賀濤++白兆東++何光偉++王慶凱++金攀
自今年6月入汛以來,江淮、江南、華南、西南等地區(qū)進入不停歇的暴雨、特大暴雨“車輪戰(zhàn)”模式。至7月中旬,華北、東北、黃淮、江漢等地又紛紛告急。
國家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數(shù)據(jù)稱,截至7月13日,全國有28?。▍^(qū)、市)1508縣遭受洪澇災(zāi)害,因災(zāi)死亡237人、失蹤93人,直接經(jīng)濟損失約1469.80億元。
廣州、深圳、南寧、武漢、南京等南方城市被水淹城,太原、邢臺、北京等北方城市的居民也陸續(xù)在城區(qū)“看?!?。洪澇災(zāi)害,殃及大半個中國。
現(xiàn)階段,城市內(nèi)澇所面臨的壓力甚至大于抗擊洪水,而2016年最艱難的時期尚未過去,“七下八上”始終是中國的防汛關(guān)鍵期,形勢可能更為嚴(yán)峻。
堤壩大考
什么時候才能回家?這個問題對劉文武等已經(jīng)在武漢市漢陽四中教室里住了16天的村民們來說,依然是個未知數(shù)。
2016年7月5日,武漢市蔡甸區(qū)消泗鄉(xiāng)的南邊湖垸,在長時間大雨浸泡和水流下泄沖擊下,多處民堤發(fā)現(xiàn)險情,早上8時開始漫潰。下午和夜晚,蔡甸區(qū)防汛指揮部調(diào)集170臺中巴車和200臺公交車,將消泗鄉(xiāng)的劉文武和他的鄰居們轉(zhuǎn)移到安全的地方,共4951戶19138名戶籍人口。
作為挖溝村的村干部,家中被淹的劉文武憂心忡忡,卻表現(xiàn)得識大體,“為了保武漢嘛。舍小家,保大家”。
武漢市區(qū)的居民日子也不好過,7月6日一早,武漢市民發(fā)現(xiàn)很多道路變成了“河道”,交通癱瘓,不少城市建筑因被水隔離,形似一座座孤島。
1998年那次大洪水來臨之際,為減輕長江大堤的壓力,政府曾啟用杜家臺分蓄洪區(qū),主動開閘放水。此后十幾年間,堤壩建設(shè)不斷加強,且有宏偉的三峽大壩建成,為何劉文武等村民的家園再次被淹?為何武漢市一夕成澤鄉(xiāng)?這是縈繞在人們心中的問題。
尚未形成流域性大洪水
對于今年入汛的洪澇災(zāi)害,氣象專家早在2015年底就提出警告,起因是2014年9月以來的超強厄爾尼諾事件。當(dāng)發(fā)生厄爾尼諾事件時,由于熱帶海洋溫度偏高,海洋和大氣相互作用,正常的大氣環(huán)流被改變,就會導(dǎo)致全球氣候異常。
中國氣候明顯受之影響。1951年以來,共發(fā)生三次超強厄爾尼諾事件,另兩次分別起始于1982年和1997年。相應(yīng)的,1983年夏季長江中下游發(fā)生嚴(yán)重洪澇;1998年夏季長江流域和松花江、嫩江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害。
而起始于2014年的這次厄爾尼諾事件,持續(xù)21個月,峰值強度超高,為有完整氣象觀測記錄以來之最。
氣象專家的預(yù)警受到國家防總的重視。2016年3月底,國家防汛抗旱總指揮部辦公室(下稱國家防總)就預(yù)判,長江流域汛期發(fā)生大洪水的可能性很大。一些防汛部門的人士強調(diào),今年的防汛工作要按照防御1998年大洪水的要求來進行。武漢市水務(wù)局污水管理處處長王赤兵告訴《財經(jīng)》記者,年初,武漢市已經(jīng)做好打大仗的準(zhǔn)備。
“狼終于來了?!蓖醭啾f。從6月30日20時至7月6日10時,武漢國家氣象站記錄本輪強降雨累計達到560.5毫米,這突破了武漢自有氣象記錄以來周持續(xù)性降水量的最大值。比1998年該市的最高值538.5毫米還高。
1998年長江大洪水給國人留下深刻的記憶,那一年全國共有29個?。▍^(qū)、市)遭受不同程度的洪澇災(zāi)害,因災(zāi)死亡3004人。今年的洪水災(zāi)害是否會達到如此程度?
目前尚不能定論。
中國氣象局局長鄭國光表示,今年夏季洪澇災(zāi)害較常年明顯偏重,但其程度弱于1998年。與1998年相比,中高緯的環(huán)流形勢存在明顯不同,冷空氣勢力明顯偏弱。
1998年的洪澇災(zāi)害是從閩江開始,到珠江水系的西江洪水,然后是長江,到北方的嫩江松花江,系全流域大洪水。
中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師、國家減災(zāi)委專家委員會委員程曉陶告訴《財經(jīng)》記者,目前看,今年尚未形成流域性大洪水。
從降雨特點看,今年和1998年的降雨特點也有不同。1998年是集中在某些流域中,持續(xù)時間更長,今年則較為分散。氣象數(shù)據(jù)顯示,1998年6月12日至27日的一場暴雨天氣過程持續(xù)了16天,今年到目前為止最長一場暴雨持續(xù)時間為7天。
2016年7月20日,北京特大暴雨。持續(xù)了一天的暴雨后,北京西客站隧道等路段積水嚴(yán)重
不過,至6月29日,已經(jīng)造成全國222條河流發(fā)生超警洪水,為近五年同期最多,主要江河共出現(xiàn)23次洪水過程,洪水總量較常年偏多34%。
原國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會副主任委員陸佑楣院士告訴《財經(jīng)》記者,目前暴雨主要集中在三峽下游,三峽上游還沒有到達1998年的降水水平,與三峽往年平均來水量差不多。
武漢漢口江灘的防波堤堤身有三級親水平臺,高程分別為20米、25米和28.8米。在枯水季,江水瘦身后會留出大片灘地,使蘆葦恣意生長。7月15日,放眼望江面,只有二級平臺上種植的柳樹和路燈桿,在江面上露出一截“腦袋”。
一位當(dāng)?shù)氐拈L者告訴《財經(jīng)》記者,“像這樣水大的年份比較少,大概10年來一次?!?/p>
截至目前,今年汛期武漢關(guān)的最高水位是28.37米,為武漢關(guān)歷史第五高水位。所幸的是,比1998年大洪水中29.43米的最高水位,還差了近1米。
陸佑楣分析,長江流域的主汛期是在7月下旬至8月上旬,到時會有多大降水量,仍無法預(yù)判。
未來一個月,中國北方的主汛期也來了,將與長江流域雨情疊加,全國洪水形勢有很大的不確定性。
民堤的潰敗
7月13日,在武漢市的沿江大道上,沿線設(shè)有多個防汛值守點。一個值守點上醒目地立有一塊牌子,“人在堤在,誓與大堤共存亡”。如果1998年規(guī)模的洪水再來,情況會同樣糟糕嗎?僅以數(shù)據(jù)解讀,答案是,不會。
在1998年特大洪水以后,中國加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入,1998年至2002年,中央水利基建投資規(guī)模達1786億元,比1949年到1999年這50年的投資總和還要高兩三倍,其中防洪工程建設(shè)投資占總投資的比例為70.4%。
對于武漢、南京諸城而言,還有一個重要的保障,就是2003年6月1日長江三峽大壩建成,并開始蓄水。三峽水庫正常蓄水位175米以下,總庫容393億立方米,其中防洪庫容221.5億立方米。其防洪功用非常明確,就是保障把下游河段“十年一遇”的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到百年;在配合分洪措施的情況下,可以抵御“千年一遇”的特大洪水。
長江委一位工作人員曾對《財經(jīng)》記者透露,在長江流域綜合規(guī)劃及三峽論證階段即有結(jié)論:未建三峽工程時,由于上游洪水的組成與水庫的分布不協(xié)調(diào),統(tǒng)一運行調(diào)度較困難,上游干支流的水庫對長江洪水削峰作用不大;三峽工程建成后,由于有了一個總的控制樞紐,上游干支流控制性水庫如果與三峽水庫聯(lián)合調(diào)度,就可能有效發(fā)揮攔蓄長江上游洪水的作用。
陸佑楣介紹,“目前水庫的防洪庫容還沒怎么用到。如果上游來大水,還有200億立方米左右的庫容量?!?/p>
截至7月22日,三峽入庫流量最大是5萬立方米每秒,這離三峽大壩抵御“千年一遇”洪水的防洪設(shè)計還有很大余量——按照洪峰值大小,“千年一遇”洪水系達到9.88萬立方米每秒;“百年一遇”洪水為8.37萬立方米每秒。1998年大洪水中最大的是第六次洪峰,在宜昌的流量為6.36萬立方米每秒,當(dāng)時如果有三峽大壩發(fā)揮調(diào)蓄作用,中下游的情勢將不致那么危急。
劉文武和龔躍躍(化名)等挖溝村的村民,是1998年大洪水的親歷者,他們回憶稱,1998年的情況和現(xiàn)在也差不多。那么,三峽大壩是否起到了防護作用?
“長江防洪是一個完整的體系,不能僅僅依靠三峽工程。”陸佑楣說,長江防汛體系除三峽大壩外,還包括干流和支流水庫群和分蓄洪區(qū)等。而三峽的主要目標(biāo)是控制大江大河的超標(biāo)準(zhǔn)流量。
挖溝村所處的杜家臺分蓄洪區(qū),是長江與漢江之間的一片低洼地帶,歷史上是長江的天然洪泛區(qū)。20世紀(jì)50年代以來,長江中下游地區(qū)共規(guī)劃出44處分蓄洪區(qū)。
所謂分蓄洪區(qū),一般指沿江湖泊、洼地。在不調(diào)蓄洪水的時候,較高土地用于墾殖,蓄洪年份則要犧牲一季農(nóng)作物。
杜家臺分蓄洪區(qū)由杜家臺分洪閘和黃陵磯閘控制運用,自1956年建成以來共分洪21次,為確保漢江下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了巨大作用。因為屢屢被淹,不僅挖溝村村民,整個消泗鄉(xiāng)的農(nóng)民說起洪水都神情平淡。
挖溝村村民印象最深的,是1983年、1991年和1998年三次大洪水。劉文武回憶,1983年他20多歲,為保武漢,炸堤分洪,全村的房子都被淹了,村民們在大壩上搭棚子住,“很困難,沒水喝沒飯吃”,政府發(fā)的救濟糧不夠吃,偶爾發(fā)一次包子或油條。
杜家臺分蓄洪區(qū)總面積614平方公里,由大小民垸21處、自然洼地和分洪道組成。沿江、濱湖低地的四周居民多修堤攔水,圍湖造田,此類區(qū)域統(tǒng)稱為“圩垸”。實際上,一旦大洪水來臨,最大的生死威脅就發(fā)生在圩垸區(qū)域。潰壩決堤的險情常在圩垸一帶,這往往是抗洪的薄弱環(huán)節(jié)。
龔躍躍說,南邊湖這個地名是本地圍垸的統(tǒng)稱,里面既有湖泊濕地,還有挖溝村、九溝村等村落的農(nóng)田和堤壩。每一條堤壩就是一條路,農(nóng)民的房屋大多都建在堤壩上的路邊。
一位水利業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者,圩垸的堤防都不是國家出錢,多數(shù)靠當(dāng)?shù)鼐用褡越ǎ话闶青l(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村委會管理?!斑@個管理體系做得不太好,以前村里的人還會出一下義務(wù)工之類的,現(xiàn)在農(nóng)村青壯年勞動力都出去打工了,沒人去做這個事,民堤年久失修。”
據(jù)了解,長江干堤的建設(shè)資金,大部分由中央政府財政承擔(dān),建成后,日常的維護管理由地方負(fù)責(zé),資金由所涉市縣單獨安排預(yù)算,因而水利系統(tǒng)對干堤的安全性相對篤定。
還湖于未來
近年,由于一些蓄滯洪區(qū)長期不使用,地方政府對這些地塊蠢蠢欲動,設(shè)法啟用,因而出現(xiàn)退垸還湖的行動。
“有些地區(qū)認(rèn)為這些蓄滯洪區(qū)已經(jīng)10年或者20年沒用過,就想轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,這是極為危險的?!敝袊鞘幸?guī)劃設(shè)計研究院資源能源所所長王家卓說,歷史上劃定的蓄滯洪區(qū)要嚴(yán)格管理,不能輕易調(diào)整。城市河湖水系、濕地等更要嚴(yán)格管理,不得隨意侵占。雨水是不可壓縮的,不給雨水提供足夠的存儲空間和排放通道,雨水只能留在街道甚至小區(qū),這就會導(dǎo)致城市內(nèi)澇。
圩垸過度發(fā)展,就會導(dǎo)致湖區(qū)面積縮小,湖泊對洪水的調(diào)節(jié)作用下降,水道被逐步堵塞。中國歷史上,多個朝代均多次禁筑并廢毀不合理的圩垸,但圩垸仍有增無減。
據(jù)中國水利部官網(wǎng)顯示,明代洞庭湖區(qū)有圩垸一二百處,民國時期增加到1000多處。相應(yīng)的,自1894年至1949年,洞庭湖水面從5400平方公里縮小至4300平方公里。除自然淤積外,人為促淤圍墾建設(shè)圩垸是重要原因。
國務(wù)院2015年批復(fù)的《長江防御洪水方案》提出,要逐步利用洲灘民垸行洪、運用蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪量。對影響行洪的洲灘民垸,則采用既退人又退耕的“雙退”方式,對其他民垸采用退人不退耕的“單退”方式,即平時處于空垸待蓄狀態(tài),一般洪水年份仍可進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),較大洪水年份,則滯蓄洪水。
依據(jù)以上方案,7月14日,國家防總、水利部督促地方抓好中小河流和洲灘圩垸等低標(biāo)準(zhǔn)堤段的巡查,提前進行轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備,避免潰口、漫堤造成人員傷亡。當(dāng)日,湖北省第二大湖泊梁子湖的牛山湖破垸分洪,堤壩被炸開,以擴大湖泊面積,降低水位,共涉及武漢市、鄂州市1500多人。梁子湖面積就此將增加100余平方公里(1萬余公頃),達到370平方公里。
湖北省政府稱,此舉是“還湖于民、還湖于史、還湖于未來”。
城市還賬歷史
2016年7月5日夜,整個武漢水務(wù)局辦公樓燈火通明。該局污水管理處處長王赤兵整宿沒睡,樓內(nèi)的防汛指揮部里擠滿了市委、防委的指揮人員。
剛開始,從當(dāng)天的氣象雷達圖看,大家覺得問題不大。然而,午夜一過,雨水紛至,幾乎一個小時來一陣大暴雨,氣象圖上霎時變成一片警示強對流天氣的紅色。
凌晨2點,指揮部里已經(jīng)沒有人坐著,人們緊張地盯著顯示水務(wù)局信息綜合管理平臺的大屏幕,不斷調(diào)看市內(nèi)各地的攝像頭,先盯著容易積水的地方,一看有積水了;然后再看不易積水的地方,一看也有積水了,王赤兵心里暗叫,“完了”。
到凌晨4點鐘,武漢全市幾乎都淹水了。路面交通已不能保,只好調(diào)動所有部門想盡一切辦法保地鐵。
一個現(xiàn)代大城市,就這樣“淪陷”了。
規(guī)劃落后于城市發(fā)展
距武漢500公里外,7月13日,南京城上空逐漸暗了下來,烏云伴隨著電閃雷鳴,瞬間席卷整個城市,可視度不足百米。南京南火車站的旅客們快速奔走,沒等進站就被淋得透濕,車站巨大的頂棚完全失去了作用。數(shù)分鐘后,道路已無,但見滾滾流水。之前,南京才剛經(jīng)歷過一次嚴(yán)重內(nèi)澇。
南京內(nèi)澇最嚴(yán)重的區(qū)域,在秦淮河以西,其中建鄴區(qū)多個居民小區(qū)被淹,街道最高水深達1米以上,鳳臺路沿街店鋪的門口樹干上,都綁著一兩個汽油桶。鳳臺路的一位店主告訴《財經(jīng)》記者,這是備用的逃生神器。
地處長江三角洲的古都南京,是長江流域的四大中心城市之一。這座城市1992年公布《南京市城市總體規(guī)劃(1991-2010)》,將河西地區(qū)(秦淮河以西地區(qū),也稱江東地區(qū))定位為南京的副中心。這意味著城市總體規(guī)劃將向地勢低洼處發(fā)展。
河西地區(qū)原為長江河岸的緩沖地帶,每逢大水之年都與長江混為一體,起到汛期蓄水的作用,其地勢低于汛期的秦淮河和長江水位。南京以低山、丘陵為骨架,是一個低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯分布的地貌綜合體。在這種地貌背景下,南京境內(nèi)地勢起伏不平,相對高差最高可達440米左右。城內(nèi)地勢中部海拔大部分在100米至200米之間,向南北兩側(cè)漸減,到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。
一位李姓居民告訴《財經(jīng)》記者,以前河西地區(qū)屬于城鄉(xiāng)接合部,有大片農(nóng)田和湖泊,未開發(fā)之前低洼處是蘆葦蕩,每逢大雨內(nèi)澇并不嚴(yán)重。
2002年南京奧林匹克體育中心項目實施,河西新城也進入快速發(fā)展期,尤其是中央商務(wù)區(qū)(CBD),入駐各類金融機構(gòu)300余家,金融法人總部和外資機構(gòu)數(shù)量占到全市三分之二。如今,河西地區(qū)高樓林立,發(fā)展成以商務(wù)、商貿(mào)、文體三大功能為主的南京副中心。
新城房價一路飆升,均價在4萬元/平方米左右,為南京房價最前列,這也使房地產(chǎn)項目不斷向沿河岸地帶推進。
然而,由于河西地勢低洼,每當(dāng)秦淮河上漲,城內(nèi)雨水無法自排,常常要通過管道收集后,由水泵抽排出去。
暴雨來時,水流向秦淮河河谷和金川河河谷匯集,兩河谷平原海拔均低于長江下關(guān)汛期水位,這使雨水不能自流排江,需靠關(guān)閘開泵機排,當(dāng)降雨強度超過機排能力時,自然發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。
南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副教授張興奇說,南京在城市總體規(guī)劃時,市區(qū)向地勢低洼處發(fā)展,使得排澇規(guī)劃被動適應(yīng)總體規(guī)劃所產(chǎn)生的城市空間形態(tài)。
南京的規(guī)劃建設(shè)存在的問題,在其他城市中都或多或少存在,也是中國城市內(nèi)澇問題的源頭——在城市規(guī)劃中,忽視了雨洪。
中國原有的城市規(guī)劃設(shè)計理論中,沒有包含城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的內(nèi)容。1998年出臺的《防洪法》,立法目的指向防洪,但適用的重點領(lǐng)域是江河湖海。對于城市而言,國家規(guī)范體系中只承認(rèn)城市防洪和城市排水,缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。直到2014年1月1日,《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》正式施行,城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治才有法可依。
此前已經(jīng)高度發(fā)展的很多城市,難逃為當(dāng)初城市規(guī)劃欠賬買單的宿命,頻繁“看海”,而要補上這一課,將付出更大的代價。
江湖關(guān)系難以割舍
對于武漢來說,它的尷尬在于,水無處可去。整個武漢現(xiàn)有能蓄水的湖泊、蓄水池都滿了。
家住武漢市江岸區(qū)黃家墩社區(qū)的汪琳琳(化名),在7月6日清早5點多回到一樓家中時,“一開門,屋里漂的全都是臟東西”,水不僅從臨街的門涌進屋內(nèi),后面的下水道也返上來了。直到中午12點多,屋里的水才被路邊的抽水泵抽退下去,而外面的路面上仍是一片汪洋。
從武漢水務(wù)局辦公樓上就能望到的長江,水位已經(jīng)突破28米。武漢市地處江漢平原,漢口地勢平坦,武昌、漢陽地勢起伏,一般地面標(biāo)高在20米至24米,也就是說,此時長江已成懸河,無法接納武漢市內(nèi)排出的水。
“當(dāng)時再來雷雨,我們一點辦法都沒有,能力都已經(jīng)用光了?!蓖醭啾f。武漢所有的泵站都在滿負(fù)荷運轉(zhuǎn),將雨水抽送到長江里去。中心城區(qū)泵站加上四處輔助排水泵站,總抽水能力達到每秒1000多立方米,可以在兩秒鐘內(nèi)抽干一個標(biāo)準(zhǔn)游泳池的水。但在巨量雨水面前,仍無法阻止大水的攻勢。
武漢的這場內(nèi)澇,是中國城市內(nèi)澇問題的一個突出樣本。目前,中國有641座建制城市面臨洪澇災(zāi)害威脅,每年有百余座城市不同程度發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害。
曾有“百湖之城”美譽的武漢,在城市建設(shè)過程中,將湖泊、坑塘、濕地等填埋、硬化成城市建設(shè)用地。武漢城區(qū)湖泊現(xiàn)有40個,建國初期,這一數(shù)字是127個,60年來三分之二的湖泊被“消失”了。
華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授萬艷華對《財經(jīng)》記者說,武漢一些湖泊在城外,水系連通工程讓武漢城內(nèi)的湖泊與城外湖泊相連,就能充分發(fā)揮湖泊的調(diào)蓄能力。
上世紀(jì)五六十年代,老百姓吃飽肚子是首要問題,全國范圍都有圍墾造田的運動。武漢東西湖附近原來有很多小湖泊,在這場運動中基本消失,變成了農(nóng)場。王赤兵說:“絕大多數(shù)湖泊都是在那時圍墾造田沒有的。”
上世紀(jì)90年代,武漢的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮開始侵蝕城內(nèi)湖泊。只有1996年發(fā)生一個變化,武漢湖泊總面積大幅回升達到755.34平方千米,原因是當(dāng)年大澇。
武漢水務(wù)局方面的說法是,房地產(chǎn)開發(fā)對湖泊的侵蝕“是個位數(shù)量級的,并且是很小的湖泊”,且自2001年11月《武漢市湖泊保護條例》(下稱《條例》)頒布后,沒有一個湖泊減少。
不過,當(dāng)時的《條例》規(guī)定并不細(xì)致,比如湖泊會有小枝杈、邊邊角角的地方,并沒有明確定義,所以有道路、橋梁等市政基礎(chǔ)設(shè)施以及圍著湖邊造房子的情況發(fā)生?!斑@些在當(dāng)時并不違反規(guī)定”,王赤兵估計,“這塊造成的湖泊面積萎縮不到1%?!?/p>
依據(jù)《條例》,武漢所有湖泊全部列入保護名錄,嚴(yán)禁圍湖建設(shè)、填湖開發(fā)等行為。但《條例》也規(guī)定,“除國家重點工程建設(shè)項目外,禁止占用(城市湖泊)”,“因特殊原因確需占用湖泊的,應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位報市水行政主管部門審核并報市人民政府同意后,按規(guī)定的審批權(quán)限報批”。
武漢民間環(huán)保組織“綠色江城”負(fù)責(zé)人柯志強告訴《財經(jīng)》記者,雖然有重點項目或特殊原因需要占用湖泊,但根據(jù)規(guī)定占多少補多少,所以武漢市近幾年填湖的情況相比《條例》未出臺前確實好了很多。
湖泊和河流等水系消失,帶來的副產(chǎn)品之一就是地面硬化,大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水,這也是國內(nèi)大部分城市的通病。當(dāng)這些被硬化地塊,還是農(nóng)田、濕地、水體時,雨降下來,可以滲入其中,不會很快形成地表徑流;而硬化后,地表不透水,降雨后很快形成徑流。
隨著城市“攤大餅”式的發(fā)展,原有透水、蓄水區(qū)域不斷減少,暴雨徑流量大幅提高,洪澇災(zāi)害的威脅就不斷累積。
武漢水務(wù)局排水管理處處長項久華在接受央視采訪時表示,目前武漢容易漬水的區(qū)域,很多大項目在建設(shè)期,新的排水設(shè)施系統(tǒng)還沒有完善,老的低水平的設(shè)施在施工過程中也受到了損壞。
在城區(qū)內(nèi)退地還湖不太可能。美國不少地區(qū)的解決方式是,要求小區(qū)開發(fā)前后水文特性不能產(chǎn)生明顯變化,上世紀(jì)美國推廣BMPs(最佳管理實踐)的時候,修建小區(qū)雨水調(diào)蓄池是最常見的方式之一。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院資源能源所所長王家卓就建議,要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。也就是在給定的降雨下,如“20年一遇”的24小時降雨,一個小區(qū)允許的峰值排水流量是多少,應(yīng)該進行科學(xué)管理。
下水道是一個城市的良心
中國的城鎮(zhèn)化擴張有個突出特點,就是“先地上、后地下”,本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱,可以說是一邊發(fā)展,一邊在給自己挖坑兒,所以,想改變“逢雨必澇”的尷尬,還得回頭去把坑兒填上。
7月19日起,北方地區(qū)迎來強降雨,有的城市暴雨持續(xù)數(shù)個小時,太原、北京等城多個路段積水。一位姓馬的太原市民告訴《財經(jīng)》記者,在太原東環(huán)路建設(shè)橋下積水漫過了車頂,很多位于低洼地帶小區(qū)居民被困,結(jié)果是消防官兵啟動了皮艇進行救援。
據(jù)《山西晚報》報道,2014年太原北中環(huán)橋竣工投入使用后,東匝道橋下路段成為太原城北最嚴(yán)重的內(nèi)澇積水點,積水最深時可達50厘米。原因是此路段周圍的雨水井蓋比積水路面還要高,污水井自身泄水能力不足,甚至存在雨水倒灌的問題。每次暴雨出現(xiàn),市政人員都要帶著臨時水泵上陣,將積水先排向花池,以解燃眉之急。
號稱國際大都市的北京,也有同一幕上演,下水井蓋高于路面處處可見。在北京朝陽區(qū)東大橋一處地下通道,一位環(huán)衛(wèi)工人指著一處滲水井告訴《財經(jīng)》記者,井的邊緣高出地面約1厘米,水哪里流得進去?補救措施就是天晴后,環(huán)衛(wèi)工人用大掃帚把積水不斷推進下水井。
四年前北京“7·21”暴雨,導(dǎo)致交通大規(guī)模癱瘓,經(jīng)過四年治理,在今年7月20日的暴雨中,北京再次失陷。
工程建設(shè)的最大特點是它所涉及的技術(shù)除了綜合性,還有很強的個性——與地域、環(huán)境有非常密切的聯(lián)系。
一位土工工程師給《財經(jīng)》記者講述上海首次修地鐵時,一期工程由德國工程師設(shè)計,在人民廣場站出入口處設(shè)計比地面高5厘米左右,旅客進出稍微有點絆腳。在二期設(shè)計中,國內(nèi)將入口臺階與地面做平。投入使用后發(fā)現(xiàn),一到梅雨季節(jié),大量雨水就會順著臺階往地鐵里灌,而一期工程的地鐵高出地面的臺階則有效地阻擋了雨水。
像北京、南京、太原這樣的省會城市,其早期建設(shè)的地下排水系統(tǒng)都存在標(biāo)準(zhǔn)較低、排設(shè)不合理的情況,多數(shù)是管網(wǎng)、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑偏小。
歷史上,中國城市的排水系統(tǒng)多為明渠和暗溝。新中國剛成立時,這套排水系統(tǒng)大多年久失修。于是,缺乏經(jīng)驗的城市管理者們?nèi)P照搬了前蘇聯(lián)的“地下管網(wǎng)式”排水設(shè)施,采用小口徑排水管。另外,受經(jīng)濟條件所限,當(dāng)時全國很多城市甚至還按半年一遇的雨量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計,允許適當(dāng)積水。
近些年,城市化速度很快。按照2014年之前的城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求,城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計暴雨重現(xiàn)期為0.5年-3年,即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨;重要地區(qū)是3年-5年。到2014年該標(biāo)準(zhǔn)修訂為最小為2年。
到2011年,全國城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情,一些舊城區(qū)還不到一年。而歐美、日本等國城市排水設(shè)施通常為五年或十年。
不僅標(biāo)準(zhǔn)較低,而且大量舊城區(qū)管道連低標(biāo)準(zhǔn)也不達標(biāo)。在實施過程中,大部分城市普遍采取的是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的下限。
2013年3月水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心發(fā)布的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對策》報告顯示,即使以歷史形成的較低標(biāo)準(zhǔn)衡量,目前全國城市的53%、340座城市都沒有達到防洪標(biāo)準(zhǔn)。34座特大城市中,僅有7座達到防洪標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶調(diào)查,至今70%以上的城市排水系統(tǒng)排水能力不足“一年一遇”,90%老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。武漢堪稱典型,其中心城區(qū)相當(dāng)一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)僅為0.33年-0.5年一遇。
舊管線改造在北京也是牽一發(fā)動全身,城區(qū)尚存明清時期的舊溝174公里。老城區(qū)胡同里的管網(wǎng)鋪不進去,管網(wǎng)上蓋起新的建筑群又無法拆遷,只能“老舊管網(wǎng)打補丁,發(fā)現(xiàn)一處補一處”。北京雨水管網(wǎng)的面積率僅為50%,屬較低水平。
首都、省會城市尚如此,其他眾多二三線城市的情況更不樂觀。
比鄰日本,在城市化最為迅猛的階段,也經(jīng)歷過“先地上、后地下”的發(fā)展模式,至洪澇襲來,幾乎想盡了一切辦法,大阪、東京仍然難以解決其內(nèi)澇問題,在雨洪分滯、蓄留、滲透等招數(shù)用盡之后,還得補上排水干管建設(shè)這一課。
此外,全國大多數(shù)城市的排水系統(tǒng),仍在采用或部分采用雨污合流制,即雨水、污水共用一套排水管網(wǎng),混合排向江、湖。污水不僅占用管道資源,還容易造成管道淤積、堵塞,使得暴雨來臨時雨水排放不暢,導(dǎo)致內(nèi)澇。
補課并不容易
對于城市排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)低的問題,國務(wù)院辦公廳在2013年4月曾專門下發(fā)通知,用十年左右時間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系,力爭五年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造。
據(jù)此,武漢2013年宣布啟動《武漢市中心城區(qū)排水設(shè)施建設(shè)三年攻堅行動計劃》,擬投資129.85億元改造、完善市內(nèi)排水系統(tǒng)。這個三年攻堅計劃的目標(biāo)是到2015年,武漢要達到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以內(nèi),小時降雨量50毫米以內(nèi),中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標(biāo)。
此次武漢大水淹城事件發(fā)生后,質(zhì)疑“三年攻堅計劃”的聲音四起。負(fù)責(zé)該計劃執(zhí)行工作的武漢市水務(wù)局回應(yīng)稱,因為建設(shè)過程中情況復(fù)雜,還有一大部分項目滯后。今明兩年是建設(shè)的高峰期,到后年70%以上的項目建成,可發(fā)揮作用。
武漢市水務(wù)局副局長張斐在今年6月接受央視采訪時表示,在“三年攻堅計劃”211個項目中,有171個項目完工,達到81%,但是投資總量只完成了40多億元,只有34%。
對于計劃執(zhí)行拖延的情況,武漢市水務(wù)局排水管理處處長項久華解釋稱,每一個項目都涉及到征地拆遷,要做很多細(xì)致的工作。另外,從立項、科研到施工圖設(shè)計等整個前期工作需要很長時間,影響進度。他承認(rèn),“原來目標(biāo)設(shè)定過于樂觀?!?/p>
由于城市地下空間已經(jīng)高度開發(fā)利用,日本大阪直徑10米的排水管道要建在地下27米以下,東京的甚至要建到地下50米-60米,以避開多層開發(fā)的地鐵系統(tǒng)。國內(nèi)城市在改造排水系統(tǒng)時,也會遇到同樣的問題。
以武漢為例,目前武漢市中心城區(qū)地下管線種類繁多,包括給水、排水、燃?xì)?、熱力、工業(yè)、電力、通訊等共計七大類17種,分屬不同的機構(gòu)和單位,并且管線不斷增多延伸,地下管網(wǎng)權(quán)屬的復(fù)雜性大大增加了下水道的改造難度,幾乎每一項改造都涉及多個職能部門。
一位接近武漢水務(wù)局的人士說,真正動起來,要涉及到自來水、電力、燃?xì)獾榷嗖块T,方方面面的協(xié)調(diào)比較麻煩。
如今,武漢也在效仿日本經(jīng)驗,建設(shè)地下深隧。2015年底,《大東湖核心區(qū)污水傳輸系統(tǒng)工程環(huán)境影響報告書》(下稱《報告書》)獲批。這一工程實質(zhì)上就是深隧工程,主要包括直徑3米-3.4米,總長約17.6公里的污水主隧工程,兩根直徑1.5米、長度約1.7公里的支隧工程。
一般城市在地下8米以內(nèi)是管網(wǎng)層,包括自來水管網(wǎng)、交通網(wǎng)、信息網(wǎng)等,8米-40米是地鐵的通道,而武漢準(zhǔn)備在45米以下建設(shè)深隧,對超標(biāo)溢流的河流污水以及澇水進行儲存,錯過內(nèi)澇的高峰期、洪峰期后,再排出來。
上述接近武漢水務(wù)局的人士告訴《財經(jīng)》記者,工程技術(shù)本身的難度都不大,難度有兩塊,一是征地拆遷,二是資金。
依照1989年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強城市防洪工作意見的通知》,城市防洪工程建設(shè)、維修和管理所需經(jīng)費,主要應(yīng)由地方自籌解決,中央適當(dāng)補助。
1998年以前,中央每年固定用于全國重點防洪城市防洪工程建設(shè)的資金為3000萬元,這一數(shù)字在1998年洪災(zāi)后,上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則,規(guī)定城市防洪投資,由城市人民政府承擔(dān)。中央不再對城市防洪進行專門投入。
防澇工程改造涉及的資金龐大。《財經(jīng)》記者了解到,北京城區(qū)僅立交橋改造一項,84座橋改造就需投入84億元,全部來自市財政投入。多數(shù)城市難以效仿。
國務(wù)院與住建部提出,各地可提高城市建設(shè)維護資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費等用于城市防澇改造、建設(shè)和維護資金的比例,以及“多渠道籌措資金”。
即便財力雄厚的北京市,也寄望于地產(chǎn)商能在新建建筑時就考慮到相關(guān)設(shè)施。2006年、2008年,北京市增加了一些強制性要求,如新建工程必須按照1萬平方米硬化面積配建不小于500立方米的調(diào)蓄池,綠地中至少要有50%為可滯水的下凹式綠地,路面應(yīng)高于綠地5厘米-10厘米;公共停車場、人行道、步行街、自行車道和外部庭院,透水鋪裝率不得小于70%等。
然而,開發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費用。
一位跟蹤調(diào)研此類工程的專家說,“小區(qū)規(guī)劃報批時這些設(shè)施都存在,等到建設(shè)時就變樣了,蓄水池最后往往成了地下車庫?!?/p>
除了行政和立法手段以外,其他國家在推行類似政策時,還通過補貼促進實施。比如,日本對于修建調(diào)蓄池的費用補貼一半;美國芝加哥對“屋頂綠化”比例高于一半的建筑開發(fā)商,提供“密度獎金”,對安裝綠色屋頂?shù)纳逃?、民用建筑,按每?000美元額度提供政府補貼。
北京也嘗試對建設(shè)雨洪利用設(shè)施的單位減免防洪費,以及按收集雨水容量給予獎勵補貼,但額度較低,對開發(fā)商缺乏吸引力。
武漢擬投的129.85億元改造資金籌措也有難處,上述接近武漢水務(wù)局的人士分析,資金現(xiàn)在都是銀行貸款,銀行貸款的前提是要有抵押,或者政府授信。但這種沒有收益的項目,只能靠政府給資源、給土地,現(xiàn)在土地財政本身又有問題,形成連鎖反應(yīng)。
一位排水專家提醒,城市排水系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜,每個城市要結(jié)合自己的財力、客觀屬性、水文特點、地質(zhì)特點等綜合考慮。標(biāo)準(zhǔn)提高一點,建設(shè)費用就會增加幾倍,在高標(biāo)準(zhǔn)下建成的排水設(shè)施,實際上一年的大部分時間是閑置的。城市設(shè)防洪澇的標(biāo)準(zhǔn)并不是越高越好,而是綜合考慮適用和成本問題。
目前,國內(nèi)城市最迫切的問題是排水防澇系統(tǒng)的升級,這遠(yuǎn)比在空地上新建排水系統(tǒng)復(fù)雜得多,建設(shè)成本也高得多。王家卓告訴《財經(jīng)》記者,現(xiàn)在很多城市由于排水防澇水平還不夠,有些城市可能在面對2年一遇的降雨時,就要依靠應(yīng)急管理。今后的目標(biāo)是逐步補上這些歷史欠賬,要靠一些綜合措施把排水防澇水平提上來,把啟動應(yīng)急管理的頻率降下來。
地面的過度硬化、排水管網(wǎng)和泵站標(biāo)準(zhǔn)不高、調(diào)蓄設(shè)施缺乏、受納和調(diào)蓄水體不足,排水通道不夠,水體的水位控制管理和城市排水之間缺乏科學(xué)銜接,還有平時重視不夠、投入不足等問題集中在一起,最終導(dǎo)致內(nèi)澇憂患集中爆發(fā)。
王家卓說,城市排水防澇設(shè)施的建設(shè),需要持久投入,還清歷史欠賬,“但是這不會立竿見影,不要指望一兩年就把問題解決了”。
在目前洪澇災(zāi)害所造成的經(jīng)濟損失中,中國城市內(nèi)澇比重已占大頭。據(jù)城市防洪問題與對策調(diào)研組統(tǒng)計,2013年中國洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失為3168億元,其中城區(qū)直接經(jīng)濟損失、工業(yè)交通運輸業(yè)損失、水毀基礎(chǔ)設(shè)施損失等達到58%。
未雨綢繆是必須的,但短期內(nèi)根治城市洪澇,更接近幻想。政府與公眾都得適應(yīng)、克服,避免“過高的承諾”和“過高的期望”。
另一個讓人不愉快的消息是,受全球氣候變暖的影響,國內(nèi)暴雨等極端天氣將趨于增加。