李偉

對地方政府來說，大中型企業(yè)都有“大而不倒”的色彩，因為這會影響到本地的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，所以地方政府必須在這些大中型企業(yè)遭遇危機(jī)時伸出援手。但這樣一來，政策會嚴(yán)重扭曲經(jīng)濟(jì)的運行，使產(chǎn)能過剩和債務(wù)問題進(jìn)一步惡化，最終使一個局部的經(jīng)濟(jì)問題演變?yōu)檎w的經(jīng)濟(jì)問題。

企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是什么？

了解西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的人，甚至是只知皮毛的人，都會告訴你：為股東獲取利潤。這句話大體上是正確的，但在國內(nèi)外的企業(yè)界，管理層或還有一個目標(biāo)，就是擴(kuò)大企業(yè)的規(guī)模，增加銷售額，增大總資產(chǎn)。有時候這個目標(biāo)的重要性甚至超過了獲取利潤，為什么會是這樣呢？在西方，職業(yè)經(jīng)理人的“做大”情結(jié)在公司治理的文獻(xiàn)里被形象地稱為“獨立王國開疆?dāng)U域（empire-building）”，因為這種“做大”的動機(jī)通常是為了滿足自己對資源的控制欲，提高自己的社會影響力和知名度，而股東卻要為其行為買單，實證研究表明這種行為既侵占了股東利益，也降低了企業(yè)的競爭力。但這種典型的公司治理病不是本文要討論的，筆者想談?wù)勚袊降摹白龃蟆鼻榻Y(jié)。

國企的“做大”情結(jié)

國有企業(yè)為什么要“做大”？筆者認(rèn)為國企希望“做大”的原因有以下幾個方面。第一，國企是黨和政府掌握的企業(yè)，其管理層擁有和政府官員相對應(yīng)的行政級別。當(dāng)企業(yè)“做大”規(guī)模的時候，其管理層的政治地位也會上升，這有利于管理層的升遷。

第二，無論是黨中央，還是國務(wù)院，“做大”國企一直是其始終不變的目標(biāo)。1999年9月，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國企改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，要“積極發(fā)展大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)”;黨的十六大更加明確地提出，要加快“發(fā)展具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)”。因此，從貫徹中央指示的角度來看，國企“做大”本身就是一個重要的政治任務(wù)。

第三，“做大”國企也是獲得政府援助的一種方法。中國的地方政府官員有一個一票否決權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即不能發(fā)生群體性事件。當(dāng)本地的一個國企尤其是規(guī)模較大的國企，遇到經(jīng)營困難時，地方政府一般都會施以援手。這樣做的原因在于，假如不救援這個企業(yè)，企業(yè)員工走上街頭抗議或去上級政府上訪，那么本地官員的命運就會面臨巨大的風(fēng)險。因此，不論這些官員是否愿意，他們都不能對一個大國企的倒閉視若無睹。

第四，中央政府在考核地方官員的業(yè)績時，一個很重要的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何。說得更通俗一點，就是GDP增速如何。加大投資是提高GDP增速的有效手段，因此各地政府都熱衷于招商引資。它們不但要找來新的企業(yè)，也需要本地原有的企業(yè)迅速“做大”規(guī)模。

第五，為了維護(hù)本地企業(yè)的利益，地方政府還對外地企業(yè)采取了廣泛的“保護(hù)主義”政策。例如根據(jù)媒體報道，在新能源汽車方面，福建漳州制定了向本地企業(yè)傾斜的政策，明文規(guī)定“優(yōu)先采購本地新能源汽車產(chǎn)品”。另外，有的企業(yè)為了獲得地方政府新能源公交車、出租車等公共機(jī)構(gòu)的采購訂單，還需在當(dāng)?shù)卦O(shè)立組裝廠。以比亞迪為例，除深圳總部外，已分別在北京、上海、西安、惠州、韶關(guān)、杭州、寧波、長沙、大連、南京、梧州和青島等城市設(shè)立了生產(chǎn)基地。

由于地方政府在企業(yè)的微觀運行中所陷太深，因此每當(dāng)大企業(yè)遇到困境時，地方政府無論是否愿意，都對此很難袖手旁觀。對企業(yè)來說，這就是“大而不倒”的保險;由于地方政府不斷通過貸款和財政向這些低效企業(yè)“輸血”，產(chǎn)生了兩個非常嚴(yán)重的后果，即產(chǎn)能過剩和債務(wù)增長。關(guān)于這兩點很好理解，在地方政府的扶持下，“僵尸企業(yè)”不死，繼續(xù)生產(chǎn)，供給無法下降，需求又沒有明顯上升，產(chǎn)能自然會過剩。產(chǎn)能過剩的企業(yè)是低效益的企業(yè)，指望這些企業(yè)賺錢還債是很難的，因此債務(wù)像滾雪球一樣增大，直至最后爆發(fā)危機(jī)為止。

民企的“做大”情結(jié)

國企“做大”的有些原因在民企身上也可以找到，比如成為“大而不倒”的企業(yè)可以在危機(jī)時獲得政府的援救，比如規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以降低成本、企業(yè)家的野心等等。但筆者無意討論這些因素對民企“做大”的影響，筆者希望從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去細(xì)探一下民企的“做大”情結(jié)。

筆者認(rèn)為，民企的“做大”情結(jié)是中國政治經(jīng)濟(jì)制度在政企關(guān)系上的一種具體反映。民企和政府（主要是地方政府）實際上都是理性人，在這個環(huán)境中作出了理性的決策，希望獲得最大的利益。從這點來說，民企最大的目標(biāo)仍然是利潤，只不過中國的民企在賺取利潤的時候采取了一些較為獨特的手段。

民企“做大”的原因主要有以下幾點。第一，和國企一樣——為了在企業(yè)遇到危機(jī)時，憑借企業(yè)的規(guī)模去獲取政府的支援。當(dāng)一個企業(yè)規(guī)模夠大、雇傭的人夠多時，無論它是國企還是民企，都會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和民眾生活產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)企業(yè)遭遇危機(jī)時，裁員往往是企業(yè)順理成章的選擇，但大量的人失業(yè)后如果在短期內(nèi)無法找到工作，他們就可能會成為社會的不安定因素。為了杜絕群體性事件的發(fā)生，維護(hù)社會穩(wěn)定，地方官員一般都會使出渾身解數(shù)以消滅這種可能性。在這個問題上，企業(yè)的所有制沒有那么重要，關(guān)鍵的因素是規(guī)模，因為這代表著就業(yè)以及背后的安定團(tuán)結(jié)問題，因此不論這些官員是否愿意，他們都不能忽視一個大民企的倒閉。當(dāng)然，假如是一個規(guī)模較小的民企，地方官員救助這個企業(yè)的積極性自然也會較低。

既然存在這樣的情況，因此從民企的角度來說，“做大”就成了一個隱形的“保險”。地方政府平息群體性事件的心態(tài)意味著當(dāng)民企的規(guī)模足夠大時，這個企業(yè)在當(dāng)?shù)鼐统闪艘粋€“大而不倒”的企業(yè)。由于存在這樣的情況，因此對民企來說，“做大”規(guī)模就成了一個理性的選擇。

第二，和之前提到的內(nèi)容一樣，為了GDP增速，地方政府會采取一切措施來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一個很有趣的例子是深圳市對本地大企業(yè)的支持。2006年底，深圳市頒布了《深圳市民營領(lǐng)軍骨干企業(yè)認(rèn)定暫行辦法》。什么樣的企業(yè)是民營領(lǐng)軍骨干企業(yè)呢？深圳市提出了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，但規(guī)模是很重要的一項，例如“民營領(lǐng)軍骨干企業(yè)認(rèn)定名額限定為100家……年銷售額達(dá)100億元人民幣以上的超大型民企，作為民營領(lǐng)軍骨干標(biāo)桿企業(yè)，納入民營領(lǐng)軍骨干企業(yè)體系，但不占用民營領(lǐng)軍骨干企業(yè)既定100家名額”。

為了扶持這些企業(yè)，深圳市政府實行了一系列的政策，其中最引人矚目的是深圳市在信貸方面對這些企業(yè)的幫助。為了給這些企業(yè)增信，深圳市拿出了10億元的真金白銀，而且動員多家銀行為這些企業(yè)提供貸款。

深圳市的做法對緩解民營企業(yè)融資難問題能起到一定作用，有值得點贊之處。然而，這種做法其實是一種“挑選勝利者”（picking winners）的行為，它有違市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的原則，會鼓勵企業(yè)家在規(guī)模和效率之間更傾向于選擇規(guī)模，從長遠(yuǎn)看有不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的隱患。不過從這個例子可以看出，深圳市對發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)有巨大熱情。

民企的“做大”情結(jié)是中國政治經(jīng)濟(jì)制度在政企關(guān)系上的一種具體反映。民企和政府（主要是地方政府）實際上都是理性人，在這個環(huán)境中作出了理性的決策，希望獲得最大的利益。從這點來說民企最大的目標(biāo)仍然是利潤，只不過中國的民企在賺取利潤的時候采取了一些較為獨特的手段。

鐵本案例

在中國，很難找到一個比鐵本更合適描述政企關(guān)系的案例了。

根據(jù)吳曉波的敘述，1996年，鐵本的創(chuàng)始人戴國芳注冊成立了江蘇鐵本鑄鋼有限公司，注冊資本200萬元?！拌F本”之意，以鐵起家，不離本業(yè)。到2000年前后，鐵本的廠區(qū)面積擴(kuò)大到了18公頃，擁有1000多名工人，銷售收入超過了1億元。

然而，戴國芳認(rèn)為鐵本的規(guī)模太小了，技術(shù)水平也很低，因此決定傾家蕩產(chǎn)也要上高爐。三年后，高爐建成。鐵本全年鋼產(chǎn)量達(dá)100萬噸，銷售收入超25億元。

就在高爐項目的建設(shè)過程中，戴國芳的心里升騰起了一個更大的夢想。2001年之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的回暖，各種原材料開始全面緊缺，鋼鐵成了最緊俏的物資之一，這種狀況導(dǎo)致了鋼鐵價格的大漲。戴國芳認(rèn)為鋼鐵熱起碼還可以持續(xù)五年到六年，因此他決定擴(kuò)產(chǎn)。

戴國芳把新工廠的地址選在了長江邊一條狹長的沿岸地帶，鐵本的擴(kuò)產(chǎn)計劃得到了常州市政府的積極支持。當(dāng)時常州的中小企業(yè)非常發(fā)達(dá)，但與蘇州和無錫相比，常州卻缺乏大企業(yè)。2001年前后，常州的社會固定資產(chǎn)投資增長率一直位列江蘇之首，可是GDP在全省13個省轄市中只能排名第六。饑渴的常州需要一個超大規(guī)模的投資來填補這段讓當(dāng)政者難堪的差距。

此時的鐵本已經(jīng)是常州市的一個大企業(yè)，上繳利稅排名全市第二，戴國芳的設(shè)想一提出來，當(dāng)即獲得了市政府的響應(yīng)。誰都知道，鋼鐵是一個大投入、大產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，鐵本的夢想一下子變成了常州市政府的夢想。

在常州市政府的推動下，僅僅半年的時間，這個規(guī)劃的產(chǎn)能目標(biāo)就成了840萬噸，占地規(guī)模從2000畝攀升到9379畝，工程概算為天文數(shù)字般的106億元。那時候鐵本的固定資產(chǎn)為12億元，凈資產(chǎn)為6.7億元。以這樣的資本規(guī)模要啟動一個超百億元的項目，無疑有點“拼死一搏”的色彩。

也正是確認(rèn)了政府支持的信息后，當(dāng)?shù)劂y行對鐵本大膽放貸，于是鐵本一下子獲得了43.99億元的銀行授信。

一家民企要啟動一個投資上百億元、占地近萬畝的鋼鐵項目，是很難得到中央有關(guān)部門批準(zhǔn)的。中國的鋼鐵行業(yè)是一個有準(zhǔn)入門檻的半壟斷性行業(yè)，按有關(guān)規(guī)定，投資額在3000萬美元以上的項目就必須報國家發(fā)改委審批，鐵本項目如果照實上報，不但審批流程曠日持久，而且獲準(zhǔn)的機(jī)會十分渺茫。

于是，常州市政府來了一個“曲線救國”。鐵本的840萬噸項目被拆分成7個子項目和1個碼頭項目分別上報;在建設(shè)用地的權(quán)證審批上，用地被“化整為零”，切分成14塊土地報批申請。項目所在的常州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局在一天內(nèi)，就火速批準(zhǔn)了所有的基建項目。

2002年，全國鋼鐵行業(yè)的投資總額為710億元，比上年增長45.9%。2003年，這個數(shù)字達(dá)到了1329億元，投資同比增長96%。與鋼鐵行業(yè)類似的是，電解鋁的投資增長了92.9%，水泥投資增長了121.9%。宏觀投資過熱，漸成決策層的共識。

2003年底，宏觀調(diào)控的大閘終于拉下。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于江蘇鐵本鋼鐵有限公司違法違規(guī)建設(shè)鋼鐵項目調(diào)查處理情況的通報》，鐵本的擴(kuò)產(chǎn)項目存在一系列違規(guī)，其中有虛假注冊合資（獨資）公司問題，有違規(guī)審批項目的問題，有非法批準(zhǔn)征用、占用土地的問題，有違反環(huán)境保護(hù)的問題，還有偷漏稅和違規(guī)貸款的問題。結(jié)果，包括常州市市長、江蘇省發(fā)改委副主任和江蘇省國土資源廳副廳長在內(nèi)的一批官員受到了撤職等的一系列處罰。鐵本項目停建，戴國芳則鋃鐺入獄。

無論是當(dāng)時還是事后，鐵本事件都被看作一個“撞到宏觀調(diào)控槍口”下的不幸者，同情戴國芳的人比比皆是。

然而，筆者想說的是，我們從這件事中，可以清晰地看到中國的政企互動。一開始是兩個不同的想法，企業(yè)家想的是擴(kuò)產(chǎn)，政府則需要上大項目。當(dāng)雙方了解了對方的想法后，兩者一拍即合。在政府的支持下，擴(kuò)產(chǎn)的規(guī)模一升再升。在中國，地方政府手中掌握的資源主要是三個，分別是項目的部分審批權(quán)、銀行貸款和土地。在地方政府手中的審批問題上，鐵本是一路綠燈。當(dāng)遇到中央政府的項目審批時，地方政府想盡辦法讓本來很難通過審批的鐵本擴(kuò)產(chǎn)項目跨過了這道坎。

在銀行貸款上，地方政府的大力支持實際上給予鐵本一個事實上的擔(dān)保，這降低了銀行對風(fēng)險的擔(dān)憂，使鐵本順利拿到了巨額資金。

在土地問題上，地方政府在鐵本公司未依法辦理用地審批手續(xù)的情況下，即決定實施土地的征用和拆遷工作，導(dǎo)致鐵本公司大面積違法用地，造成大量耕地被毀。

在鐵本事件中，為了鼓勵本地企業(yè)“做大”，地方政府不但拿出大量資源支持戴國芳，還幫助其繞過了上級政府的審批。對戴國芳來說，只要專心做好企業(yè)就行了。假如鐵本的擴(kuò)產(chǎn)項目沒有被強(qiáng)行停建，那么這將成為政府支持企業(yè)的一個絕佳例子。

民企跟政府走得近，是為了獲得盡可能多的資源，政府跟民企走得近，則是為了讓企業(yè)去實現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。兩者的目標(biāo)有時候是一致的，比如戴國芳和常州市政府，這時候雙方容易達(dá)成雙贏;但有時候雙方的利益會產(chǎn)生不一致，比如政府為了GDP增速，希望民企盡快擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，但民營企業(yè)家希望企業(yè)走得穩(wěn)一點，以效益為目標(biāo)。這時候雙方的關(guān)系就存在惡化的可能。當(dāng)兩者交惡后，政府有很多辦法去懲治民企，但民企反擊的手段卻比較有限。從根本上說，民企的生存和發(fā)展離不開政府，但和政府走得太近也有危險，因為在政企博弈中，民企始終處于弱勢地位，政府由于壟斷了國家權(quán)力而處于優(yōu)勢地位。

“大而不倒”？

在西方國家，“大而不倒”對象主要是一些規(guī)模巨大、處于核心地位的金融機(jī)構(gòu)。但讀者可以看到，中國享有“大而不倒”待遇的企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止金融機(jī)構(gòu)。

最近山西發(fā)生的一件事情形象生動地表明了這種情況。根據(jù)媒體報道，2016年7月13日，山西省副省長王一新領(lǐng)著一眾企業(yè)家來到北京開了一個山西煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展主題推介會。王一新在論壇上表示，“政府為企業(yè)站臺，也是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)?！?/p>

在會上，王一新開宗明義，表明了此次推介會的目的：煤炭不僅現(xiàn)在、而且在未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，都將是山西省重要的支柱產(chǎn)業(yè)，因此在山西煤炭企業(yè)遇到債務(wù)和融資問題時，省政府希望通過此次會議給山西煤企撐起一個場面，使這些企業(yè)可以與金融機(jī)構(gòu)建立良好的關(guān)系。

此次山西省政府站臺推介9家煤炭企業(yè)：有7家是省屬國企，即焦煤集團(tuán)、同煤集團(tuán)、陽煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)、晉煤集團(tuán)、晉能集團(tuán)和山煤集團(tuán);另外還有2家民營煤企，即永泰能源和美錦能源。

上述7家國有煤企體量大、負(fù)債高。目前，它們的資產(chǎn)負(fù)債率均在75%以上。截至2015年底，7家省屬國有煤炭企業(yè)的負(fù)債總額接近1.2萬億元，占當(dāng)年山西省GDP總額的92.6%。

煤炭企業(yè)的盈利能力十分堪憂。在9家路演的山西煤企中，規(guī)模最大的為山西焦煤集團(tuán)，位列2015年世界500強(qiáng)第264位。其董事長武華太在會上介紹2015年該集團(tuán)實現(xiàn)銷售收入1956億元，資產(chǎn)總額2633億元，當(dāng)年利潤1.44億元。如此大規(guī)模的資產(chǎn)和銷售額，銷售利潤率僅為0.07%。

即便企業(yè)經(jīng)營并不樂觀，這些山西煤企大都選擇在未來的三年至五年繼續(xù)投資建設(shè)諸如煤化工、煤電一體化等新項目，有的企業(yè)規(guī)劃的投資規(guī)模接近千億元。

問題是，錢從哪里來？靠企業(yè)自身的資金明擺著不靠譜，那么金融機(jī)構(gòu)會愿意放貸給它們嗎？王一新表示，目前金融界對煤炭產(chǎn)業(yè)有兩種態(tài)度。一種是：看不清煤炭，就遠(yuǎn)離煤炭，對煤企抽貸壓貸;減小信貸規(guī)模，上收權(quán)限，煤炭企業(yè)發(fā)債一概不買。第二種態(tài)度：照顧到國家支持實體經(jīng)濟(jì)的政策，以及地方政府的面子和與煤企過去的交情，不壓縮貸款，但是也不新增，繼續(xù)保持存量規(guī)模不變。對于這兩種態(tài)度，無論是山西的煤企，還是山西省政府，都是不滿意的。

除了在產(chǎn)業(yè)上“東山再起”的考慮外，山西國有煤炭企業(yè)巨大的人力包袱也是省政府和企業(yè)需要考慮的一個重要問題。2014年，同煤集團(tuán)、山西焦煤集團(tuán)、陽煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)和晉煤集團(tuán)職工總數(shù)接近75萬人，占到山西省人口總數(shù)的2%。哪怕這些人中的一部分出現(xiàn)“下崗”和“鬧事”，那么“穩(wěn)定壓倒一切”的目標(biāo)還能實現(xiàn)嗎？

很明顯，無論從經(jīng)濟(jì)上，還是從政治上，山西省政府都覺得自己對這些企業(yè)的經(jīng)營狀況責(zé)無旁貸。

路在何方？

對地方政府來說，大中型企業(yè)都有“大而不倒”的色彩，因為這會影響到本地的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，所以地方政府必須在這些大中型企業(yè)遭遇危機(jī)時伸出援手。但這樣一來，政策會嚴(yán)重扭曲經(jīng)濟(jì)的運行，使產(chǎn)能過剩和債務(wù)問題進(jìn)一步惡化，最終使一個局部問題演變?yōu)檎w的經(jīng)濟(jì)問題。

到了今天，早期的改革紅利正在日益枯竭，我們需要進(jìn)一步去進(jìn)行制度改革以推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者建議：

第一，打破地方政府對土地的壟斷，盡早開征房產(chǎn)稅。目前地方政府壟斷了對土地的供應(yīng)，其很大一部分的收入來自土地，因此其有動力盡可能地抬高地價和房價。地價和房價太高會影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

開征房產(chǎn)稅意味著將政府的收入與民眾的需求連了起來。政府需要提供更多更好的公共服務(wù)以吸引民眾和企業(yè)的遷入。在這種情況下，人就成為了各地政府爭奪的對象。地方政府的職能將從經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。

第二，進(jìn)一步打通要素市場，讓各種要素更通暢地在全國范圍內(nèi)流動起來。比如目前許多城市保留著戶口制度，這不利于勞動者的流動;又如土地問題，中央政府有一個18億畝紅線的要求。其具體含義是全國耕地總數(shù)目要至少保持在18億畝以上，決不能因為城市化及工業(yè)化而使耕地大量減少。但我們可以建立一個可交易的全國土地市場，由此提高經(jīng)濟(jì)效率。

說一千道一萬，無論是國企還是民企，其“做大”情結(jié)都是事出有因的。這樣的狀況曾對中國經(jīng)濟(jì)有正面的意義，也有負(fù)面的影響。時至今日，我們應(yīng)該創(chuàng)造條件，繼續(xù)改革，讓國企和民企在同一條起跑線上競爭，讓政府的目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)。只有這樣，中國企業(yè)才會逐漸戒除“做大”的心癮，慢慢將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為效率和競爭力，把“做強(qiáng)”放在首位。而當(dāng)中國企業(yè)實現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變時，中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型也就成功大半了。