李敏納+蔡舒+覃成林

摘要：在世界區(qū)域開(kāi)發(fā)史上，中美兩國(guó)西部開(kāi)發(fā)最令世人矚目。在中美西部開(kāi)發(fā)中，土地資源開(kāi)發(fā)均是核心內(nèi)容。中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，由于中央政府高度重視，西部土地資源開(kāi)發(fā)在短期內(nèi)取得了明顯成效，但還存在一些不容忽視的問(wèn)題。中美西部土地資源開(kāi)發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處，基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同，開(kāi)發(fā)手段各有側(cè)重，開(kāi)發(fā)機(jī)制則有本質(zhì)的區(qū)別。推進(jìn)中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)，不能照搬美國(guó)的做法，但美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有重要的借鑒價(jià)值和警示意義。應(yīng)以美國(guó)教訓(xùn)為戒統(tǒng)籌兼顧土地資源的利用與保護(hù)，以健全的土地法律統(tǒng)領(lǐng)土地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源開(kāi)發(fā)中的決定性作用，并構(gòu)建中央政府與地方政府在土地資源開(kāi)發(fā)中合理的分權(quán)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：美國(guó)西部開(kāi)發(fā)；中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；土地資源開(kāi)發(fā)；土地資源綜合利用；土地資源保護(hù)；土地法律；政府分權(quán)；市場(chǎng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F061.5；F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2016）04004711

一、引言

土地資源是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)，是一種重要的生產(chǎn)要素，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最基本條件。在區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程中，資金和技術(shù)等要素可接受區(qū)外的投入，但土地資源由于其位置固定只能在區(qū)內(nèi)解決，這決定了土地資源開(kāi)發(fā)對(duì)于區(qū)域開(kāi)發(fā)意義重大。

在世界區(qū)域開(kāi)發(fā)史上，中美西部開(kāi)發(fā)最令世人矚目。在美國(guó)西部開(kāi)發(fā)中，土地資源開(kāi)發(fā)是核心內(nèi)容，以西部土地資源開(kāi)發(fā)吸引其他要素流入，繼而帶動(dòng)西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和城市化發(fā)展，是美國(guó)西部開(kāi)發(fā)成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出“從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)、從要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的新常態(tài)，對(duì)廣袤的西部地區(qū)而言，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，關(guān)鍵在于深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。開(kāi)發(fā)西部土地資源，以此吸引人力和資金等其他要素向西部流動(dòng)，增加西部的人氣，是西部大開(kāi)發(fā)成功的希望所在（顧孟迪 等，2003）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下的西部土地資源開(kāi)發(fā)，面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、資源環(huán)境約束強(qiáng)化下的發(fā)展方式轉(zhuǎn)化等新形勢(shì)，需要牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，探尋新的開(kāi)發(fā)動(dòng)力和機(jī)制，形成新的開(kāi)發(fā)方式和模式。而美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，無(wú)疑具有借鑒價(jià)值和警示意義。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于中美西部土地資源開(kāi)發(fā)比較研究的成果十分少見(jiàn)，但已有的關(guān)于中國(guó)和美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的研究成果，為本文開(kāi)展比較研究，奠定了良好的基礎(chǔ)。關(guān)于中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的研究?jī)?nèi)容集中于西部土地資源開(kāi)發(fā)的必要性和現(xiàn)狀（韓曉文，2011；馬暕 等，2012）、西部土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新（黎賠肆，2002）和西部土地資源開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程中的政府行為（唐俊 等，2006）。關(guān)于美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的研究?jī)?nèi)容主要有兩個(gè)方面，一是對(duì)美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的法規(guī)政策的分析和評(píng)價(jià)（劉宏誼，1986；樊亢 等，1988；洪朝輝，1992；張友倫，1993a；黃仁偉，1993；何黎萍，1998；王旭，2003；尹秀芝，2005；蘭伊春，2006，2007；李美嬌 等，2015），二是對(duì)美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的資源環(huán)境問(wèn)題及其教訓(xùn)和啟示的探討（唐納德 等，2003；嚴(yán)金明，2001）。

李敏納，蔡舒，覃成林：中美西部土地資源開(kāi)發(fā)異同比較及啟示

本文在已有研究基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析中美西部土地資源開(kāi)發(fā)，比較兩者的異同，試圖從中獲取推進(jìn)中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的啟示。由于開(kāi)展比較研究的前提是兩者具有一定的可比性，本文將中美西部土地資源開(kāi)發(fā)時(shí)期分別界定為美國(guó)建國(guó)以來(lái)的西部開(kāi)發(fā)時(shí)期以及始于20世紀(jì)末的中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)時(shí)期，不考慮西部大開(kāi)發(fā)以前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下進(jìn)行的中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)。相應(yīng)的，本文研究的美國(guó)西部是指美國(guó)建國(guó)后西部開(kāi)發(fā)所涉及的地區(qū)，即美國(guó)本土阿巴拉契亞山脈以西至太平洋沿岸的廣大地區(qū)；中國(guó)西部則是指《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定的12個(gè)省區(qū)。

二、美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)

美國(guó)獨(dú)立后，展開(kāi)了大規(guī)模的領(lǐng)土擴(kuò)張，領(lǐng)土由阿巴拉契亞山脈擴(kuò)大到密西西比河，到19世紀(jì)中葉擴(kuò)展到太平洋沿岸。在財(cái)政十分困難的情況下，政府以一系列西部土地法令的頒布為先導(dǎo)，開(kāi)發(fā)西部土地資源，吸引和推動(dòng)龐大的勞動(dòng)力大軍與西部土地迅速結(jié)合。這種結(jié)合成為美國(guó)開(kāi)發(fā)西部的巨大生產(chǎn)力，促進(jìn)了西部的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（何黎萍，1998），促成了橫貫大陸的鐵路建設(shè)，推動(dòng)了西部的城市化進(jìn)程（希巴德，1924；王旭，2000；徐欣，2005）?？傮w上看，美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)大致可分為1862年以前、1862年后至1930年代前與1930年代以來(lái)三個(gè)階段，1930年代以前的開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了一些消極后果，之后不得不極力應(yīng)對(duì)，但西部土地資源開(kāi)發(fā)對(duì)西部開(kāi)發(fā)乃至美國(guó)崛起的推動(dòng)作用是無(wú)可爭(zhēng)議的。

1.1862年前以出售土地為主的土地資源開(kāi)發(fā)方式

美聯(lián)邦政府于1784、1785、1787年連續(xù)制定了三個(gè)土地法令。1784年的土地法令因一些客觀原因未能付諸實(shí)施。《1785年5月20日西部土地出售法》將阿巴拉契亞山以西土地分成許多面積和形狀相同的鎮(zhèn)區(qū)，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)分為36個(gè)地塊，每地塊640英畝，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)保留4個(gè)地塊歸邦聯(lián)政府使用，同時(shí)規(guī)定在西部交通方便的地方設(shè)立土地局，經(jīng)辦土地的出售（Commager，1988）123?！?787年7月13日俄亥俄西北合眾國(guó)領(lǐng)地組織法》主要涉及俄亥俄河以北的當(dāng)時(shí)所謂的“西北地區(qū)土地”的處理，進(jìn)一步確定了土地國(guó)有原則，并規(guī)定在該區(qū)建州的條件，后來(lái)被推廣適用于整個(gè)西部（Commager，1988）128。這兩大土地法令開(kāi)啟了西部土地資源開(kāi)發(fā)進(jìn)程。此后，聯(lián)邦政府多次調(diào)整土地法令，但在1862年以前，西部土地資源開(kāi)發(fā)方式以出售土地為主，也涉及向州政府贈(zèng)地和發(fā)放軍人土地憑證。endprint

（1）依法出售土地。1785年和1787年的土地法令規(guī)定，地塊為出售最小單位，每英畝拍賣底價(jià)1美元，須現(xiàn)金支付，購(gòu)買面積無(wú)上限?！艾F(xiàn)金支付”與“大塊出售”方式使多數(shù)土地聚集在投機(jī)者手中，一般小農(nóng)只能購(gòu)買小塊土地，或者租種他人土地。1796年的土地法令將土地拍賣底價(jià)提高到2美元（尹秀芝，2005）。1796—1860年間約有2.75億英畝國(guó)有土地被出售（Schoene，1983；張友倫，1993a）。政府在短時(shí)間內(nèi)獲得了大量財(cái)政資金。由于廣大小農(nóng)對(duì)這種土地政策強(qiáng)烈不滿（Geraghty，2009），迫于壓力，也為方便土地出售，政府多次修訂土地法，減少出售面積最低限額，放松付款條件。即使如此，冒險(xiǎn)到西部占地之風(fēng)在1820—1830年代十分盛行。政府于1841年頒布《優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法案》，正式承認(rèn)先占權(quán)。

（2）依法向州政府贈(zèng)與土地。在大量銷售西部土地的同時(shí)，聯(lián)邦政府為資助西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展，也依法向州政府贈(zèng)地。聯(lián)邦政府先是為解決西進(jìn)移民行路難問(wèn)題資助了俄亥俄州的道路建設(shè)（韓啟明，2004；張友倫，2005）。到1841年，贈(zèng)地議案擴(kuò)大到所有新州，并規(guī)定各新州所獲贈(zèng)地限額、最低出售限額和售價(jià)，指定所得款項(xiàng)須用于修筑道路、橋梁、運(yùn)河和改造河道和沼澤地等（張友倫，2005）221222。當(dāng)鐵路還被視為州內(nèi)運(yùn)輸工具時(shí)，各州主要依靠私營(yíng)體制發(fā)展鐵路運(yùn)輸事業(yè)（Splawn，1928），州政府采用減免鐵路公司稅收、發(fā)行政府債券、認(rèn)購(gòu)鐵路公司股票和海外債券擔(dān)保、州屬公地轉(zhuǎn)讓等方式給予支持（榮朝和，2006）33。1850頒布的《伊利諾伊中央鐵路土地贈(zèng)與法》授權(quán)向伊利諾伊等州轉(zhuǎn)讓公共地塊，以便州政府籌集鐵路建設(shè)資金。之后陸續(xù)通過(guò)4項(xiàng)贈(zèng)地法案使10個(gè)州45條鐵路獲得總數(shù)達(dá)1 800萬(wàn)英畝的贈(zèng)地（Taylor，1951）96。在撥贈(zèng)土地支持教育方面，1785年的土地法明確劃定了第16地塊為教育事業(yè)之用。在執(zhí)行過(guò)程中，一些地方第16地塊早被移民合法占用，聯(lián)邦政府又另外撥地作為對(duì)教育用地的補(bǔ)償。為防止低價(jià)出售教育地段和挪用售地款項(xiàng)，聯(lián)邦政府規(guī)定了較高的售價(jià)，并要求將售地所得劃入州教育基金。聯(lián)邦政府還將出售鹽堿地和沼澤地收入撥給有關(guān)州，以發(fā)展教育事業(yè)（希巴德，1924）。

（3）依法發(fā)放軍人土地憑證。建國(guó)后，美國(guó)國(guó)庫(kù)虧空，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期通過(guò)發(fā)放軍人土地憑證作為大陸軍士兵津貼的做法得以沿襲。到內(nèi)戰(zhàn)前，發(fā)放軍人土地憑證所涉土地達(dá)7 350萬(wàn)英畝（王旭，2003）67。獲土地憑證的大部分退伍軍人及其家屬往往無(wú)法舉家西遷，于是，軍人土地憑證投機(jī)風(fēng)行一時(shí)。1852年，聯(lián)邦政府宣布土地證券交易合法化。

2.1862年后至1930年代前以贈(zèng)與土地為主的土地資源開(kāi)發(fā)方式

為從根本上解決小農(nóng)獲得土地的問(wèn)題，1862年聯(lián)邦政府頒布《宅地法》，之后又頒布了一系列西部土地法令，西部土地資源開(kāi)發(fā)方式轉(zhuǎn)向以贈(zèng)與土地為主。

（1）為發(fā)展農(nóng)業(yè)而向農(nóng)民贈(zèng)與和廉價(jià)出售土地?！墩胤ā芬?guī)定，凡真正在美定居的移民，只要繳納10美元，便可占用西部不超過(guò)160英畝的土地，在連續(xù)耕種5年并建有住房后可獲得該片土地的所有權(quán)（張友倫，2005）218。1868—1900年間總共分出宅地68萬(wàn)份，總面積達(dá)8 000萬(wàn)英畝（Coman，1912）?！墩胤ā分?，又頒布了《木材種植法》《荒蕪?fù)恋胤ā贰赌静暮褪戏ā贰渡终胤ā贰稊U(kuò)大宅地法》《三年宅地法》《牲畜飼養(yǎng)宅地法》等，明確規(guī)定了西進(jìn)移民取得各類土地所有權(quán)的條件和方式。這些近乎無(wú)償分配土地的法令，吸引了大批人口西遷，加速了西部土地和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)程，在較短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造了人數(shù)眾多的西部宅地農(nóng)場(chǎng)主階層（王旭，2003）67。

（2）為發(fā)展州立農(nóng)學(xué)院而向州政府贈(zèng)與土地。為適應(yīng)西部開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的迫切要求，聯(lián)邦政府于1862年頒布了《莫里爾農(nóng)業(yè)學(xué)院土地贈(zèng)與法》，開(kāi)始大舉撥地興辦農(nóng)學(xué)院。該法規(guī)定按每州國(guó)會(huì)議員人數(shù)確定土地增予數(shù)額，每有一位國(guó)會(huì)議員，即授予該州3萬(wàn)英畝土地，對(duì)于公共土地不足和完全沒(méi)有公共土地的州，則發(fā)給相當(dāng)數(shù)量的土地證，由聯(lián)邦政府從西部撥付，各州須將出售該項(xiàng)土地的收益作為創(chuàng)辦州立農(nóng)學(xué)院的資金。各州按該項(xiàng)法令共得到1 300萬(wàn)英畝公共土地，先后成立了69所“土地贈(zèng)與學(xué)院”，其中包括麻省理工學(xué)院、康奈爾大學(xué)的一部分及伊利諾伊大學(xué)等美國(guó)著名高校（楊生茂 等，1990）。1890年通過(guò)第二個(gè)莫里爾法，要求聯(lián)邦政府從出售公地款項(xiàng)中撥出一部分給各州作為農(nóng)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)。

（3）為修建鐵路而向鐵路公司贈(zèng)與土地。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)前，聯(lián)邦政府通過(guò)相關(guān)州政府進(jìn)行鐵路土地轉(zhuǎn)讓，大多數(shù)鐵路鋪設(shè)在密西西比河以東地區(qū)。1862年通過(guò)《太平洋鐵路法》，特許聯(lián)合太平洋鐵路公司與中央太平洋鐵路公司聯(lián)合負(fù)責(zé)修建中線太平洋鐵路。此法于1864年得到修正，給予鐵路公司巨大的優(yōu)惠和支持，如每修一英里的鐵路可得到沿線一定面積的土地，可據(jù)修筑鐵路的長(zhǎng)度和地形的不同從政府那里獲得不等的貸款，可發(fā)行股票等。聯(lián)邦政府還贈(zèng)與了大量土地給其它鐵路公司，使鐵路公司擁有了超越各州的土地所有權(quán)。到19世紀(jì)末，中線太平洋鐵路等5條橫貫大陸鐵路相繼建成（王旭，2000）77，總長(zhǎng)7萬(wàn)英里并附有無(wú)數(shù)支線，深入到西部各個(gè)角落（徐欣，2005）。

3.1930年代以來(lái)以治理保護(hù)和綜合利用為主的土地資源開(kāi)發(fā)方式

1930年代以前的西部土地資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了始料不及的消極后果，如土地投機(jī)的猖獗和土地被無(wú)度地利用，鐵路部門成為一個(gè)空前龐大的土地帝國(guó)而操縱西部經(jīng)濟(jì)命脈，造成很多社會(huì)矛盾，更為嚴(yán)重的是造成了對(duì)西部生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。從1934年5月起，美國(guó)發(fā)生了震驚世界的一連串“黑風(fēng)暴”事件，“黑風(fēng)暴”波及美國(guó)本土75%的面積，大草原一百多萬(wàn)英畝的農(nóng)田變成一片沙漠（Owen，1980）。1930年代以來(lái)，特別是羅斯福總統(tǒng)實(shí)施新政以來(lái)，美國(guó)政府通過(guò)健全管理機(jī)構(gòu)、頒布和實(shí)施一系列法規(guī)政策，加強(qiáng)了對(duì)包括西部在內(nèi)的全國(guó)土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，促進(jìn)土地資源利用和保護(hù)并重，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。endprint

（1）建立和健全土地資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)。在1930—1940年代，美國(guó)逐步建立和健全了土地資源開(kāi)發(fā)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。1933年成立田納西流域管委會(huì)，負(fù)責(zé)組織管理田納西河流域和密西西比河中下游一帶的水土資源綜合開(kāi)發(fā)。1934年通過(guò)《泰勒放牧法》，將8 000×104hm2的公共牧地劃歸國(guó)家保護(hù)；1935年通過(guò)了《土地資源保護(hù)法》，并在農(nóng)業(yè)部下設(shè)“土地資源保護(hù)局”，專門負(fù)責(zé)土地資源保護(hù)工作；1936年農(nóng)業(yè)部公布《州水土保持區(qū)法》，吸納了西部大草原調(diào)查報(bào)告的結(jié)論，實(shí)行分區(qū)治理；到1940年，西部不少州制定了相關(guān)法案，并據(jù)這些法案共設(shè)立了多個(gè)水土保持區(qū)；1946年在內(nèi)政部成立土地管理局，行使國(guó)家對(duì)土地的警察權(quán)（Platt，2004；Gundy，2011；田耀 等，2014）。

（2）運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。1950年代以來(lái)，美聯(lián)邦政府和州政府在健全管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律體系的基礎(chǔ)上，采用生產(chǎn)控制、價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段，推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。1956年提出土壤儲(chǔ)備計(jì)劃，政府對(duì)農(nóng)場(chǎng)主休耕給予價(jià)格補(bǔ)貼和補(bǔ)助，既保護(hù)農(nóng)民收入，又保護(hù)土壤不被浪費(fèi)和破壞（龍花樓 等，2000）。《聯(lián)邦土地資源分類和多功能利用法》《水土保持基金法》《農(nóng)地保護(hù)法》等土地法令，要求對(duì)各類土地資源實(shí)行多功能最優(yōu)綜合利用，政府通過(guò)實(shí)施差別稅率、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式控制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換（王鳳春，1999；Carr Childers，2011）。自然環(huán)境因素逐步成為影響土地開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)換的重要力量（Jawarneh et al，2015）。

三、中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)

西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，中央政府在《中華人民共和國(guó)土地管理法》等土地法律框架下，通過(guò)制定國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，實(shí)施優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策和行政監(jiān)督措施，促進(jìn)西部土地資源開(kāi)發(fā)。相關(guān)政策和措施主要體現(xiàn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策的通知》（國(guó)發(fā)[2000]33號(hào)）《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2010]11號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)〉的意見(jiàn)》等文件中。目前，西部土地資源開(kāi)發(fā)在土地生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)及西部開(kāi)發(fā)建設(shè)用地保障等方面已取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.土地生態(tài)建設(shè)的推進(jìn)

為推進(jìn)西部土地生態(tài)建設(shè)，中央和地方政府制定并實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策和措施。

（1）加大對(duì)西部土地生態(tài)建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中央政府對(duì)西部土地生態(tài)建設(shè)加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)于國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施的退耕還林還草、天然林保護(hù)、防沙治沙工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，主要由中央財(cái)政支付，對(duì)因?qū)嵤┩烁€林還草、天然林保護(hù)等受影響的地方財(cái)政收入由中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助。

（2）對(duì)利用西部未利用土地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)實(shí)施土地使用優(yōu)惠政策。中央政府對(duì)利用西部荒山、荒地造林種草和坡耕地退耕還林還草，實(shí)行誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林種草、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)擁有土地使用權(quán)和林草所有權(quán)的政策。各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人可依法申請(qǐng)使用國(guó)有荒山荒地，進(jìn)行恢復(fù)林草植被等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)；在建設(shè)投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，減免出讓金；實(shí)行土地使用權(quán)50年不變，期滿后可申請(qǐng)續(xù)期，可繼承和有償轉(zhuǎn)讓；國(guó)家建設(shè)需收回國(guó)有土地使用權(quán)的，依法給予補(bǔ)償。

（3）對(duì)西部土地生態(tài)建設(shè)給予金融信貸支持。中央政府增加對(duì)西部土地生態(tài)建設(shè)的信貸投入，即配合生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，對(duì)一些有還貸能力的速生豐產(chǎn)用材林等項(xiàng)目，增加信貸投入。地方政府結(jié)合本地實(shí)際，也實(shí)施了相應(yīng)政策措施。如新疆規(guī)定，利用國(guó)有未利用荒山、荒地和荒灘造林種草的，允許從中劃出部分土地，依法辦理出讓手續(xù)后用于其他經(jīng)營(yíng)。

（4）逐步健全西部生態(tài)功能區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。中央政府已將對(duì)西部生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題提上了議事日程，按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其主要內(nèi)容有，逐步提高國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展草原生態(tài)補(bǔ)償，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)流域上、下游生態(tài)保護(hù)與生態(tài)受益地區(qū)間建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

2.對(duì)耕地的保護(hù)制度

對(duì)西部耕地，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的制度。

（1）開(kāi)展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)。中央政府支持西部地區(qū)開(kāi)展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)。一是提出劃定基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)。二是鼓勵(lì)開(kāi)展土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作，增加耕地的數(shù)量，提高耕地的質(zhì)量。在這方面，中央政府規(guī)定增加國(guó)家對(duì)西部土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)資金的投入，西部上繳中央的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，原則上通過(guò)安排土地整理項(xiàng)目全額下?lián)堋?/p>

（2）實(shí)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償和繳納相關(guān)稅費(fèi)制度。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由耕地占用者負(fù)責(zé)開(kāi)墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；無(wú)條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。由省級(jí)政府制定開(kāi)墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督或組織開(kāi)墾耕地，并驗(yàn)收。占用耕地建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)者，應(yīng)按規(guī)定繳納耕地占用稅。

3.對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的保障或優(yōu)惠措施

為確保西部大開(kāi)發(fā)各項(xiàng)工程建設(shè)的順利推進(jìn)，政府采取了一系列優(yōu)惠措施，及時(shí)提供并保障西部開(kāi)發(fā)建設(shè)用地。一是對(duì)西部開(kāi)發(fā)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)傾斜和分類指導(dǎo)，并簡(jiǎn)化審批程序。二是對(duì)于使用國(guó)有未利用土地的，可免繳土地補(bǔ)償費(fèi)。三是對(duì)西部建設(shè)用地實(shí)行稅費(fèi)和用地出讓金等方面的優(yōu)惠，主要內(nèi)容有，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地的耕地開(kāi)墾費(fèi)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限收取，未利用地如用于工業(yè)的、開(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)用地等適當(dāng)降低用地出讓金。

4.土地資源開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題endprint

土地資源開(kāi)發(fā)是由各級(jí)地方政府具體組織實(shí)施的。1994年分稅制改革后，地方政府有了獨(dú)立的利益需求，其與中央政府間存在一定利益沖突。在西部土地資源開(kāi)發(fā)中，既存在地方政府的攫取行為（容志，2010），也有由中央優(yōu)惠政策產(chǎn)生的一些隱患和問(wèn)題。

（1）一些城市地方政府大規(guī)模圈地導(dǎo)致城市無(wú)序蔓延和資源浪費(fèi)。地方政府官員有增加地方財(cái)政收入和增加升遷幾率的雙重激勵(lì)，從而熱衷于招商引資，擴(kuò)大城市規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而現(xiàn)行土地管理制度為地方政府的增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供了可突破的空間，因此，地方政府間的“占地競(jìng)賽”普遍存在（羅必良 等，2014）77。一些城市地方政府利用對(duì)本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定權(quán)，利用各種規(guī)劃間存在一定的位階混亂特性，突破國(guó)家土地利用總體規(guī)劃限制，大規(guī)模圈地，通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”獲取土地財(cái)政收入，通過(guò)廉價(jià)出讓土地吸引投資，導(dǎo)致城市無(wú)序蔓延，浪費(fèi)土地資源（程雪陽(yáng)，2013）。

（2）一些地方因建設(shè)肆意侵占耕地而致耕地?cái)?shù)量減少或質(zhì)量下降。近年來(lái)，西部耕地?cái)?shù)量減少，城鎮(zhèn)建設(shè)占用是主因。這類占用耕地中有相當(dāng)部分屬于未批先用、非法占用，有些并未真正開(kāi)發(fā)，而是被長(zhǎng)期閑置和撂荒，而數(shù)量眾多、面積驚人的開(kāi)發(fā)區(qū)和大學(xué)城占用耕地量不容小視（閔登 等，2014）。西部耕地質(zhì)量也有下滑趨勢(shì)。由于中央在土地用途變更和基本農(nóng)田質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面規(guī)定模糊，地方政府在保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡方面有很大的操作空間，可一方面占用優(yōu)質(zhì)耕地去招商引資，另一方面又不斷對(duì)劣質(zhì)土地進(jìn)行復(fù)墾，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量卻大大下降，甚至出現(xiàn)“基本農(nóng)田上山下水”現(xiàn)象（程雪陽(yáng)，2013）。地方政府違紀(jì)侵占耕地的根源在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，土地市場(chǎng)改革滯后。受征用補(bǔ)償和土地出讓收益間巨大利差的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府置耕地保護(hù)責(zé)任于不顧。雖然中央政府的土地監(jiān)察有助于減緩地方政府行為，但并不顯著（羅必良 等，2014）。

（3）一些地方土地管理部門存在權(quán)力過(guò)于集中和濫用等問(wèn)題。2006年國(guó)家建立了跨區(qū)域的土地督察制度，土地監(jiān)察權(quán)力上收至國(guó)務(wù)院，由國(guó)土資源部代理。然而，中央政府的監(jiān)察具有事后性和“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)急反應(yīng)性，主要靠道德教化、政黨紀(jì)律或者嚴(yán)厲的行政懲罰措施進(jìn)行約束，且主要關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而忽視了中西部省區(qū)不斷加劇的“占地競(jìng)賽”（羅必良 等，2014）。土地監(jiān)察制度本身存在缺陷，無(wú)法從根本上解決地方政府的土地違法問(wèn)題，最終導(dǎo)致地方土地管理部門工作人員權(quán)力過(guò)大和權(quán)力濫用，表現(xiàn)為隨意劃撥、征收和批租土地而滋生尋租、土地資源浪費(fèi)、農(nóng)民權(quán)益受損等問(wèn)題。

（4）地方政府在土地產(chǎn)權(quán)制度改革方面缺乏因地制宜的創(chuàng)新。完善土地產(chǎn)權(quán)制度，是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的需要。西部地區(qū)不同的省區(qū)、同一省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方土地管理部門應(yīng)在土地法律框架內(nèi)，適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際，因地制宜地探索土地產(chǎn)權(quán)制度改革模式。然而，目前許多地方土地管理政策追求固定模式，缺乏創(chuàng)新，不太適應(yīng)本地實(shí)際，從而影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的開(kāi)發(fā)積極性。

四、中美西部土地資源開(kāi)發(fā)的比較

1.開(kāi)發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處

（1）開(kāi)發(fā)背景的相似之處。其一，兩者都是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下進(jìn)行的。美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，西部土地資源開(kāi)發(fā)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的；而中國(guó)正在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在此背景下進(jìn)行的西部土地資源開(kāi)發(fā)，不可能也不能采用過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，而是逐步探索市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)之路。其二，兩者都面臨開(kāi)發(fā)初期西部與東部發(fā)展很不平衡的現(xiàn)實(shí)。美國(guó)西部開(kāi)發(fā)初期，人們的活動(dòng)范圍主要集中在東部地區(qū)，西部只有印第安人的部落和為數(shù)不多的獵人、毛皮商人和拓荒者，移民定居點(diǎn)很少且分散。東部相對(duì)發(fā)達(dá)，人口較多且正在膨脹，土地資源較稀缺；而西部人煙稀少，土地資源豐富。與美國(guó)類似，在中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)之初，東部較發(fā)達(dá)，人口密集，土地資源稀缺；而西部地域廣闊，土地資源豐富，但發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部（黃永芳，2015）。1999年，西部GDP占全國(guó)的18.71%，東部占60.57%，兩者差距達(dá)41.86個(gè)百分點(diǎn)。西部人均GDP為4 284元，低于全國(guó)平均水平6 534元，與東部差距高達(dá)6 485元。西部擁有全國(guó)的71.57%的土地和28.94%的人口，人口密度僅為52人/平方公里；而東部擁有全國(guó)11.07%的土地和37.2%的人口，人口密度高達(dá)433人/平方公里。

（2）開(kāi)發(fā)目標(biāo)的相似之處。美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的目標(biāo)在于推進(jìn)人口、資金和技術(shù)等其他要素向西部地區(qū)合理流動(dòng)，為縮小西部同東部之間發(fā)展的差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國(guó)家現(xiàn)代化創(chuàng)造條件或奠定基礎(chǔ)。中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的目標(biāo)與美國(guó)有相似之處。在中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)初期，西部與東部發(fā)展極不平衡，過(guò)大的區(qū)域差距是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也會(huì)制約東部乃至全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地資源豐富是西部的最大優(yōu)勢(shì)，只有開(kāi)發(fā)好西部土地資源，以此吸引其他要素向西部流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。

2.開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同

（1）開(kāi)發(fā)面臨的土地資源基礎(chǔ)和土地生態(tài)環(huán)境有所不同。美國(guó)西部在開(kāi)發(fā)之初基本上處于原始狀態(tài)，氣候適宜，土壤肥沃，除有少數(shù)山區(qū)沙漠，大部分都是無(wú)際無(wú)涯的綠色耕地，許多地方土地資源條件比東部還要好。中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)時(shí)，西部已有悠久的發(fā)展歷史，生態(tài)環(huán)境已遭到一定的破壞，土地資源質(zhì)量總體上比東中部差。西北大部分地區(qū)干旱少雨，土地貧瘠，植被覆蓋率低；西南部多高原、山地和丘陵，宜農(nóng)平原少，耕地?cái)?shù)量少且質(zhì)量不高（韋偉，2006）。西部部分地區(qū)甚至沙漠化、荒漠化嚴(yán)重，不適宜人類居住，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。相對(duì)而言，中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)面臨較薄弱的土地資源基礎(chǔ)，較脆弱的土地生態(tài)環(huán)境。

（2）開(kāi)發(fā)面臨的社會(huì)制度環(huán)境有所不同。美國(guó)是實(shí)行生產(chǎn)資料私有制的資本主義國(guó)家，中國(guó)是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家。中國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，正在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。這決定了中美西部土地資源開(kāi)發(fā)面臨不同的社會(huì)制度環(huán)境。美國(guó)可以將西部國(guó)有土地私有化，中國(guó)必須在維護(hù)土地所有權(quán)公有性質(zhì)的前提下，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的市場(chǎng)化改革，制定并實(shí)施符合中國(guó)國(guó)情的西部土地資源市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)政策和措施。endprint

3.開(kāi)發(fā)的手段各有側(cè)重

兩國(guó)政府在西部土地資源開(kāi)發(fā)中均采用了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，但各有側(cè)重。

（1）美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)中主要運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。美國(guó)政府以土地法令的頒布為先導(dǎo)，主要通過(guò)法律手段和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)和管理。其一，法律手段起統(tǒng)領(lǐng)作用。1785年和1787年的兩大土地法令開(kāi)啟了西部土地資源開(kāi)發(fā)進(jìn)程，“其進(jìn)步性不亞于同時(shí)問(wèn)世的美國(guó)憲法”（張友倫，1993b）。這兩大土地法令適應(yīng)建國(guó)之初的財(cái)政困難狀況，對(duì)西部土地國(guó)有化、建州及設(shè)立土地局經(jīng)辦土地出售等作出具體規(guī)定，法律手段中蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)手段和行政手段。針對(duì)土地法令實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，聯(lián)邦政府多次進(jìn)行調(diào)整和修訂，逐步放寬西部土地出售政策，甚至頒布《優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法案》正式承認(rèn)先占權(quán)。之后，聯(lián)邦政府適應(yīng)西部開(kāi)發(fā)的需求，適時(shí)頒布了一些新的土地法令。典型的如：為促進(jìn)西部農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、州立農(nóng)學(xué)院的發(fā)展和鐵路建設(shè)，于1862年頒布《宅地法》《莫里爾農(nóng)業(yè)學(xué)院土地贈(zèng)與法》和《太平洋鐵路法》；為加強(qiáng)西部土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，1930年代以來(lái)頒布《土地資源保護(hù)法》和《聯(lián)邦土地資源分類和多功能利用法》等。通過(guò)頒布新的土地法令為政府調(diào)整開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段提供法律依據(jù)。其二，經(jīng)濟(jì)手段是與法律手段有機(jī)結(jié)合的主要開(kāi)發(fā)手段。在1862年以前的土地法令框架下，聯(lián)邦政府主要采用了出售土地、向州政府贈(zèng)地和發(fā)放軍人土地憑證等經(jīng)濟(jì)手段，州政府主要采用出售獲贈(zèng)土地、州屬公地轉(zhuǎn)讓、減免公司稅收、發(fā)行政府債券、認(rèn)購(gòu)公司股票和海外債券擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段。從1862年到1930年代前頒布的以《宅地法》為標(biāo)志的西部土地法令，使政府開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)手段由出售土地為主轉(zhuǎn)變?yōu)橘?zèng)地為主，聯(lián)邦政府除了向農(nóng)民贈(zèng)地和廉價(jià)售地、向州政府和鐵路公司贈(zèng)地外，還采用了發(fā)放抵押貸款、允許公司發(fā)行股票等經(jīng)濟(jì)手段。在1930年代以來(lái)頒布的西部土地法令中，政府主要采用價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。其三，行政手段起輔助作用。政府也采用了一定的行政手段，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立，贈(zèng)地時(shí)指定土地和售地款項(xiàng)的用途及附加條件，實(shí)行生產(chǎn)控制以保護(hù)土壤等，但行政手段只起輔助作用。

（2）中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)中側(cè)重于運(yùn)用行政手段。在中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)中，行政手段較多，經(jīng)濟(jì)手段不足，法律手段弱化。在行政手段方面，全國(guó)各地區(qū)類似，中央政府制定國(guó)家土地利用總體規(guī)劃，然后將其分解為年度計(jì)劃，層層下達(dá)給地方政府，并對(duì)地方政府的行為進(jìn)行行政監(jiān)督，地方政府則對(duì)轄區(qū)土地資源進(jìn)行具體開(kāi)發(fā)管理。形成了城市土地國(guó)有、政府通過(guò)征地等對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)際控制的制度安排，以及由中央政府制定土地利用計(jì)劃后逐級(jí)下達(dá)、實(shí)際由地方政府完成的土地開(kāi)發(fā)模式（豐雷 等，2013）。在西部土地生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)和建設(shè)用地保障等各個(gè)方面，都體現(xiàn)了自上而下的政府計(jì)劃管理和行政監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)手段來(lái)看，中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融信貸支持等優(yōu)惠政策，以推進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)；通過(guò)增加土地整理復(fù)墾資金投入、全額下?lián)苌侠U的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)及收繳非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)措施，支持耕地保護(hù)；對(duì)西部建設(shè)用地在一些方面實(shí)行稅費(fèi)和用地出讓金優(yōu)惠，地方政府也實(shí)施了一些配套措施。但從滿足西部大開(kāi)發(fā)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化的要求及推進(jìn)西部土地資源保護(hù)與綜合利用的要求來(lái)看，經(jīng)濟(jì)手段的作用效果有限。在法律手段方面，中央政府在《中華人民共和國(guó)土地管理法》等全國(guó)性的土地法律框架下進(jìn)行西部土地資源開(kāi)發(fā)管理，沒(méi)有專門針對(duì)西部的土地管理和監(jiān)督立法。

4.開(kāi)發(fā)的機(jī)制有本質(zhì)的差異

（1）美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)機(jī)制是政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合型的。美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)是在土地法令統(tǒng)領(lǐng)下的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)過(guò)程。政府在土地法令框架下，以經(jīng)濟(jì)刺激措施和行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，政府行為主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。1862年以前，土地法令規(guī)定了以出售為主、輔之于發(fā)放軍人土地憑證和向州政府贈(zèng)地的土地資源開(kāi)發(fā)方式，其中的“現(xiàn)金支付”與“大塊出售”的要求及發(fā)放軍人土地憑證，促進(jìn)了土地投機(jī)市場(chǎng)的較快發(fā)展；聯(lián)邦政府多次調(diào)整土地出售法令，減少出售面積，放松付款條件，甚至頒布《優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法案》以承認(rèn)移民先占權(quán)，以及向州政府贈(zèng)地資助西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展，均有利于土地市場(chǎng)的發(fā)展。1862年以后到1930年代前，根據(jù)以《宅地法》為標(biāo)志的一系列西部土地法令，聯(lián)邦政府向農(nóng)民、州政府和鐵路公司贈(zèng)地，使大量土地投入市場(chǎng)并與其他要素有機(jī)結(jié)合；政府在土地法令框架下實(shí)施的減免稅收、發(fā)放貸款、發(fā)行債券等諸多手段，則通過(guò)市場(chǎng)的作用將大量私人資本引入土地資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中。1930年代以來(lái)，《土地資源保護(hù)法》等土地法令的頒布，賦予聯(lián)邦政府和州政府采用生產(chǎn)控制、價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段，這些手段也主要是通過(guò)市場(chǎng)作用推進(jìn)土地資源保護(hù)與綜合利用。

（2）中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)機(jī)制是中央政府—地方政府主導(dǎo)型的。在中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)中，中央政府在計(jì)劃指標(biāo)式的管理和政治考評(píng)機(jī)制等傳統(tǒng)治理模式下，讓地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)于土地市場(chǎng)的控制。這樣，決定非農(nóng)用地供給，進(jìn)而決定城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的力量，主要是政府而非市場(chǎng)，地方政府得到了土地出讓金并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，真正的土地市場(chǎng)卻遙遙無(wú)期（程雪陽(yáng)，2013）。其原因可能在于，除政府以外的其他土地權(quán)利人都尚未成為土地市場(chǎng)的主角，不僅如此，其他土地權(quán)利人的利益有時(shí)、在有的地方可能由于地方政府的攫取行為而受損。地方政府對(duì)城市居民房屋的低價(jià)位拆遷，損害城市國(guó)有土地使用權(quán)人利益；地方政府搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，最終導(dǎo)致的結(jié)果可能是農(nóng)民“上樓致貧”而不是致富，是推動(dòng)土地的高速城市化而非人的城市化（北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組，2010）。

五、啟示與建議

總體上看，美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)取得了成功，盡管1930年代前的開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境破壞等后果，之后不得不極力應(yīng)對(duì)。中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)時(shí)間不長(zhǎng)，西部土地資源開(kāi)發(fā)在短期內(nèi)取得了明顯成效，但目前仍存在一些問(wèn)題。中美西部土地資源開(kāi)發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處，基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同，手段各有側(cè)重，機(jī)制則有本質(zhì)的差異。推進(jìn)中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)，不能照搬美國(guó)的做法；但美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有重要的借鑒價(jià)值和警示意義，給深入推進(jìn)中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)如下啟示。endprint

1.貫徹“協(xié)調(diào)”和“綠色”發(fā)展理念，以美國(guó)教訓(xùn)為戒統(tǒng)籌兼顧土地資源的利用與保護(hù)

1930年代前，由于土地法令不夠不完善，美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。1862年前以出售土地為主要內(nèi)容的土地法令的實(shí)施，導(dǎo)致租佃農(nóng)和被租種的土地比例偏高，加之土地租賃制度的缺乏或不完善，大量租佃農(nóng)地未能很好實(shí)行水土保持措施（嚴(yán)金明，2001）。1862年以后至1930年代前實(shí)施的以贈(zèng)地為主要內(nèi)容的土地法令，缺乏合理利用和保護(hù)土地資源的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步加深了對(duì)土地資源的掠奪式開(kāi)發(fā)。如《宅地法》規(guī)定移民獲得土地所有權(quán)須有5年耕種期限，但未規(guī)定耕作方式，導(dǎo)致不少移民在耕種期限里采用了最粗放的耕作方式，甚至在大平原區(qū)半干旱和貧瘠土地上采用與東部濕潤(rùn)區(qū)相適應(yīng)的耕作方式，使大片農(nóng)田變成了沙土荒地。

盡管1930年代以來(lái)美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)西部土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，并取得了成功，但美國(guó)所走的這種“先開(kāi)發(fā)后治理”的道路畢竟付出了財(cái)力等方面的巨大代價(jià)，留下了深刻的教訓(xùn)，具有警示意義。深入推進(jìn)中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)，必須深刻銘記和進(jìn)一步吸取這一教訓(xùn)，深入貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念，在健全土地法律的基礎(chǔ)上，繼續(xù)抓好土地生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)土地資源的綜合利用，實(shí)現(xiàn)土地資源利用與保護(hù)的統(tǒng)籌兼顧，推進(jìn)生態(tài)文明。

2. 進(jìn)行土地法制創(chuàng)新，以健全的土地法律統(tǒng)領(lǐng)土地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程

以土地法令統(tǒng)領(lǐng)土地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程，是美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。1930年代前美國(guó)頒布的以出售或贈(zèng)地為主要內(nèi)容的土地法令，既滿足了美國(guó)政府希望盡快開(kāi)發(fā)西部國(guó)有土地的需要，也為移民大軍“西進(jìn)”提供了制度保障（李美嬌 等，2015）。1930年代以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快及西部荒漠化問(wèn)題日益嚴(yán)重，美國(guó)政府頒布了一系列限制土地過(guò)度開(kāi)墾、放牧和采伐及促進(jìn)土地資源綜合利用的土地法令，取得了良好效果。中國(guó)是在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下進(jìn)行西部大開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)西部土地資源開(kāi)發(fā)，須貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為鑒，進(jìn)行土地法制創(chuàng)新。

一方面，要適應(yīng)西部土地生態(tài)建設(shè)和土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化要求完善土地管理立法。基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)和多功能綜合利用與推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，修改現(xiàn)有的土地管理法，或在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上制定《西部土地資源分類和多功能利用法》《西部荒蕪?fù)恋胤ā返葘ｉT土地法律，對(duì)各類土地的各項(xiàng)權(quán)益，包括所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、地上權(quán)、地下權(quán)等，作出明確的主體、行權(quán)期、時(shí)間和條件等諸多方面的法律界定；特別是要對(duì)土地的租賃期限和用途管制，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利及其行使和保護(hù)，作出合理規(guī)定，細(xì)化土地制度。這樣做，一是為培育土地市場(chǎng)主體創(chuàng)造前提，推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)和土地產(chǎn)權(quán)的高效、合理流轉(zhuǎn)，提高土地資源開(kāi)發(fā)效率；二是有利于形成由市場(chǎng)決定土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的機(jī)制，從源頭上遏制地方政府違規(guī)征收、拆遷和隨意規(guī)劃行為，避免農(nóng)地不合理流失和土地資源浪費(fèi)，保障相關(guān)行為主體合法權(quán)益；三是鼓勵(lì)人們到西部植樹(shù)種草、整治和利用“四荒”，推進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)和多功能最優(yōu)綜合利用。

另一方面，要基于規(guī)范地方政府土地管理行為的要求加強(qiáng)土地管理監(jiān)督立法。地方政府對(duì)西部土地資源開(kāi)發(fā)行使具體的管理權(quán)，這種管理權(quán)應(yīng)是法律所賦予的，其實(shí)施亦應(yīng)受法律的監(jiān)督，這也是美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)成功的一條經(jīng)驗(yàn)。目前，中國(guó)地方土地管理部門因監(jiān)督機(jī)制不健全而存在權(quán)力過(guò)于集中和濫用等問(wèn)題，中央政府的監(jiān)督仍主要限于行政手段，靠道德教化、政黨紀(jì)律或嚴(yán)厲的行政懲罰措施進(jìn)行約束，效果有限。應(yīng)加強(qiáng)土地管理監(jiān)督立法，健全各項(xiàng)監(jiān)督法律，對(duì)各種監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式和程序等作出明確規(guī)定，使監(jiān)督工作有章可循。

3. 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源開(kāi)發(fā)中的決定性作用

市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力之源。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用，使市場(chǎng)機(jī)制這只“無(wú)形之手”與政府作用這只“有形之手”相得益彰，形成耦合動(dòng)力，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)所在，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的一個(gè)應(yīng)有之義。美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)是在政府推動(dòng)下依賴私人投資進(jìn)行的，充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的力量，提高了土地資源開(kāi)發(fā)效益，較好地實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。目前中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)仍以政府為主導(dǎo)，政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理雖有利于開(kāi)發(fā)的有序進(jìn)行，但影響開(kāi)發(fā)效率，不利于調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)有的作用。為此，需要貫徹“創(chuàng)新發(fā)展”和“開(kāi)放發(fā)展”的理念，在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新、調(diào)整完善并嚴(yán)格執(zhí)行土地管理立法的前提下，大力推進(jìn)西部土地市場(chǎng)體系建設(shè)：培育和發(fā)展獨(dú)立于政府的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等，建立西部土地交易所，保證西部土地產(chǎn)權(quán)交易在法律規(guī)定的框架內(nèi)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

4. 改革政府行政管理體制，構(gòu)建土地資源開(kāi)發(fā)中合理的中央—地方政府分權(quán)關(guān)系

在美國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)中，聯(lián)邦政府和州政府都發(fā)揮了不可或缺的推動(dòng)作用，主要是從宏觀上創(chuàng)造開(kāi)發(fā)的環(huán)境和條件，包括制定法律政策、推動(dòng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)、規(guī)范開(kāi)發(fā)行為、對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及教育發(fā)展等給予直接援助等；而且，聯(lián)邦政府和州政府之間形成了合理的分工合作關(guān)系，聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力邊界非常明晰，兩者間不僅有縱向的委托代理關(guān)系，更多的是橫向分工關(guān)系。也就是說(shuō)，關(guān)于西部土地資源開(kāi)發(fā)事項(xiàng)，有不少是聯(lián)邦政府直接承辦、不委托州政府的，或者是由聯(lián)邦政府承辦、州政府協(xié)助的。

目前，中國(guó)中央政府在土地資源開(kāi)發(fā)上有多重目標(biāo)，并希望在這些常常相互沖突和很難協(xié)調(diào)的目標(biāo)間找到平衡（程雪陽(yáng)，2013），導(dǎo)致土地資源開(kāi)發(fā)中中央—地方關(guān)系具有“多任務(wù)委托代理”特征，中央政府與地方政府的權(quán)力邊界不清晰和不固定，地方政府傾向于選擇執(zhí)行激勵(lì)強(qiáng)且易考量的土地資源開(kāi)發(fā)任務(wù)（豐雷 等，2013），這是中國(guó)西部土地資源開(kāi)發(fā)效率不高的重要原因。對(duì)西部土地資源開(kāi)發(fā)，中央政府要進(jìn)一步落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，除了完善法治、尊重市場(chǎng)外，還要遵循行政管理規(guī)律，改革政府行政管理體制，放松管制，加強(qiáng)治理，理順與地方政府的分權(quán)關(guān)系，進(jìn)而著力增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中央政府需要據(jù)西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦條件，明確與地方政府的分權(quán)邊界，緩解乃至避免與地方政府間在土地資源開(kāi)發(fā)上的利益沖突，提高開(kāi)發(fā)效率。可將西部土地資源開(kāi)發(fā)事務(wù)分為由中央政府承辦的、由中央政府承辦且地方政府協(xié)助的、由地方政府承辦且中央政府資助的、只由地方政府承辦的等類型，明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上合理配置財(cái)權(quán)及其他權(quán)利，并以法律形式規(guī)定下來(lái)。endprint

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