李益揚(yáng)+王祥+謝長春+王興忠

為貫徹落實(shí)黨的十八大精神和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，加快普通高中教育立法進(jìn)程，促進(jìn)普通高中的多元化發(fā)展，已是刻不容緩的事情了。

普通高中教育在整個(gè)國民教育體系中起著承上啟下的重要作用，其發(fā)展不但影響著中等教育和高等教育的結(jié)構(gòu)，而且對(duì)國民素質(zhì)的提高有著重要的支撐作用。然而，由于缺乏法律的規(guī)制，普通高中教育領(lǐng)域出現(xiàn)了較多的問題，并引發(fā)了社會(huì)的普遍關(guān)注。

認(rèn)識(shí)普通高中教育法律規(guī)制的意義以及當(dāng)前普通高中教育領(lǐng)域存在的問題，探析當(dāng)前公共教育體制改革過程中普通高中教育發(fā)展中的不確定因素及爭議問題，研究普通高中教育立法的價(jià)值與規(guī)范途徑，就成為我們必須深入探討的課題。普通高中教育立法是解決普通高中教育存在的諸多問題，促進(jìn)普通高中教育發(fā)展的必然要求，更是培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的前提。

一、普通高中教育在培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才中的作用

從心理學(xué)角度看，各個(gè)年齡段的學(xué)生都有創(chuàng)新的欲望，突出表現(xiàn)在學(xué)生思維品質(zhì)的發(fā)展上。拔尖創(chuàng)新人才的創(chuàng)新體現(xiàn)在風(fēng)華正茂的青年期，在成人期達(dá)到高峰。拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，絕不只是在大學(xué)里面，基礎(chǔ)教育同樣肩負(fù)著培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才的責(zé)任。這是因?yàn)榘渭鈩?chuàng)新人才的智能開發(fā)、人格以及創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)造能力，基本是在基礎(chǔ)教育階段開始形成的。因此，應(yīng)該把小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)各學(xué)習(xí)階段，作為一個(gè)有機(jī)的整體，系統(tǒng)地培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，同時(shí)更需要整個(gè)社會(huì)為拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、成長創(chuàng)造條件。

高中階段是拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)的關(guān)鍵時(shí)期。高中階段學(xué)生的興趣、個(gè)性、能力、社會(huì)責(zé)任感逐步形成，而這些素質(zhì)又是拔尖創(chuàng)新人才必須具備的基本素質(zhì)。因此，為高校拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)提供有效的支持，為社會(huì)提供拔尖創(chuàng)新人才也應(yīng)該是普通高中的追求。

高中教育階段拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，既包括學(xué)科知識(shí)的基礎(chǔ)，也包括人格、品德的基礎(chǔ)以及思維能力和創(chuàng)造能力的基礎(chǔ)。要以提高學(xué)生的創(chuàng)新能力為基礎(chǔ)，有意識(shí)地加強(qiáng)學(xué)生各種創(chuàng)新素質(zhì)的培養(yǎng)，即把培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新思維、創(chuàng)造能力和創(chuàng)新人格等方面，在教育活動(dòng)中，作為教育的重要目標(biāo)去追求。

二、普通高中教育存在的問題

普通高中教育暫時(shí)還沒有專門的立法，今后立法也要解決高中教育存在的一些問題。首先是對(duì)普通高中教育認(rèn)識(shí)的誤差，認(rèn)為普通高中教育就是大學(xué)預(yù)備教育。實(shí)際上高中教育關(guān)系到一個(gè)人的未來發(fā)展，從學(xué)生成長的角度來說是很重要的一環(huán)。其次，普通高中教育的政府責(zé)任，因?yàn)榱x務(wù)教育是政府全額撥款，普通高中教育還沒有解決這個(gè)問題，政府對(duì)普通高中教育的責(zé)任沒有明確。再次，既然政府沒有明確這個(gè)責(zé)任，如果地方政府重視一點(diǎn)的話，撥款就多一點(diǎn)，地方政府不重視，撥款就少一點(diǎn)。因此普通高中教育這部分，從教育部開始都有政策的空間，允許收費(fèi)，這些實(shí)際上也給它其他問題的產(chǎn)生制造了條件。還有普通高中教師的工資水平，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育階段教師的工資水平不低于公務(wù)員，法律已經(jīng)明確了，普通高中教師的工資水平反而沒有明確，但對(duì)教師的學(xué)歷、知識(shí)層次的要求相對(duì)較高，所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任也比較多，但是普通高中教師的工資還沒有與之配套。所有這些，都給普通高中教育帶來了一些問題。

由于缺乏明確的發(fā)展方針、規(guī)劃和立法的規(guī)范，普通高中教育出現(xiàn)的諸多問題，嚴(yán)重制約了普通高中教育質(zhì)量的提高和創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，主要表現(xiàn)在：

1.投入保障機(jī)制尚未健全。資源配置具有明顯的區(qū)域差距，中西部農(nóng)村地區(qū)普通高中發(fā)展整體上非常薄弱，普及率較低，學(xué)校辦學(xué)條件和教育質(zhì)量與東部地區(qū)普通高中相比有顯著差距。

2.辦學(xué)體制單一。民辦高中數(shù)量少、學(xué)生少、教學(xué)質(zhì)量低。這也導(dǎo)致普通高中教育資源十分短缺，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，相當(dāng)一部分學(xué)校達(dá)不到辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校班額普遍過大。

3.質(zhì)量觀和評(píng)價(jià)制度不科學(xué)。一切為了高考的教育現(xiàn)象比較嚴(yán)重，人才培養(yǎng)模式單一，學(xué)校類型單一，辦學(xué)缺乏特色。文理分科教育難以達(dá)成讓學(xué)生全面發(fā)展的教育目的。

4.忽視高中教育的公共性。高中教育是國民教育體系的“瓶頸”。在入學(xué)制度、收費(fèi)制度、學(xué)校數(shù)量與規(guī)模等方面都表現(xiàn)出較大的不公平性。

三、普通高中教育立法的必要性

要解決普通高中教育存在的問題，立法是根本。因?yàn)榉墒怯晒珯?quán)力強(qiáng)制執(zhí)行的普遍性行為規(guī)范，具有其他任何政策措施所難以比擬的強(qiáng)制、約束及規(guī)范作用。我國的法律體系已經(jīng)逐步走向完善。義務(wù)教育法有了，職業(yè)教育法有了，高等教育法有了。然而，非常遺憾的是，唯獨(dú)在整個(gè)國民教育體系中起著承上啟下作用的普通高中教育卻出現(xiàn)了立法空白，嚴(yán)重制約了普通高中教育的發(fā)展。

從國際視野看，發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，基本普及了高中教育。高中階段未實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的國家都通過專門立法規(guī)范了高中教育。因此，我國還需要制定專門的法律法規(guī)來保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)普通高中教育的發(fā)展。

普通高中立法是健全教育法制、實(shí)施依法治教的必然要求。2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的通知》，明確提出要加快完善中國特色社會(huì)主義教育法律體系。隨著國家法制建設(shè)的深入，我國已形成由7部教育法律、10多部行政法規(guī)、70多件現(xiàn)行有效的行政規(guī)章以及地方性法規(guī)和規(guī)章組成的教育法律體系，為依法治教提供了有力保障。

《教育法》第十七條規(guī)定：國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。目前，我國義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育都相應(yīng)地有《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法律加以規(guī)范，學(xué)前教育、特殊教育有《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》等行政法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)范，但暫時(shí)還沒有針對(duì)普通高中教育的法律法規(guī)。

當(dāng)前，普通高中教育中的高中教育經(jīng)費(fèi)及條件保障、入學(xué)與收費(fèi)、文理分科與學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)、高中教師的身份與聘任、高中學(xué)生的受教育權(quán)與懲戒等都是亟待立法規(guī)范的重點(diǎn)問題。作為面向大眾的基礎(chǔ)教育，普通高中教育具有顯著的公共性，必須以公共性作為普通高中教育立法的基本原則，以教育法為依據(jù)，盡快制定專門的普通高中教育法。

四、普通高中教育立法目前存在的困難

由于我國事業(yè)單位改革尚在進(jìn)行當(dāng)中，作為事業(yè)單位的學(xué)校，特別是作為非義務(wù)教育的高中學(xué)校，其辦學(xué)體制、教師身份、教師與政府和學(xué)校的關(guān)系、政府與學(xué)校的關(guān)系還不明確，因此，制定一部法律的時(shí)機(jī)尚未成熟?？梢钥紤]先制定普通高中教育行政法規(guī)或教育行政規(guī)章，保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)普通高中教育的發(fā)展。

從我國現(xiàn)行法律體系考慮，一方面，我國現(xiàn)行的《教育法》沒有有關(guān)普通高中教育的規(guī)定，由于《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法律都是部門立法，為保證教育法律體系的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性與完整性，在《教育法》修訂時(shí)也不宜專門規(guī)定普通高中教育。另一方面，我國尚未制定學(xué)校法，由于我國現(xiàn)行法律是以學(xué)制為基礎(chǔ)來制定的，學(xué)校法的內(nèi)容勢必出現(xiàn)與現(xiàn)行法律交叉的情況，學(xué)校法的制定與頒布實(shí)施，立法成本較大，將普通高中教育立法納入學(xué)校法的可能性較小。

與《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等部門教育法律的地位相適應(yīng)，普通高中教育立法應(yīng)屬于我國教育法律體系中的教育部門法，與《教育法》是母法與子法、教育基本法與教育部門法的關(guān)系。因此，普通高中教育立法應(yīng)以《教育法》為依據(jù)，其效力等級(jí)應(yīng)在《教育法》之下，其制定應(yīng)以《教育法》的原則與規(guī)范為基礎(chǔ)。

五、普通高中教育立法的有利條件

上面說了一大堆的困難，似乎沒有立法的可能了。但是，“山重水盡疑無路，柳暗花明又一村”，有利條件也是不少的。

國家相關(guān)政策為普通高中教育立法提供了政策平臺(tái)。國家的依法治國戰(zhàn)略以及依法治教、依法治校方針的落實(shí)，為普通高中教育立法創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。隨著義務(wù)教育的普及和高中教育的迅速發(fā)展，高中教育已從過去的精英教育轉(zhuǎn)變?yōu)榕囵B(yǎng)公民基本素質(zhì)的大眾教育。在這樣的社會(huì)背景下，中共中央、國務(wù)院1999年在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中，已對(duì)高中教育的發(fā)展提出了要求：“要在確保‘兩基的前提下，積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內(nèi)的高中階段教育，為初中畢業(yè)生提供多種形式的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要有步驟地普及高中階段教育?！蓖瑫r(shí)，國家教育行政部門也制定了相關(guān)政策，以引導(dǎo)和規(guī)范高中教育的發(fā)展，如教育部1999年的《關(guān)于積極推進(jìn)高中階段教育發(fā)展的若干意見》、2005年的《關(guān)于統(tǒng)籌管理高中階段教育學(xué)校招生工作的通知》、2007年的《關(guān)于建立健全高中階段教育學(xué)校招生工作機(jī)構(gòu)的通知》等，都為普通高中教育立法搭建了寬廣的平臺(tái)。

六、普通高中教育立法應(yīng)包括的內(nèi)容

有人會(huì)說，普通高中教育立法，八字還沒有一撇，就在說內(nèi)容了，這不是自作多情嗎？但是，如果人人都不說，人人都不關(guān)心，會(huì)有立法的事嗎？培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才的呼喚會(huì)落在實(shí)處嗎？

針對(duì)我國普通高中教育需要規(guī)范的重點(diǎn)問題，設(shè)計(jì)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范的包括以政府投入為主的經(jīng)費(fèi)投入及保障制度、公平導(dǎo)向的高中招生制度、與素質(zhì)教育及人的全面發(fā)展要求相適應(yīng)的評(píng)價(jià)制度、分類管理的教師聘任合同制度、政府資助為主的普通高中學(xué)生資助制度、普通高中教育問責(zé)制度在內(nèi)的法律制度體系。從學(xué)校運(yùn)作的基本要素角度考慮，普通高中教育立法，建議至少應(yīng)包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

1.普通高中教育的性質(zhì)與目標(biāo)。包括高中教育宗旨及教育目標(biāo)；高中學(xué)校的性質(zhì)；辦學(xué)主體及辦學(xué)形式和類型；高中學(xué)校的設(shè)立、變更、終止的條件和程序；普通高中階段的學(xué)校章程等。

2.普通高中教育經(jīng)費(fèi)與條件保障。包括經(jīng)費(fèi)投入與教育經(jīng)費(fèi)保障；學(xué)校規(guī)模；學(xué)校設(shè)施設(shè)備及標(biāo)準(zhǔn)；學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及辦法；社會(huì)捐資辦學(xué)的規(guī)范；普通高中學(xué)生的助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)及助學(xué)形式；班級(jí)編制等。

3.普通高中教育的課程與教學(xué)。包括課程設(shè)置（設(shè)置的主體、設(shè)置的具體內(nèi)容）及教師任用標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)生學(xué)習(xí)要求；教科書的編制及選用；教學(xué)與教師教學(xué)評(píng)價(jià)；學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)模式與評(píng)價(jià)體系等。

4.普通高中學(xué)校的管理。包括政府及教育行政部門對(duì)于普通高中教育的職權(quán)；學(xué)校組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)（包括辦公室、教務(wù)處、教研組、圖書館、家長會(huì)等的設(shè)置及職責(zé)）；校長的任用及考評(píng)；學(xué)生的入學(xué)和畢業(yè)條件；學(xué)生的管理與懲戒；教師聘任及其職責(zé)、考核；寄宿制高中的安全管理等。

5.普通高中教育的監(jiān)督與法律責(zé)任。包括對(duì)普通高中教育的司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督；政府、教育行政部門及其工作人員、學(xué)校、教師的法律責(zé)任等。

（作者單位：重慶江津區(qū)招生辦公室）