息全球化不斷對(duì)基層政府治理在民主法治、公民參與、公平公正和效能責(zé)任等方面提出了新要求。由于大量公共事務(wù)下沉和公共資源不足，基層政府在面對(duì)上級(jí)政府和基層群眾的雙重壓力下，常常采取避重就輕的行為策略，客觀上造成了基層政府注重績效考核與忽視群眾工作的現(xiàn)象，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，基層政府治理正陷入“強(qiáng)發(fā)展”與“弱治理”困局。其造成的后果，從社會(huì)層面上表現(xiàn)為民眾針對(duì)基層政府的抗?fàn)幓顒?dòng)正在增加，從政府層面上表現(xiàn)為上下級(jí)政府、同級(jí)政府部門之間的不合作增加。因此，為提高基層治理績效，構(gòu)建服務(wù)型地方政府，可以引入流程優(yōu)化和流程再造理念，既可滿足科層制結(jié)構(gòu)下的高效組織設(shè)計(jì)，又能從基層政府各機(jī)構(gòu)之間，基層政府與群眾、非政府組織之間的關(guān)系出發(fā)，運(yùn)用信息技術(shù)和新媒體手段，克服基層政府服務(wù)過程中的官僚制弊端。

二、新媒體時(shí)代來臨對(duì)基層政府治理提出了新要求

（一）作為信息資源的正向輿論要求基層政府?dāng)U大資源利用水平

新媒體時(shí)代的輿論環(huán)境是基層政府需要治理的重要外部環(huán)境和新型信息資源，基層政府需要提高由輿論構(gòu)成的信息資源的利用能力。隨著微博等新媒體的快速發(fā)展，越來越多的民眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參政議政，意見表達(dá)日趨豐富，輿論空間得以進(jìn)一步釋放?！拜浾撌枪婈P(guān)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)以及社會(huì)中的各種現(xiàn)象、問題所表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的綜合，”[3]11正成為政府治理的社會(huì)資源之一。正向網(wǎng)絡(luò)輿論作為反映真實(shí)情況和客觀規(guī)律的社會(huì)資源，維護(hù)著多數(shù)人利益訴求和意見表達(dá)的權(quán)利，它能促成上下層輿論的對(duì)流和互動(dòng)，迫使權(quán)力階層貼近公眾實(shí)際需求以達(dá)成平等對(duì)話?？梢姡莆詹⒊浞掷镁W(wǎng)絡(luò)輿論資源，已成為提高基層政府治理水平的現(xiàn)實(shí)要求。

1．促成基層政府不斷提升執(zhí)政能力

新媒體培養(yǎng)的網(wǎng)絡(luò)輿論是一種具有廣闊利用空間的意見資源。這種意見資源以信息技術(shù)為支撐，具有更強(qiáng)的一致性和持續(xù)性，能更為強(qiáng)勁地推動(dòng)政府的執(zhí)政能力。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，政府通過輿論資源形成最好政見的方式主要有兩種：一是“從群眾中來”，即集中百姓意見提煉成政策；二是“到群眾中去”，即政府提出初步政見引發(fā)社會(huì)討論，最后確定最好政見。新媒體時(shí)代，信息鏈接的便捷迅速造成網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的意見表達(dá)具有高度同構(gòu)性，作為直接接觸社會(huì)和群眾的基層政府，如何發(fā)揮效能、承擔(dān)治理責(zé)任，面臨新的要求。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論與社會(huì)民情互相聯(lián)動(dòng)的新形勢(shì)，基層政府執(zhí)政應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)政府與群眾的聯(lián)系，在征集社會(huì)意見、整合政見時(shí)，應(yīng)把網(wǎng)絡(luò)輿情作為帶有價(jià)值判斷的信息資源加以利用，形成理性的執(zhí)政方針和現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行政策，提高政府執(zhí)政的科學(xué)水平。

2．基層政府應(yīng)重視新媒體輿論監(jiān)督

新媒體對(duì)社會(huì)和政府監(jiān)督具有廣泛的輿論預(yù)警功能，能夠幫助政府從網(wǎng)絡(luò)輿論中把握事態(tài)變化，認(rèn)清潛在風(fēng)險(xiǎn)和危害，同時(shí)對(duì)政府官員形成監(jiān)督壓力，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)。新媒體輿論監(jiān)督具有監(jiān)督主體廣、反應(yīng)速度快、參與互動(dòng)強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，以公民權(quán)力制衡政府權(quán)力，以多對(duì)多、面對(duì)面的網(wǎng)狀傳播模式，對(duì)群體性事件、暴力恐怖事件以及經(jīng)濟(jì)、政治不良運(yùn)作事件發(fā)出預(yù)警信號(hào)，規(guī)避政府行為與社會(huì)規(guī)律相抵觸所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

信息技術(shù)的發(fā)展為用戶提供了創(chuàng)造和傳遞信息的便利，互聯(lián)網(wǎng)顯示出自由游離的特征，以社交媒體為代表的新媒體不僅成為民眾的公開意見“超市”，而且還導(dǎo)致民意表達(dá)的碎片化與復(fù)雜化。愈發(fā)難以控制的網(wǎng)絡(luò)言論失范，使輿論預(yù)警功能失去控制，成為一種新的危險(xiǎn)。尤其是廣大基層政府傳播能力不足，一旦發(fā)生輿論失范，往往束手無策。如具有典型代表性的微博問政，常常真假難辨，配合現(xiàn)實(shí)客觀矛盾沖突，能對(duì)群眾產(chǎn)生極大的煽動(dòng)性，容易成為群體性事件爆發(fā)的窗口。缺乏新媒體宣傳陣地的基層政府，既不能通過早期輿情監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)萌芽期的危險(xiǎn)，又難以在沖突爆發(fā)期利用微博、微信和門戶網(wǎng)站進(jìn)行輿論引導(dǎo)、化解矛盾。因此，基層政府治理迫切需要建立完善的輿情預(yù)警監(jiān)控機(jī)制和新媒體信息發(fā)布制度。

（二）網(wǎng)絡(luò)民意訴求要求基層政府治理模式轉(zhuǎn)型

網(wǎng)絡(luò)信息的海量性、傳受方式的交互性以及網(wǎng)絡(luò)空間的匿名性為人們針砭時(shí)弊提供了通暢的表達(dá)渠道，使得網(wǎng)民權(quán)利具有規(guī)模性、獨(dú)立性和強(qiáng)烈監(jiān)督公權(quán)力傾向性，通過強(qiáng)力傳播、進(jìn)入政府日常程序、獲得意見領(lǐng)袖支持等方式對(duì)政府構(gòu)成現(xiàn)實(shí)壓力。而基層政府位于政府組織架構(gòu)的最底層，長期以來“自上而下”的垂直管理模式造成基層政府治理往往滯后于現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)傳統(tǒng)治理手段具有嚴(yán)重的依賴性，導(dǎo)致網(wǎng)民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)要求和政府治理流程固化的矛盾。

1．轉(zhuǎn)型期矛盾伴隨網(wǎng)絡(luò)民意訴求的對(duì)抗性要求改變強(qiáng)勢(shì)管理思路

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的社會(huì)變革時(shí)期，人們思想活動(dòng)的多樣性和獨(dú)立性構(gòu)成了人民內(nèi)部矛盾的多樣性和復(fù)雜性。美國政治學(xué)家亨廷頓的現(xiàn)代化與政府穩(wěn)定理論表明現(xiàn)代化社會(huì)中的網(wǎng)絡(luò)媒體將加劇社會(huì)矛盾。民眾的逆反心理經(jīng)過新媒體的擴(kuò)大，會(huì)產(chǎn)生更加排斥政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位的心態(tài)，對(duì)政府的管理形成較大沖擊，甚至威脅政治穩(wěn)定。一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)終端的強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合，以微博為主的社交媒體形成了強(qiáng)大的殺傷力，成為網(wǎng)絡(luò)民意反抗現(xiàn)實(shí)的對(duì)抗性武器。普通民眾通過手機(jī)進(jìn)行快速信息傳播，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍攝上傳和直播，還原事件真相。其他信息接受者能快速轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論信息，形成價(jià)值輸送。尤其是信息經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的再加工之后，進(jìn)一步加速社會(huì)矛盾意見聚合，形成具有強(qiáng)烈對(duì)抗性的網(wǎng)絡(luò)民意。另一方面，我國長期以來形成了“自上而下”、“以政府為中心”的政治經(jīng)濟(jì)一體化格局，造成基層政府過于重視自身的治理主體地位，重視與政績直接相關(guān)的公共服務(wù)，傾向于大包大攬管理，甚至直接干預(yù)或參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國家法律，侵犯公民權(quán)力。當(dāng)強(qiáng)勢(shì)網(wǎng)絡(luò)民意與強(qiáng)勢(shì)政府管理方式形成碰撞，輕則造成輿論危機(jī)，重則爆發(fā)群體性事件，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

2．網(wǎng)民負(fù)面偏好要求政府重視提升公信力

網(wǎng)民偏好負(fù)面消息是政府公信力不斷下降的結(jié)果。由于政策失衡、執(zhí)政不公、貪污腐敗、民意溝通不暢等現(xiàn)實(shí)問題，基層政府成為接觸群眾問題的“前沿陣地”。再加上突發(fā)事件中政府對(duì)“壞消息”的刻意掩蓋，形成了長期與大眾對(duì)立的“刻板印象”，人們不斷進(jìn)行“習(xí)慣性質(zhì)疑”，基層群眾與基層政府矛盾加劇。由于低門檻準(zhǔn)入和傳播方式的變革，新媒體強(qiáng)勢(shì)助推了政府負(fù)面消息擴(kuò)散。所謂“壞事傳千里”，公眾對(duì)負(fù)面消息偏好的心理在政府信任危機(jī)中進(jìn)一步得到刺激，政府陷入“塔西佗陷阱”。面對(duì)迫切提升政府公信力的現(xiàn)實(shí)要求，我們一方面應(yīng)看到新媒體對(duì)網(wǎng)民負(fù)面偏好趨勢(shì)加重的強(qiáng)力作用，另一方面應(yīng)該學(xué)會(huì)“逆向思維”，以新媒體為輿論引導(dǎo)利器來擴(kuò)大正能量宣傳，減少“壞消息”數(shù)量，塑造誠信政府形象，提升公信力。

三、新媒體環(huán)境下基層政府治理存在的主要問題

（一）“政府中心論”的傳統(tǒng)治理思維定勢(shì)與公民話語權(quán)的需求不適應(yīng)

1．“政府中心論”治理思維的弊端

改革開放以來，我國社會(huì)發(fā)生了全面深刻的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)體制，社會(huì)活力得到廣泛釋放。由于我國獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，目前以管制和審批為特點(diǎn)的政府治理結(jié)構(gòu)依然存在弊端，以行政權(quán)占據(jù)統(tǒng)治地位為代表的“政府中心論”治理思維依然根深蒂固，傳統(tǒng)全能統(tǒng)治型政府行政模式依然發(fā)揮著巨大作用。

“政府中心論”治理模式的特點(diǎn)是政府運(yùn)作系統(tǒng)缺乏生命力，造成外部動(dòng)力的缺失，行政系統(tǒng)不能保持內(nèi)部平衡。從行政生態(tài)變化帶動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來看，信息化社會(huì)的快速發(fā)展，使得政府治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足行政生態(tài)變化的需求。兩者的不平衡將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)圈、政治圈、文化圈的“躁動(dòng)”和“饑餓”，給政府治理帶來結(jié)構(gòu)性壓力，政府管理能力、管理體制、信息公開和公職人員素質(zhì)都面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，“政府中心論”的思維定勢(shì)過于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的行政權(quán)，造成權(quán)力壟斷和政府行為失范。政府權(quán)力的強(qiáng)制力既可以用來滿足公共需求，也可以借“公共需求”之名滿足利益集團(tuán)需求，影響社會(huì)公平正義，損害公眾利益。

作為我國政權(quán)體系基礎(chǔ)部分的基層政府，處于政府工作的第一線，面對(duì)著最為現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的矛盾沖突和問題交織。受“政府中心論”治理理念的延續(xù)影響，基層政府往往在當(dāng)?shù)貦?quán)力過大，缺乏監(jiān)督。再加上基層政府工作人員和廣大基層群眾的法律意識(shí)淡薄，依法行政不能較好落實(shí)，公權(quán)力濫用的現(xiàn)象較為普遍。一方面是上級(jí)政府政績考核的高要求和基層政府工作人員垂直管理的加強(qiáng)，使得基層“強(qiáng)發(fā)展”的趨勢(shì)不斷加深；另一方面，從治理的角度看，治理的質(zhì)量并沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高。政府管理理念和體制的問題造成大量矛盾的積累，催生了大量社會(huì)沖突，給政府治理帶來巨大困難。

2．公民話語權(quán)擴(kuò)增

公民話語權(quán)需求深受媒介功能影響，網(wǎng)絡(luò)媒介的功能進(jìn)一步強(qiáng)化了公民主體意識(shí)覺醒。傳播學(xué)者拉斯韋爾提出傳統(tǒng)大眾傳媒的媒介“三功能”說，即“監(jiān)視環(huán)境”（提供并告知新聞的社會(huì)瞭望哨作用）、“社會(huì)協(xié)調(diào)”（對(duì)所選擇的新聞事件作出解釋和批評(píng)，在各社會(huì)組織間進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一）、“社會(huì)遺產(chǎn)傳承”（繼承歷史和傳承文化的作用）。新媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒介效用在“三功能”說的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)媒體的全媒體平臺(tái)和眾多社交媒體起著信息發(fā)布、輿論引導(dǎo)、公眾集結(jié)平臺(tái)和公民監(jiān)督利器的重要作用。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)空間為公民話語權(quán)提供更廣闊的生存空間，讓公民充分感受到到話語權(quán)的重要作用。哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中指出，國家權(quán)力的膨脹壓制了公共領(lǐng)域，人們可以在公共領(lǐng)域討論有關(guān)公共利益的事情，可以通過合理的爭(zhēng)論來解決觀點(diǎn)上的分歧。網(wǎng)絡(luò)正好具備“公共領(lǐng)域”的特征。一方面，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)開展公民行動(dòng)，如利用微博發(fā)起“冰桶挑戰(zhàn)”，為漸凍人病患者提供幫助；另一方面，信息技術(shù)進(jìn)一步完善新媒體功能，為公民政治參與提供了更寬廣的渠道，如基于手機(jī)平臺(tái)而產(chǎn)生的微博正逐步覆蓋民眾的生活。在我國，公民政治參與不夠暢通，但網(wǎng)民群體龐大而又積極，因此網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?qū)裨捳Z權(quán)提升具有重要促進(jìn)作用。

3．網(wǎng)絡(luò)參與與政府管理之間的矛盾

在新媒體環(huán)境中，公民提升話語權(quán)的需求緊迫，由于傳統(tǒng)政府治理理念過于強(qiáng)調(diào)政府管制和行政命令，引發(fā)了社會(huì)民主呼吁同“官本位”全能政府之間的矛盾。主要表現(xiàn)為，一方面是政府治理理念明顯滯后于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，民眾對(duì)“大政府、小社會(huì)”的現(xiàn)狀提出質(zhì)疑，要求參與公共服務(wù)的呼聲愈發(fā)高漲。另一方面是基層政府治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的悖論，即以韋伯官僚制為主的高效組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)低效率的現(xiàn)狀之間的矛盾，不能滿足社會(huì)需求的較快增長，公民在網(wǎng)絡(luò)公共空間發(fā)起對(duì)政府治理問責(zé)，甚至作為政府設(shè)置議程的外部推動(dòng)者掀起輿論浪潮，以致引發(fā)群體性事件。

（二）政府組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化落后信息社會(huì)扁平化管理潮流

1．政府組織結(jié)構(gòu)“層級(jí)化”困境

政府組織結(jié)構(gòu)“層級(jí)化”困境是純技術(shù)高效組織設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)性低效運(yùn)轉(zhuǎn)之間的落差，其實(shí)質(zhì)是官僚制不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。一方面，公權(quán)力按照權(quán)力等級(jí)被組織成一個(gè)自上而下的層級(jí)體系，由高層級(jí)指揮控制下一層級(jí)，使組織中每個(gè)成員都明確如何取得命令和傳遞命令，避免組織混亂，是一種高度理想化的純技術(shù)設(shè)計(jì)。另一方面，層級(jí)系統(tǒng)中分為橫縱兩個(gè)傳播渠道，縱向上的過多層級(jí)削弱了信息的流量與效應(yīng)，橫向上的平級(jí)組織間的信息封閉引起決策失誤，信息在這兩條傳播渠道中不斷出現(xiàn)流失和失真。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)偏重于靜態(tài)機(jī)械式組織的官僚制在實(shí)踐中不再適應(yīng)，但傳統(tǒng)的政治優(yōu)先行政的原則依然在執(zhí)行，導(dǎo)致了政策表達(dá)與執(zhí)行的效果低下。在我國，“地方政府科層結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)是依靠自上而下的層級(jí)勢(shì)能來推動(dòng)”，[4]上級(jí)部門需要在下級(jí)部門中設(shè)置對(duì)口機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府機(jī)構(gòu)重疊、辦事程序龐雜、工作效率低。同時(shí)，信息在多層級(jí)傳送中流失，地方政府不能通盤考慮因地制宜，只能從本部門的考慮出發(fā)進(jìn)行一刀切，導(dǎo)致政策不符合實(shí)際情況的現(xiàn)象發(fā)生。

2．信息社會(huì)“扁平化”管理趨勢(shì)

新媒體時(shí)代的實(shí)質(zhì)是社會(huì)信息化變革。在信息爆炸的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息技術(shù)的高速發(fā)展為新媒體的繁榮提供了技術(shù)和設(shè)備支持，對(duì)人們的生活方式和思維模式產(chǎn)生了巨大影響，充分體現(xiàn)了信息這種重要的可再生資源的重要性。信息技術(shù)越發(fā)達(dá)，打破組織層級(jí)化，實(shí)現(xiàn)扁平化管理的趨勢(shì)就越明顯。在信息技術(shù)的滲透和普及下，個(gè)人、組織和社會(huì)成為密切聯(lián)系的整體，形成了一個(gè)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)。通過信息可將社會(huì)各要素連接起來，將它們置于同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)和同一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行管理。目前，我國很多商業(yè)企業(yè)已在進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)化轉(zhuǎn)型，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)向小型化、模塊化、內(nèi)部市場(chǎng)化等方向轉(zhuǎn)變，其突出特點(diǎn)就是組織結(jié)構(gòu)的高度扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)如人事、財(cái)務(wù)、員工等逐漸變?yōu)楸馄骄W(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)個(gè)節(jié)點(diǎn)，信息通過節(jié)點(diǎn)之間的高速流動(dòng)完成去管理層和去中心化進(jìn)程。管理學(xué)家加里?哈默說，未來的組織沒有層級(jí)。在新媒體繁榮的信息社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各要素的“扁平化”是大勢(shì)所趨，政府治理也不能脫離這種時(shí)代潮流。見圖1。

圖1 金字塔式的、條塊分割的管理方式：扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、平等化的活動(dòng)于同一平臺(tái)[5]

3．層級(jí)式的基層政府治理結(jié)構(gòu)不適應(yīng)信息的網(wǎng)狀式傳播

約翰?奈斯比特曾預(yù)言道：“不斷加強(qiáng)的分散趨勢(shì)超過了正在消失的集中趨勢(shì)，改變了社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)”、“新的網(wǎng)絡(luò)狀模式正在取代使我們?cè)絹碓礁械骄趩?、失去個(gè)性、養(yǎng)成惰性和遭到失敗的等級(jí)制結(jié)構(gòu)。”[6]131隨著信息時(shí)代帶來信息傳播方式的巨變，信息技術(shù)的變革帶來公民主體意識(shí)覺醒、網(wǎng)絡(luò)公共空間話語權(quán)提升以及信息獲取壟斷權(quán)的消解，政府組織結(jié)構(gòu)“層級(jí)化”越來越不符合信息社會(huì)“扁平化”管理潮流。其主要表現(xiàn)為：一是新媒體環(huán)境的海量信息導(dǎo)致社會(huì)公共事務(wù)逐漸復(fù)雜化，且信息快速傳遞要求更高時(shí)限性，但層級(jí)制政府的彈性不足，原先信息流層層傳遞的模式必須向網(wǎng)絡(luò)化、扁平化方向發(fā)展；二是多元社會(huì)信息流動(dòng)為人們平等相待提供巨大能量，社會(huì)文化水平逐漸趨向平衡，公民迫切希望參政議政的現(xiàn)實(shí)壓力迫使政府必須權(quán)力下放，尤其是基層政府需要進(jìn)行直接溝通；三是新媒體為公民提供傳受信息的自由空間，社會(huì)信息資源的開放性大大增加，政府不再具有信息壟斷地位，公民可以利用新媒體對(duì)政府行為進(jìn)行較為精確的監(jiān)督，控制政府組織結(jié)構(gòu)的自我膨脹。

（三）政府回應(yīng)力不足加速政府話語權(quán)相對(duì)下降

政府回應(yīng)與政府話語權(quán)存在緊密聯(lián)系，社會(huì)民主為二者的聯(lián)系“牽線搭橋”。政府回應(yīng)是現(xiàn)代公共管理的一個(gè)重要理念和價(jià)值訴求，是政府對(duì)民眾關(guān)于政策接納的要求做出的反應(yīng)，并且需要采取積極措施解決問題。回應(yīng)與現(xiàn)代公共管理所提倡的現(xiàn)代民主存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。“民主的本質(zhì)并不在于實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而是要確保公權(quán)力如何始終以公共理性為依歸，不斷回應(yīng)公共性需求?！盵7]而社會(huì)民主必然帶來社會(huì)話語權(quán)主體的多元化。過去由大眾媒體支撐的政府話語空間逐漸被新媒體釋放的公民話語權(quán)占據(jù)更多空間，輿論不再完全按照公權(quán)力所期望的方向傳播。

造成政府基層政府回應(yīng)力不足有多種原因。一是新媒體時(shí)代傳播開放性導(dǎo)致基層政府危機(jī)公關(guān)難度增加，公民的傳播主動(dòng)權(quán)、批評(píng)權(quán)和謠言滋生讓政府失去控制輿論導(dǎo)向的主動(dòng)權(quán)；二是缺少公民利益訴求渠道，政府層級(jí)過多、相互推諉扯皮、信訪通道的梗阻導(dǎo)致一些老百姓只能通過極端方式表達(dá)意見；三是基層政府的性質(zhì)導(dǎo)致與群眾之間摩擦不斷，將大部分精力集中在上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)上，忽視群眾利益訴求，激化了基層政府與群眾之間的矛盾。

政府回應(yīng)力不足的事實(shí)通過新媒體傳播進(jìn)一步擴(kuò)大了負(fù)面影響，通過社會(huì)輿論加快了政府話語權(quán)的退卻。網(wǎng)絡(luò)媒介打破了政府對(duì)公共話語權(quán)的壟斷，政府回應(yīng)的效果直接接受輿論監(jiān)督。過去，傳統(tǒng)媒介主要由政府和社會(huì)精英壟斷，政府通過控制大眾傳媒進(jìn)行輿論引導(dǎo)和議程設(shè)置，做出最有利于自身形象的回應(yīng)，人們無法表達(dá)對(duì)政府回應(yīng)效果的真實(shí)意見。網(wǎng)絡(luò)正好改變了政府對(duì)輿論的管控機(jī)制，新媒體讓人人都成為信息發(fā)布源和傳遞者。在溫州動(dòng)車事故、“躲貓貓”事件、城管打人事件等網(wǎng)民發(fā)布、圍觀并參與引發(fā)的公共事件中，政府幾乎處于被網(wǎng)絡(luò)民意倒逼下的被動(dòng)回應(yīng)狀態(tài)。新媒體所帶來的政府回應(yīng)退卻導(dǎo)致了政府話語權(quán)威性不斷受到質(zhì)疑。

（四）基層政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)未能發(fā)揮新媒體功效

新媒體時(shí)代，政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在一定程度上是網(wǎng)絡(luò)政府與現(xiàn)實(shí)政府的結(jié)合。媒介延伸人的活動(dòng)時(shí)空，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擴(kuò)大了人們生活的時(shí)空，其建構(gòu)的“擬態(tài)環(huán)境”極大擴(kuò)展了政府管轄的范圍。政府建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的目的在于實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)實(shí)政府的有效治理?；鶎诱穆氊?zé)之一就是溝通群眾，基層政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的目的就是搭建一個(gè)能夠溝通政府與公民互信的平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)現(xiàn)反腐監(jiān)督、釋放社會(huì)積怨、平和社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，并最終實(shí)現(xiàn)政府“善治”?！?014年中國政府網(wǎng)站績效評(píng)估總報(bào)告》顯示，區(qū)縣級(jí)政府網(wǎng)站信息公開、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流、輿論引導(dǎo)、新媒體應(yīng)用等指標(biāo)成為政府網(wǎng)站績效考核的重要指標(biāo)，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府機(jī)關(guān)的形象代言。

但是，我國大部分縣級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)還處于行政層面組織結(jié)構(gòu)重組的初期，存在著諸多不足：一是“形式主義”問題突出，網(wǎng)站建設(shè)多出于“政績顯示”需求，并未深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前傳媒變革帶來的新挑戰(zhàn)；二是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的功能定位與民意關(guān)注存在較大差距，政府網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)和百姓輿論場(chǎng)存在錯(cuò)位；三是服務(wù)功能不足，仍停留在信息公開階段，線上公共服務(wù)功能設(shè)置較為單一，用戶體驗(yàn)較差；四是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)形式單一，主要以政府網(wǎng)站為對(duì)外平臺(tái)，缺乏對(duì)新媒體類型客戶端的開發(fā)和運(yùn)用能力；五是專業(yè)化運(yùn)營能力亟待加強(qiáng)，缺乏適合當(dāng)前媒介時(shí)代要求的具備專業(yè)技術(shù)和職業(yè)化的專職人員。

四、基于新媒體要求的基層政府治理流程優(yōu)化路徑

（一）樹立現(xiàn)代服務(wù)理念，加強(qiáng)信息化建設(shè)認(rèn)識(shí)

樹立現(xiàn)代公共服務(wù)理念、優(yōu)化服務(wù)流程、實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是政府治理流程優(yōu)化的重要目的。新媒體發(fā)展水平由信息化發(fā)展水平?jīng)Q定，它的出現(xiàn)在一定程度上促進(jìn)了傳統(tǒng)公共服務(wù)理念向現(xiàn)代服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。而這種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是信息化手段在政府管理上的有效運(yùn)用。當(dāng)前，不少基層政府對(duì)信息化建設(shè)的認(rèn)識(shí)停留在辦公自動(dòng)化層面或公共服務(wù)簡單計(jì)算機(jī)化的層面，將公共服務(wù)和信息化建設(shè)分離，難以履行服務(wù)型政府職能。因此，基層政府要在治理理念上徹底轉(zhuǎn)變，樹立以公眾為中心、公共服務(wù)與信息化建設(shè)相結(jié)合的治理理念，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)信息化建設(shè)的任務(wù)。

新形勢(shì)下，基層政府治理流程的首要環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變觀念，樹立現(xiàn)代公共服務(wù)理念，需要堅(jiān)持顧客為中心、堅(jiān)持有限管理理念。政府應(yīng)把公眾利益訴求代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政訴求，視公眾為顧客，堅(jiān)持顧客驅(qū)動(dòng)并完善顧客體驗(yàn)，通過政績考核的方式固化行政人員以公眾為中心的服務(wù)理念，把公共財(cái)政運(yùn)用到惠及公民的日常生活上。同時(shí)，逐步退出全能型政府、審批型政府角色，明確區(qū)分政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定和限制政府權(quán)力，依法執(zhí)政、依法辦事。目前，我國電子化公共服務(wù)建設(shè)缺乏正確定位，往往出現(xiàn)巨大資源投入與實(shí)際效果相悖的矛盾?；鶎诱斜匾獌?yōu)化公共服務(wù)信息化技術(shù)，加強(qiáng)前期規(guī)劃，豐富功能設(shè)計(jì)，改進(jìn)基層服務(wù)流程，提高服務(wù)質(zhì)量。

（二）優(yōu)化基層政府組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基層政府電子政務(wù)建設(shè)

嚴(yán)格的等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、信息阻礙、協(xié)調(diào)能力變?nèi)?。政府管理層?jí)多、管理幅度小以及條塊分割難以形成合力都是目前我國政府組織結(jié)構(gòu)存在的主要問題。條塊管理模式造成了上級(jí)政府與基層政府、同級(jí)基層政府之間系統(tǒng)配套機(jī)制不完善。而信息技術(shù)是組織結(jié)構(gòu)扁平化的支撐，面對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化現(xiàn)狀，電子政務(wù)成為推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的外在動(dòng)力。電子政務(wù)的信息資源整合一方面在縱向上促使結(jié)構(gòu)扁平化，另一方面在橫向上促使結(jié)構(gòu)整合化，從而優(yōu)化政府治理流程[8]。

新媒體時(shí)代基層電子政務(wù)發(fā)展必須正視公民參政價(jià)值。在微博、微信等新媒體帶來公眾訴求意識(shí)增強(qiáng)的情況下，建立以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為支撐，由行政管理為主的設(shè)計(jì)思路轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘Ｖ卫頌橹鞯闹腔坌?、交互式電子政?wù)系統(tǒng)將成為未來基層政府電子政務(wù)的發(fā)展路徑。

（三）創(chuàng)新基層政務(wù)信息載體，消除“數(shù)字鴻溝”

通過多種媒介承載政務(wù)信息，精確定位受眾，有利于消除信息富有者和信息貧困者之間的“數(shù)字鴻溝”。目前我國不少基層政府都已開通網(wǎng)站、微博、微信等新媒體平臺(tái)，這樣一方面讓信息強(qiáng)勢(shì)地區(qū)的公民更加便捷地獲取政務(wù)信息，行使監(jiān)督權(quán)利，另一方面也使信息弱勢(shì)地區(qū)更加弱勢(shì)，尤其是中西部地區(qū)無法使用信息化工具的弱勢(shì)群體面臨逐漸邊緣化的現(xiàn)狀。因此需要結(jié)合多種媒介載體，擴(kuò)大信息公開范圍，消除信息富有者和貧困者之間的信息接受量、信息處理水平和信息反饋能力的差距。

消除“數(shù)字鴻溝”的首要舉措就是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化教育，提高信息弱勢(shì)群體運(yùn)用信息技術(shù)的能力，進(jìn)一步消除發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)人群的信息素養(yǎng)差距[9]；其次，優(yōu)化信息系統(tǒng)，繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)信息公開，在已有政務(wù)公開欄、信息簡報(bào)、電視、廣播等公開載體的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化新媒體載體的互聯(lián)互通，將政務(wù)微博、政府網(wǎng)站、政務(wù)微信建成互動(dòng)連通機(jī)制，相互配合進(jìn)行信息公開、輿情收集、民意調(diào)查等，共同構(gòu)成服務(wù)型政府的信息公開體系，形成網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

（四）細(xì)化政府信息公開機(jī)制，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)化政治參與

善治是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是公民實(shí)現(xiàn)政治參與及政府透明公正的體現(xiàn)，而政府信息公開互動(dòng)正是善治的表現(xiàn)。目前，部分地方政府信息公開還處于政策層，信息公開內(nèi)涵缺失，尤其是不能較好適應(yīng)新媒體媒介的傳播規(guī)律，公眾關(guān)注度不高，且因缺乏科學(xué)規(guī)范造成不同部門各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。在已開展的信息公開工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化政府信息公開互動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大公民政治參與，特別是將數(shù)量龐大的網(wǎng)民納入政治參與的范圍，實(shí)現(xiàn)官方輿論場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)的重合，是當(dāng)前迫切之舉。

基層政府信息公開首先要堅(jiān)持便民原則，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，按照方便群眾辦事、便于群眾知情、利于群眾監(jiān)督的要求，以問題為導(dǎo)向進(jìn)行信息公開和互動(dòng)[10]；其次，將信息公開的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序加以落實(shí)，確保信息發(fā)布的協(xié)調(diào)和反應(yīng)制度的快速，比如將應(yīng)公開的全部信息按照分類目錄在政府網(wǎng)站上予以公開，并實(shí)現(xiàn)與市政府網(wǎng)站的鏈接，或者在服務(wù)大廳設(shè)置區(qū)域互通的電子觸摸屏，方便公民辦事；最后，要拓寬公眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，在基層政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如政府網(wǎng)站、社區(qū)微博、社區(qū)微信以及社區(qū)APP上廣泛采納意見，進(jìn)一步完善民主評(píng)議、聽證投訴及質(zhì)詢等形式。

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（責(zé)任編輯：李朝平）

李 帥（1990-），女，重慶江津人，中共重慶市委黨校應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教師，碩士，主要研究新媒體與政府傳播。

Optimization of the Governing Proceedings of the Grassroots Government under the Background of the New Media

LI Ying LI Shuai

(Chongqing Municipal CPC School, Chongqing 400041)

As the basis of national governing system, grassroots government’s eco-development is deeply influenced by contemporary grassroots social life. The present social life is an age of IT development and media reform. As the main representative of the new media, Weibo and Wechat, with their openness, interactivity and immediacy, can on the one hand form an important platform for political participation of citizens, and on the other bring fragmented and diversified opinions,which fail the grassroots governments to meet the needs of the social development. Thus the grassroots government under this new situation shall focus on constructing a service-oriented one with public communication as the foremost work. By making use of the technology of the new media and the optimization of governing proceedings, a new information-sharing, citizen-participation and co-governing model shall be established so that the government, society and citizens can interact and co-govern.

new media; grassroots government; government management; process optimization

D035

A

1009-8135（2016）01-0021-07

2015-12-03

李 穎（1977-），女，重慶北碚人，中共重慶市委黨校應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授，碩士，主要研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)治理。

重慶市社科規(guī)劃培育項(xiàng)目“基層政府社會(huì)治理流程優(yōu)化與機(jī)制創(chuàng)新研究”（2014PY62）階段性成果