劉士林

“始于中國城市，用于中國城市”的新理念、新政策和新實(shí)踐，全面深刻地重塑著中國城市的形態(tài)、功能和性格

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)終結(jié)了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，實(shí)現(xiàn)了全黨工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移。 2013年，十八屆三中全會(huì)研究部署全面深化改革重大問題，提出經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制五大改革任務(wù)。 對(duì)于中華民族的現(xiàn)代化進(jìn)程而言，兩個(gè)“三中全會(huì)”都具有劃時(shí)代的歷史意義，不同的則是改革的環(huán)境、主體和任務(wù)。 1978年，中國城市化率僅為17.92%，當(dāng)時(shí)的中國還是一個(gè)“鄉(xiāng)土中國”，所以十一屆三中全會(huì)的重點(diǎn)是“盡快把農(nóng)業(yè)搞上去”。

2013年，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%，“鄉(xiāng)土中國”變?yōu)椤俺鞘兄袊保鞘谐蔀槁鋵?shí)深化改革的“主體”和“主戰(zhàn)場(chǎng)”。為此，2015年中央城市工作會(huì)議明確提出“城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位?！背鞘屑仁侨嫔罨母锏摹爸黧w”，也是全面深化改革的“對(duì)象”，全面深化改革的關(guān)鍵就是城市全面深化改革，城市全面深化改革的質(zhì)量和成敗決定著國家全面深化改革的質(zhì)量和成敗。

十八屆三中全會(huì)以來，中國正步入全面深化改革的新時(shí)期。

以往在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中累積和被掩蓋的問題、矛盾和后遺癥，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下迅速抬頭，并在某種程度上集中表現(xiàn)為“城市問題”和“城市病”。 為應(yīng)對(duì)這些問題、矛盾和挑戰(zhàn)，黨中央和國務(wù)院密集推出一系列新政策和新實(shí)踐。這些“始于中國城市，用于中國城市”的新的理念、政策和實(shí)踐，在自身不斷完善的同時(shí)，也全面深刻地重塑著中國城市的形態(tài)、功能和性格。

抓住主要矛盾，破解“城市病”

宜居是城市生態(tài)文明建設(shè)的根本目標(biāo)。圖為2016年2月27日，一名女子在武漢東湖邊跑步

新中國的城市發(fā)展進(jìn)程，大體上走過了兩個(gè)階段。新中國成立以來的30年，政治型城市發(fā)展模式是主導(dǎo)模式。這是一種以政治理念和意識(shí)形態(tài)需要為中心、一切服從于國家政治需要的城市發(fā)展模式。改革開放以來的30年，經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展模式成為主導(dǎo)模式。這是一種以GDP為中心、一切服從于發(fā)展生產(chǎn)力的城市發(fā)展模式。

這兩種模式各有各的歷史合理性，同時(shí)也有各自的局限性。 政治型城市發(fā)展模式成就了社會(huì)主義新中國，這是后來一切事業(yè)的基礎(chǔ)和母體。但問題在于“政治”壓抑了“經(jīng)濟(jì)”。 經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展模式最大的“得”是中國GDP總量躍升為世界第二，極大地提升了綜合國力和城市競(jìng)爭(zhēng)力。但最大的“失”是愈演愈烈的環(huán)境資源問題和社會(huì)人文問題，前者嚴(yán)重威脅到城市可持續(xù)發(fā)展的“物質(zhì)條件”，后者嚴(yán)重威脅到城市健康發(fā)展的“主體條件”。

政治型城市發(fā)展模式最大的后遺癥是“政治與經(jīng)濟(jì)”“政府與市場(chǎng)”在邊界上的不清晰和功能上的錯(cuò)位，經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展模式最突出的問題則是導(dǎo)致了“客觀方面的環(huán)境資源緊張”和“主觀方面的人文價(jià)值貧乏”，這些問題和矛盾在當(dāng)下相互纏繞在一起，是造成“城市病”大面積、集中性爆發(fā)的深層原因，也是全面深化改革必須予以解決的主要矛盾和突出問題。 這些長期累積、錯(cuò)綜復(fù)雜的問題和矛盾，不可能以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的方式解決。

2015年12月2日，沈陽地鐵2號(hào)線“國之長子”列車車廂

十八屆三中全會(huì)以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在治國理政新實(shí)踐中，深刻把握住影響中國城市發(fā)展的主要矛盾和關(guān)鍵問題，并以建構(gòu)國家治理和發(fā)展新理念的方式尋求中國城市問題的根本解決之道。 首先，以理順政府和市場(chǎng)關(guān)系為核心，解決政治型城市發(fā)展模式的后遺癥。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要注意處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，并確立了“既堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能”的大政方針。

其次，以生態(tài)文明建設(shè)和文化強(qiáng)國建設(shè)為抓手，全面應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展模式造成的各種頑疾和并發(fā)癥。 十八屆三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

2015年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首次提出“綠色化”概念，并將其與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并列。 在文化建設(shè)上，習(xí)近平總書記近年來相繼主持召開文藝工作、社會(huì)科學(xué)工作等多個(gè)座談會(huì)，極大地推進(jìn)了中國文化領(lǐng)域在全面深化改革中形成共識(shí)、統(tǒng)一思想和協(xié)調(diào)發(fā)展。 2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，同年召開的中央城市工作會(huì)議明確提出在中國城市工作中貫徹五大發(fā)展理念，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。五大發(fā)展理念是改革開放以來中國發(fā)展觀念和發(fā)展方式的系統(tǒng)集成與理論自覺，為城市全面深化改革、實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展提供了總體戰(zhàn)略思路和科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

“指揮棒”變了

改革開放以來，在全黨工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大背景下，中國城市迅速走上了經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展道路。 “以GDP論英雄”成為考察干部政績及評(píng)價(jià)城市競(jìng)爭(zhēng)力的主要標(biāo)準(zhǔn)，并在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中走向極端，由此造成了越來越嚴(yán)重的負(fù)面影響。

一方面，以GDP增長考核干部的業(yè)務(wù)水平與績效，必然逼迫各級(jí)干部把經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作為主要追求，而很少考慮環(huán)境是否友好、資源是否節(jié)約、能耗是否降低、產(chǎn)業(yè)是否先進(jìn)、歷史文化能否傳承、社會(huì)能否承受、普通市民能否共享等問題。

另一方面，以GDP為核心的政績考核機(jī)制，還導(dǎo)致從改革開放中逐漸淡出的政治型城市發(fā)展模式卷土重來，相關(guān)城市管理部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不愿意放棄各種權(quán)力，還會(huì)把城市發(fā)展的主要資源如土地、財(cái)政、項(xiàng)目審批等抓得更緊。

這就是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中為什么還會(huì)出現(xiàn)政府“該管的不管，不該管的亂管”，以及中國城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量不對(duì)等、規(guī)模和內(nèi)涵不協(xié)調(diào)、面子和里子不匹配等問題的根本原因。

建立科學(xué)的符合中國城市發(fā)展規(guī)律的干部政績考核體系，以此為“指揮棒”引領(lǐng)城市管理者改變思維方式和政績觀，進(jìn)而推動(dòng)粗放型城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實(shí)際上已成為全面深化改革的必由之路。 十八屆三中全會(huì)以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在治國理政新實(shí)踐中，透過城市管理的復(fù)雜表象，洞悉其錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)在機(jī)制，旗幟鮮明地提出“不以GDP論英雄”。

把復(fù)雜的城市發(fā)展簡化為單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一切問題的核心和關(guān)鍵，這個(gè)問題如果不能得到徹底解決，其他問題也是推不動(dòng)的。 十八屆三中全會(huì)明確要“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向”。

2013年底，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定各類考核考察不能僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，同時(shí)明確要求加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。 在解除牢牢套在頭上的“緊箍咒”的同時(shí)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央還把對(duì)干部的政績考核與綠色發(fā)展等緊密結(jié)合起來。

十八屆四中全會(huì)明確提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，引領(lǐng)形成新的發(fā)展觀、政績觀。2015年，習(xí)近平在為《福州古厝》作序時(shí)指出，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是領(lǐng)導(dǎo)者的重要責(zé)任，保護(hù)好古建筑，保護(hù)好傳統(tǒng)街區(qū)，保護(hù)好文物，保護(hù)好名城，同樣也是領(lǐng)導(dǎo)者的重要責(zé)任，二者同等重要。 把政績考核從單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)拓展到環(huán)境、民生、文化等方面，對(duì)于糾正一個(gè)時(shí)期以來以“唯GDP化”“房地產(chǎn)化”“政績工程化”為代表的城市粗放發(fā)展方式起到了撥亂反正的重要作用。

黨建影響城建

十八屆三中全會(huì)以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五大發(fā)展目標(biāo)之后，又特別提出了第六個(gè)建設(shè)目標(biāo)——黨的建設(shè)。 按照一般的理解，城鎮(zhèn)化主要包括環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化，全面深化改革涉及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市發(fā)展主要領(lǐng)域的全覆蓋。不過，藍(lán)圖設(shè)計(jì)好之后，關(guān)鍵是要有人去做。

歷史上的任何偉大事業(yè)，從一開始都會(huì)面臨三個(gè)問題：一是時(shí)間問題，它的本質(zhì)是“來不來得及做”或“有沒有時(shí)間去完成某件事”。

二是空間問題，它的本質(zhì)是“有沒有條件和資源做”或“具備不具備做某件事的歷史條件或社會(huì)土壤”。三是人的問題。這個(gè)問題的本質(zhì)是“有沒有合適的人去做”或“這樣一群人能否完成歷史賦予他們的艱巨任務(wù)”。

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要徹底解決中國城市發(fā)展中各種久治不愈的頑疾，關(guān)鍵是要有一大批能夠承擔(dān)使命、無往不勝的人。

圍繞人這個(gè)核心中的核心，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)整肅干部隊(duì)伍，迅速在整體上提升了中國城市建設(shè)者的戰(zhàn)斗力。 在此基礎(chǔ)上，很多長期以來相互推諉扯皮的“老大難”問題出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)或被徹底解決。 京津冀的一體化進(jìn)程2014年以來發(fā)生了“質(zhì)”的變化，如天津自貿(mào)區(qū)的京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化、檢驗(yàn)檢疫通關(guān)業(yè)務(wù)一體化改革等。在城市環(huán)境方面，河北省的張家口市、固安縣等已開始采用首都環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)，《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》已涉及北京、天津及河北省的唐山、廊坊、保定、滄州等城市。

2015年的中央城市工作會(huì)議提出促進(jìn)“多規(guī)合一”后，不僅各部門紛紛響應(yīng)，同時(shí)相關(guān)的試點(diǎn)工作也已迅速展開。 中國全面深化改革的道路，并不會(huì)一帆風(fēng)順。中國的城鎮(zhèn)化不僅涉及環(huán)境資源、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種要素，也由于其體量巨大、關(guān)系復(fù)雜等原因，在實(shí)際建設(shè)過程中可能出現(xiàn)搖擺、反復(fù)甚至局部倒退。這都是正常的，不必大驚小怪。對(duì)于全面深化改革中的城市問題，只要我們秉承“知行合一”的弘毅精神，保持足夠的戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持高度的文化自信和道路自覺，就一定會(huì)創(chuàng)造出一個(gè)更加美好的城市家園。

（作者系上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家，《光明日?qǐng)?bào)》城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心副主任，上海交通大學(xué)斐訊智慧城市研究中心主任，國家“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員，文化部文化產(chǎn)業(yè)專家委員會(huì)委員）