叢春霞　閆偉

〔摘 要〕貧困問題是中國當前必須解決的重大課題，“十三五”規(guī)劃綱要明確了中國在2020年全面建成小康社會的宏偉目標，面臨現(xiàn)有七千多萬貧困群體的現(xiàn)狀，政府將推進扶貧開發(fā)作為“十三五”規(guī)劃的十大任務目標之一。日本與中國同屬東亞文化圈，日本社會保障制度值得中國借鑒。本文以精準扶貧為視角，立足中國城鄉(xiāng)貧困群體的特點，將中日兩國社會救助制度進行多角度對比，剖析中國社會救助制度存在的不足，借鑒日本在社會救助方面的有益經(jīng)驗，提出完善中國社會救助制度的對策建議，為完善中國社會救助體系、推動精準扶貧和精準脫貧以及2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的發(fā)展目標提供合理、可信的參考。

〔關鍵詞〕精準扶貧；精準脫貧；社會救助；貧困群體

中圖分類號：F3238 文獻標識碼：A 文

章編號：10084096（2016）04004408

一、引 言

貧困問題是世界各國普遍面臨的社會問題，更是中國當前必須解決的重大課題。中國扶貧開發(fā)事業(yè)自改革開放以來成果顯著，依據(jù)國際標準，中國已經(jīng)累計減少貧困人口66億人，不僅率先達到了聯(lián)合國的千年發(fā)展目標，更為全球減貧事業(yè)做出了杰出貢獻。然而，在深化改革和全面建成小康社會的進程中，中國貧困問題依然嚴峻，貧困人口達七千多萬人，貧困群體生活水平依然較低。同時，返貧現(xiàn)象十分嚴重，尤其是在西部的個別地區(qū)，返貧率高達30%—50%，一些地方的返貧人口甚至超過了脫貧人口。此外，貧困代際轉移問題也日益凸顯?？傊?，貧困問題的存在直接影響著中國全面建成小康社會的步伐，更不利于兩個“百年目標”的實現(xiàn)。

全面小康社會追求的是多領域協(xié)同發(fā)展，其核心就是“全面”， 2020年全面建成小康社會意味著全國各個地區(qū)都要進入小康社會，而不是一部分地區(qū)進入小康社會，不能有人掉隊，更不能有人還處于絕對貧困狀態(tài)。因而黨和政府將推進扶貧開發(fā)作為“十三五”規(guī)劃的十大任務之一。習近平總書記提出的精準扶貧思想是政府在未來一段時期內扶貧工作的指導思想，將對中國扶貧成敗起到?jīng)Q定性作用，李克強總理更是在2015年政府工作報告中明確表示要深入推進精準扶貧和精準脫貧。

作為社會福利中的一項特殊制度，由于對象的特殊性，社會救助制度往往被認為是當貧困者陷入生存危機后由國家無償提供實物或者現(xiàn)金救助的一種福利形式。在社會保障制度體系中，社會救助制度作為最后一層保護傘，在保障公民基本生存權利、消除貧困、維持社會穩(wěn)定方面起著“兜底”作用，因而在精準扶貧、解決貧困問題的過程中，要充分發(fā)揮社會救助制度的作用。

作為亞洲發(fā)達國家中的典型代表，日本自20世紀50年代出臺《生活保護法》以來，始終堅持以國家責任為核心，將精準的社會救助理念貫穿始終，對救助對象進行系統(tǒng)、精確劃分并強調無差別的平等，不斷探索和完善其社會救助制度，堅持公共救濟與社會救濟相結合，并在實踐中取得了顯著成果，社會救助在消除貧困方面的作用尤其突出。中日兩國無論是在社會保險型國家的建設方面，還是在強調“最低生活保障”和“鼓勵受助者自立”的社會救助理念上，乃至于傳統(tǒng)的民族文化和家族觀念上，都存在著極大的相似之處。然而，我們也必須意識到，中國社會救助制度與日本社會救助制度仍存在很大差距，社會救助執(zhí)行力度不足、社會救助標準不統(tǒng)一、不精細以及社會救助水平過低等因素直接導致了中國社會救助在扶貧方面的功能弱化，不利于中國反貧困事業(yè)的推進。

當前學術界對于中日社會保障制度的比較研究已經(jīng)足夠系統(tǒng)而詳盡，然而，以精準扶貧理念為切入點，通過將中日社會救助制度進行對比，進而提出相應改進對策的研究鮮見。本文擬在前人研究基礎上，立足中國城鄉(xiāng)貧困群體的特點，將中日兩國社會救助制度進行多角度對比，剖析中國社會救助制度存在的不足，借鑒日本在社會救助方面的有益經(jīng)驗，以期為中國社會救助制度的完善提供一定的理論拓展意義和研究價值，也為“十三五”時期中國更好地應對貧困問題、落實精準扶貧政策提供合理、可信的參考。

二、中國貧困群體的構成及特點

中國貧困群體不僅因為東、中、西部地區(qū)和東北地區(qū)分布而存在差異，城市貧困群體和農村貧困群體也各有特點。中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展受戶籍制度所限呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)，資源配置不合理現(xiàn)象十分嚴峻，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構體制使城鄉(xiāng)居民在可支配收入、教育、社會保障等方面仍存在較大差距，導致城鄉(xiāng)之間針對貧困群體的社會救助政策和社會支持機制不統(tǒng)一，因而需要將中國貧困群體分為城鎮(zhèn)貧困群體和農村貧困群體分別進行特征分析。

1城鎮(zhèn)貧困群體的構成及特點

根據(jù)民政部相關統(tǒng)計結果顯示（如表1所示），中國城鎮(zhèn)貧困群體主要由以下五類人員組成：（1）在職職工、靈活就業(yè)人員及其家人，這類群體以個體經(jīng)營者、在非正式部門就業(yè)的低收入者以及農民工組成，他們文化程度低、沒有特殊的工作技能、收入低且基本不參加社會保險，因而這類群體抵御風險的能力也小，一旦有家庭成員患有重大疾病或者慢性病，則會使整個家庭陷入貧困[1]，這類貧困群體占貧困群體總人數(shù)的217%。（2）低收入退休老年人及其家人，這類貧困群體年齡偏大、文化水平低、積蓄較少且沒有經(jīng)濟能力參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，因病致貧者較多，占城鎮(zhèn)貧困群體總人數(shù)的147%。（3）失業(yè)人員及其家人，這類貧困群體由于缺乏有競爭力的勞動技能而失業(yè)進而致貧，占貧困群體總人數(shù)的395%。（4）在校學生，這類貧困群體由于家庭貧困而勉強維持學業(yè)，如果不能得到社會的教育救助則隨時面臨著輟學的風險，這類群體占貧困群體總人數(shù)的155%。（5）由民政部供養(yǎng)的無經(jīng)濟來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)人的三無人員，這類群體收入低、工作缺乏穩(wěn)定性，因病致貧的風險很高，這類群體占城鎮(zhèn)貧困群體總人數(shù)的87%[2]。

2農村貧困群體的構成及特點

在廣大的農村，農民是主要的職業(yè)群體，因而相對于城鎮(zhèn)貧困群體而言，農村貧困群體的構成較為簡單，主要由以下三類群體組成：（1）農村低保戶，這類群體由于年老、疾病而失去勞動能力，使得家庭年人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩瑳]有經(jīng)濟能力加入醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，生活極度困難，一旦發(fā)生疾病或者其他意外災難，生活將無以為繼。（2）農村五保戶，即沒有法定撫養(yǎng)人、沒有勞動能力或者沒有經(jīng)濟來源的未成年人、殘疾人和老年人，中國農村五保人數(shù)盡管呈逐年遞減趨勢，但是截止到2014年依然高達5291萬人[3]。（3）準貧困群體，這類群體盡管沒有被納入到低?；蛘呶灞５让裾戎到y(tǒng)，但是其實際生活水平僅僅略高于或者接近貧困線，這類貧困群體抵抗風險能力較差，一旦遭遇重大疾病或者其子女教育方面需要大量資金投入，極易導致因病致貧和因學致貧，甚至出現(xiàn)貧困的代際轉移現(xiàn)象[4]，同樣需要政府及全社會給予高度重視。

三、中日社會救助制度差異性分析

日本與中國同屬東亞文化圈，兩國均有著源遠流長的歷史文化，并在扶貧濟困方面有著共同的追求。作為社會保障體系十分健全的一個國家，日本社會保障制度一直值得各國借鑒，在全面推進精準扶貧和精準脫貧的形勢下，通過對比中日兩國社會救助制度，找出中國社會救助制度的不足并加以改進，對“十三五”時期中國更好地應對貧困問題有積極借鑒意義。

1社會救助法治建設

專項救助、經(jīng)常性救助和臨時性救助是中國現(xiàn)行社會救助體系的三部分，經(jīng)常性救助是主體，臨時性救助與專項救助是補充。農村五保制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度是經(jīng)常性救助的主要內容，這兩項救助制度具有固定性和長期性兩大特征；專項救助主要覆蓋教育救助、住房救助、法律援助、就業(yè)援助和醫(yī)療救助等；臨時救助覆蓋了流浪乞討人員救助和災害救助等。在社會救助的法制建設方面，除了《民政部辦公廳關于進一步做好農村特困戶救濟工作的通知》、《城市居民最低生活保障條例》、《農村五保供養(yǎng)條例》、以及《國家自然災害救助應急預案》等相關條例外，《社會救助暫行辦法》于 2014年2月21日由國務院頒布實施，同時把臨時救助單獨列為一章并詳細闡述[5]。《關于全面建立臨時救助的通知》于2014年10月隨后發(fā)布，該通知要求進一步發(fā)揮社會救助的“兜底”作用，注重其緊急救難的功能。在整個社會救助體系中，最低生活保障制度處于核心位置，是當前中國最完備、運行效果最突出的社會救助制度，中國相關立法部門也早已將《中華人民共和國社會救助法》提上立法日程。

日本于1946年頒布了《生活保護法》，這部法律被認為是現(xiàn)代意義上日本社會救助制度的開端，按照頒布時間，這部被稱為舊《生活保護法》的法律盡管并不完善，卻將“無差別平等”和“國家責任”的理念貫穿始終。 1950年5月頒布的《生活保護法》，即新《生活保護法》，是日本現(xiàn)行社會救助制度確立的標志。日本現(xiàn)行社會救助制度由生活救濟、義務教育、住宅救助、醫(yī)療救助、生育救助、長期照護救助、立業(yè)救助和喪葬救助等八個救濟制度組成，其初衷是保證所有貧困群體的最低生活并幫助其自立。其中，生活救濟制度覆蓋范圍尤其廣泛，只要居民生活水平低于最低生活保障標準，就可以申請社會救助，在通過資格審查以后，就能夠享受到社會救助。除了強調社會福利管理的規(guī)范化和專業(yè)化，現(xiàn)行新的《生活保護法》還明確提出國家有責任對國民生存權利予以保護，并特別規(guī)定和強調了住房救助和教育救助的初衷是幫助貧困群體從根本上擺脫貧困，自食其力。

2社會救助標準

在中國城鎮(zhèn)社會救助標準的確定方面，由于國土面積廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加之政府對各地最低生活保障標準具體制定方法并沒有做出明確規(guī)定，僅有2011年出臺的《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》列出了各地區(qū)在制定和調整最低生活保障標準時采取的三種方法，即基本生活費用支出法、消費支出比例法和恩格爾系數(shù)法，導致了在實際操作過程中中國城鎮(zhèn)最低生活保障標準是由地方政府自行確定的，并且在執(zhí)行過程中會受到執(zhí)政理念、財政支付能力以及具體測量方法等因素的影響。整體來看，中國城鎮(zhèn)最低生活保障標準的制定方式主要有以下三種：一是通過較為科學計算和詳細調查分析，同時考慮到本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力來合理地確定最低生活保障標準，如北京、上海等城市。二是一些大中城市參照和借鑒諸如北京、上海等城市的最低生活保障標準，同時依據(jù)本地財政收支水平來確定救助標準，其保障水平可能偏低。三是一些中小城鎮(zhèn)的本地政府完全根據(jù)自身財政收支水平，主觀確定救助標準，標準制定不夠科學，較為隨意。在中國農村社會救助標準的制定方面，一般是以國家統(tǒng)計局發(fā)布的絕對貧困線作為劃定貧困線的依據(jù)；在農村最低生活保障標準的具體制定上，除少數(shù)東部發(fā)達地區(qū)外，各地區(qū)尤其是西部地區(qū)的農村最低生活保障標準一般也是依據(jù)每一年度國家統(tǒng)計局公布的絕對貧困標準來制定的[6]。從當前中國農村最低生活保障制度的實施狀況來看，各地區(qū)社會救助標準普遍一致，都已達到2 300元/人年的國家貧困線標準。

在1946年頒布實施的《生活保護法》中日本政府明確規(guī)定，所有貧困群體無論其因何種原因致貧，只要其生活水平處于貧困線以下，都有權利根據(jù)其貧困程度由國家給予必要的社會救助，滿足其最低生活需求。在確定救助標準方面，日本政府在綜合考慮受助者年齡、居住區(qū)域、家庭組成情況、性別以及各類援助項目的基礎上，由日本厚生省統(tǒng)一制定社會救助標準，對于那些特殊類型的貧困群體，日本政府又將其所在家庭分為三人家庭（33歲男，29歲女，4歲子）、高齡單身家庭（68歲女）、高齡夫婦家庭（68歲男，65歲女）和單親母子家庭（30歲女，4歲子，2歲子）。具體來說，一個日本家庭社會救助標準的確定公式是：最低生活費=一類生活扶助+二類生活扶助+特殊家庭加算額+必要的其他扶助項目-收入。一類生活扶助按照年齡細分為八個檔次，主要是以食物和衣服為主的個人日常支出，二類生活扶助按照地區(qū)為別細分為六類，主要是以水電、煤氣和取暖費為主的家庭日常支出，單親母子家庭、殘疾人、學齡兒童、住院人員則享受特殊家庭加算額津貼[7]。此外，依據(jù)受助家庭的不同需求而定的在生活扶助之外的其他七類扶助項目視為必要的其他扶助項目。

3社會救助水平

根據(jù)《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》相關數(shù)據(jù)顯示，盡管2010—2014年中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的實際增長率整體呈不斷上漲態(tài)勢，但是城鎮(zhèn)貧困群體所能享受的社會救助水平依然與當年城鎮(zhèn)居民的月人均收入相去甚遠（如表2所示）。以統(tǒng)計局2015年公布的相關數(shù)據(jù)為例，2014年中國城鎮(zhèn)居民月人均收入為2 404元，而城鎮(zhèn)貧困群體每月能享受的社會救助金額僅為411元，如此低的社會救助水平使得這部分貧困群體僅能維持溫飽，無力加入社會保險，也不具備進行勞動力資本投資、提高自身就業(yè)技能的經(jīng)濟條件，只能處于長期的貧困狀態(tài)。

日本政府采取差額支付的形式向貧困群體支付救助金，救助金即家庭收入與最低生活費基準之間的差額?？傮w上看，日本政府對貧困群體的社會救助較為細化，標準制定也較為規(guī)范和科學，救助標準主要是根據(jù)年齡和地區(qū)來加以細分，整體救助水平較高。此外，日本社會救助始終將“國家責任”、“補足性”和“無差別平等”作為其救助理念貫穿始終，其社會救助體系由八大救助項目構成，即生活救助、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、長期照護救助、生育救助、職業(yè)救助和喪葬救助，全方位考慮貧困群體的救助需求，并且根據(jù)不同的家庭類型和所處地區(qū)而設置不同的救助標準，有力地保障了貧困群體的基本生活（如表4所示）。

高齡群體患有疾病的可能性較高，顯然也就需要更多的醫(yī)療救助。根據(jù)表4可以看出，日本政府將高齡單身家庭和高齡夫婦家庭作為特殊的社會救助對象并給予相對高水平的社會救助，體現(xiàn)了日本政府對醫(yī)療救助的重視。同樣，日本政府對母子家庭的重視程度較高并給予高額救助金來保障貧困家庭的兒童接受教育的需求能夠得到滿足，也體現(xiàn)出日本在實施救助的過程中對教育救助的重視。

4社會救助實施路徑

為了保證貧困群體能夠獲得法定的社會救

助，同時防止非貧困群體“搭便車”的現(xiàn)象，中國社會救助實施路徑主要按照個人申請、家庭經(jīng)濟狀況調查、政府審核批準、救助現(xiàn)金或實物發(fā)放、動態(tài)管理、行政復議或者行政訴訟這六個步驟依次實行。由于政府不可能掌握每一個家庭的詳細信息，同時有的家庭可能不愿意面對受助而可能帶來的歧視，這就需要期望得到救助的個人或者家庭按照“個人自愿”的原則以家庭為單位攜帶戶口本、身份證和書面申請向戶籍所在地的街道人民政府提出申請，由居（村）委會進行家庭經(jīng)濟狀況調查，審查其是否符合條件，如果符合條件則對申請人發(fā)放《城市（農村）居民最低生活保障待遇申請書》進行填寫。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）經(jīng)過集體評議和結果公示無異議的上報縣級民政部門，縣級民政部門按照審查材料、復核及抽查、集體評議和審批及公示等程序進行操作，如果公示有異議應當予以審查，情況真實的予以更正。按照《城市（農村）居民最低生活保障條例》中相關規(guī)定，管理審批機關需要每月以貨幣形式對享受最低生活保障待遇的居民進行救助，也可以給付實物，而資金或者實物的發(fā)放主要包括保障資金用款計劃、保障資金的撥付和保障補助金的發(fā)放三個程序。為保障低保對象“能進能出”、低保資金“能升能降”，中國社會救助還實行以對象漸退、調整變更和對象遷移為主要內容的良性管理機制。作為 “兜底”性救助措施，最低生活保障主要是為“不救不活”的貧困群體提供最低生活保障，因而設置了行政復議這一行政程序與行政訴訟這一司法程序，以保障那些可能由于爭議性的情況而沒有被審核機關批準享受最低生活保障待遇的低保對象有行政救濟和司法救濟的渠道，申張自己的合法權益。

依據(jù)日本新《生活保護法》第七條至第十條的相關規(guī)定，日本社會救助將申請保護原則、基準及程度原則、按需要保護原則和以家庭為單位的保護原則貫穿于實施路徑的始終，社會救助基于申請開始，申請必須由保護者、其撫養(yǎng)義務者或者其同住親屬提出，實施機關是市町村長，市町村長在保護申請?zhí)岢鰰r必須決定是否要進行保護，確定保護的種類是教育扶助、生活扶助、分娩扶助、住宅扶助、就業(yè)扶助、醫(yī)療扶助還是喪葬扶助，同時要確定扶助的程度及方法。市町村長為落實上述工作，設置了專門任職的帶薪事務職員，事務職員作為市町村長的得力助手必須充分展開活動，其活動的不足之處，由民生委員作為協(xié)力機關協(xié)助其進行工作。與中國類似，不服申訴制度也是日本社會救助實施路徑中重要的一部分，同時不服申訴制度也是日本新《生活保護法》基于舊《生活保護法》的一大改革亮點。根據(jù)第六十四條第一款規(guī)定，對市町村長的保護處分不服時，從決定之日起30日以內，以書面方式告知該市町村長，并且可以向都道府縣知事提出不服申訴，都道府縣知事進行必要的核查，認為不服申訴理由不成立時以決定的形式駁回申訴，成立時，以決定的形式取消市町村長的處分，或者變更之，或者命令市町村長在規(guī)定期限內做出進行必要保護的決定。

四、中國社會救助制度存在的不足

自1997年城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立開始，中國社會救助制度進入迅速發(fā)展時期，并逐漸惠及越來越多的貧困群體。但結合現(xiàn)實情況和貧困群體的特殊需求，中國社會救助制度依然存在不足。

1社會救助政策執(zhí)行力度不足

以1950年5月頒布的《生活保護法》為開端，日本走上了社會救助制度法制化道路，立法先行的原則貫穿于日本社會救助的始終。經(jīng)過重新修整和不斷完善，現(xiàn)行的《生活保護法》對社會救助的理念、目標、基本原則、救助類型與范疇、救助方式、救助設施以及救助部門等一系列問題做出了詳細的法律規(guī)定，使得整個社會救助體系有法可依，保證了實施救助過程中的效率性和公平性。

中國社會救助法制建設并不落后于日本，自從計劃經(jīng)濟時期建立社會救助制度以來，無論是以早已提上日程、正在廣泛征求社會意見的《中華人民共和國社會救助法》為主的法律法規(guī)，還是以《社會救助暫行辦法》為主的相關條例和通知，中國社會救助法律體系已經(jīng)基本健全，能夠滿足當前社會救助活動的基本需求。但是，在社會救助相關條例的執(zhí)行方面，中國卻存在著執(zhí)行力明顯不足的現(xiàn)象，也正是這一原因，導致了中國社會救助的效果遠遠落后于日本。社會救助政策主要依靠基層政府具體實施，在推進精準扶貧的過程中，更是需要有針對性地去落實。然而，在基層政府執(zhí)行社會救助政策時，由于其對政策理解有偏差、在對社會救助政策的認同方面有障礙、在執(zhí)行方式上有問題以及個別執(zhí)行者利用職位之便讓自己的親屬優(yōu)先享受社會救助等諸多原因，嚴重削弱了社會救助依照相關政策法規(guī)嚴格執(zhí)行的力度，進而使社會救助的效果大打折扣，甚至出現(xiàn)適得其反的效果。

2社會救助標準不統(tǒng)一、不精細

日本社會救助標準由日本厚生勞動省統(tǒng)一制定，各項指標十分詳細和全面，并且也較為規(guī)范和科學，其將救助標準按照年齡和地區(qū)加以精準的區(qū)分，這種統(tǒng)一而又有差別的救助標準讓日本社會救助更具有公正性與科學性，更能針對每個家庭不同的貧困成因進行幫扶，進而保證社會救助的效果。

中國城鎮(zhèn)最低生活保障標準的制定辦法不統(tǒng)一、不科學，實際操作過程中，僅有以北京和上海為代表的大城市能夠按照科學的計算方法、兼顧當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政收支水平制定出合理的標準，而大部分城市在制定最低生活保障標準的過程中只是參考其他城市的標準而脫離自身實際，有些中小城鎮(zhèn)甚至僅僅根據(jù)自身的財政收支水平“量力而行”，完全不具有科學性，而且與社會救助的公平理念背道而馳，違背了社會救助制度的初衷，難以達到預期的扶貧效果。中國農村最低生活保障標準盡管一般是根據(jù)國家統(tǒng)計局每年公布的絕對貧困線來制定的，過于籠統(tǒng)，沒有根據(jù)被救助對象的地區(qū)以及每個家庭個性化的貧困成因來加以區(qū)分，因而社會救助的效率依然難以保障。此外，在救助層次上，盡管中國有相關辦法規(guī)定，并且針對80歲以上的低收入老年人建立了高齡津貼制度，同時可以采取針對性措施提高對低保家庭中的殘疾人、老年人、未成年人以及重病患者等生活貧困群體的救助水平，但是以什么樣的方式、依據(jù)何種標準來救助并沒有系統(tǒng)而精準的說明。

3社會救助水平過低

在社會救助待遇的支付問題上，中日兩國都采取差額支付方式，但在社會救助水平方面，兩者存在很大差異。盡管關于社會救助水平偏低的爭議在日本也存在，但是日本政府提供的社會救助水平卻遙遙領先于中國，現(xiàn)將2014年中日兩國社會救助金占社會平均工資的比重進行對比，具體如表5所示（以中國城鎮(zhèn)居民的社會平均工資和日本1級地—1的社會救助水平為參考）。

此外，以2011年的一組數(shù)據(jù)為例，將日本典型的城市三口之家的最低生活保障標準與中國同一時期典型城鎮(zhèn)家庭的最低生活保障標準對比，日本該家庭月人均最低生活保障標準占到人均消費支出的560%，人均收入的344%，而中國的相對應數(shù)據(jù)分別只有228%和144%。

顯而易見，與日本社會救助相比，中國社會救助力度存在不足，難以滿足貧困群體最基本的生活需要，沒能達到社會救助的目的。

五、完善中國社會救助制度的對策建議

根據(jù)中國城鄉(xiāng)貧困群體的特征，以精準扶貧理念為指導，針對中國社會救助制度存在的不足，借鑒日本在社會救助方面的有益經(jīng)驗，本文提出完善中國社會救助制度的對策建議。

1加大社會救助政策的執(zhí)行力度

法律是國家執(zhí)行政權的工具，是規(guī)范社會各種行為的重要手段，其指引性功能、評價性功能和強制性功能更是在政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用?；鶎诱诼鋵嵣鐣戎吆吐男猩鐣戎氊煼矫娌坏袘椃ㄉ系恼斝院捅匾裕沂钦男蟹ǘ殭嗟捏w現(xiàn)。

中國當前存在著七千多萬貧困群體，而這些貧困群體多是中國三十多年扶貧開發(fā)以來的遺留問題，他們群體特征鮮明而又各有特點，因而在精準扶貧過程中，只有嚴格依照法律和規(guī)章制度，明確錢和政策用在誰身上、用多少、怎么用，才能消除貧困死角，這就要加大基層政府社會救助政策的執(zhí)行力度，依法精準扶貧，執(zhí)法必嚴，違法必究。一是依法建立貧困戶的信息網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料和動態(tài)錄入子系統(tǒng)并進行量化處理，在選擇幫扶對象時用電子系統(tǒng)進行篩選，進而降低人為因素的影響。二是明確省、市、縣乃至鄉(xiāng)的扶貧事權和責任分擔，同時各部門加大資金整合力度，確保執(zhí)法必嚴。三是根據(jù)國家《財政專項扶貧資金管理辦法》，建立扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度和扶貧資金信息披露制度，全程公開扶貧對象的篩選過程，防止暗箱操作帶來的應扶未扶，確保財政扶貧資金在陽光下運行。此外，還需嚴格扶貧資金監(jiān)管，引入第三方對扶貧資金的使用進行全程監(jiān)督，違法必究。

2統(tǒng)一、細化社會救助標準

社會救助作為社會保障體系的最后一層保護傘，理應將公平性理念貫穿始終[8]，習近平總書記提出的精準扶貧是對原有社會救助機制的補充和完善，是中國社會救助標準改進的指導思想。

在社會救助標準的測定方法上，應盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)一以消除地區(qū)間的社會救助標準差異，實現(xiàn)區(qū)域間的平等。具體說來，由于中國當前的城鄉(xiāng)社會救助標準不統(tǒng)一是由地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不一致導致的，因此，為保證統(tǒng)一的救助標準在全國各地順利推廣，政府應加大對貧困地區(qū)、尤其是農村貧困地區(qū)的財政補貼力度。同時，政府還應明確自身的財政責任，在財力允許的情況下盡量多承擔相應的財政壓力，避免由于自身財力不足影響地方政府對救助標準的落實。

在精準扶貧思想內容中，精準化理念是核心要義，分批分類理念是基礎工具，因而細化社會救助標準是踐行精準扶貧的有效路徑，而日本政府的精細化救助標準值得我們借鑒。隨著中國人口老齡化日益嚴峻，少子家庭數(shù)量持續(xù)增長以及離婚率的逐年上升，結合前文分析的中國城鄉(xiāng)不同類型貧困群體的各自特點，應細化中國社會救助標準，加大對老年貧困群體和貧困兒童以及單親母子家庭的救助力度，同時完善低保、五保、救災、教育、醫(yī)療、住房和司法等各類救助細則，充分實現(xiàn)公平救助和精準救助，提高社會救助的效率。

3提高社會救助水平

中國社會救助體系強調滿足人民最低生活水平，但是如果救助水平過低則會使貧困群體即使納入到了社會救助體系之中，也會由于經(jīng)濟能力有限無法參加社會保險、養(yǎng)老保險而依然沒有經(jīng)濟能力進行自身的就業(yè)技能培訓，因而依舊難以從貧困中脫離出來。

結合日本社會救助的相關經(jīng)驗及中國城鄉(xiāng)貧困群體的特點，應在政府財力允許的范圍內提高對城鄉(xiāng)貧困群體的社會救助標準，使貧困群體在解決溫飽問題的基礎上有經(jīng)濟能力加入到社會保險和養(yǎng)老保險中，并且有經(jīng)濟能力培養(yǎng)自身的勞動技能，對自己進行勞動力資本投入，以此降低因病致貧和因病返貧發(fā)生的概率，同時為受助群體自食其力、脫貧致富創(chuàng)造更多的機會。

4全社會廣泛參與

當前，中國的扶貧事業(yè)已經(jīng)到了攻堅克難的關鍵時期，社會發(fā)展也正處于由政府管理轉變?yōu)樯鐣卫淼男鲁B(tài)，在深刻認識和把握貧困群體的脫貧需求的前提下，應動員企業(yè)、第三部門和個人共同參與到為貧困群體提供支持與幫助的活動過程中，建立一個以政府為主導、多方合作的良性互動機制，抓牢扶貧開發(fā)的主動權，以期更好地解決當前中國貧困群體面臨的種種問題，幫助其脫貧致富，推動全面建成小康社會這一宏偉目標早日實現(xiàn)。

企業(yè)和企業(yè)家都是社會存在的一部分，資本精神作為一種社會意識，它和社會存在之間構成辯證關系。從企業(yè)發(fā)展的角度看，企業(yè)和企業(yè)家應該以感恩的情懷肩負自己的社會責任，通過慈善捐款和舉辦公益性活動等形式來回饋社會，幫助貧困群體脫貧，進而幫助企業(yè)樹立良好形象，提高其公信力，推動企業(yè)長足發(fā)展[9]。在具體實踐中，除了注重增強企業(yè)的社會責任感以外，還應該推動企業(yè)走專業(yè)化的捐贈道路，為了避免捐贈政策不明確、決策過程不公開、隨意性強、連續(xù)性弱、易使公眾產(chǎn)生誤解等問題，可以將項目管理策略應用于企業(yè)捐贈的管理中，通過制定捐贈計劃、組織捐贈項目、實施捐贈項目及評估捐贈效果等步驟對捐贈進行科學化管理。在捐贈方式上，除了現(xiàn)金捐贈，還能采取實物捐贈、提供專業(yè)的技術服務和培訓以及吸引殘疾人就業(yè)等多種形式。

第三部門在對貧困群體提供社會支持方面具有親民性、靈活性和志愿性等優(yōu)點，是政府扶貧活動中不可缺少的伙伴，在精準扶貧的過程中，應加強第三部門的規(guī)范化和專業(yè)化建設，提高第三部門的籌款能力，加強第三部門與政府的合作，尤其要充分發(fā)揮第三部門的靈活性特點，針對救助對象各自的致貧特點和脫貧需求進行精準幫扶，幫助其早日脫貧，共享改革與發(fā)展成果。

全面小康是全體人民的小康，也需要全員的參與和奮斗。在個人對貧困群體的支持上，日本公民均體現(xiàn)出較強的社會責任感和較高的參與度。中國在個人參與精準扶貧的過程中，應充分利用個人在專業(yè)技術上的特殊性，建立“一對一”和“一對多”的扶貧模式[10]，并開展有針對性的精準扶貧志愿活動，諸如吸引和鼓勵專業(yè)技術人才、退休人員和青年學生加入到精準扶貧活動中來，將專業(yè)技術人員與有勞動能力的貧困群體結成幫扶對子，對其進行技術培訓，幫助其就業(yè)、脫貧；將青年學生與有適齡教育子女的貧困家庭結成對子，對其進行精準幫扶等，最終形成全民參與的社會支持局面。

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（責任編輯：蘭桂杰）