劉林

下半年的財政政策如果要產(chǎn)生更加寬松的效果，首要是落實“營改增”的減稅目標，其次是在“五險一金”、國有資本經(jīng)營性收入等方面做文章。

7月26日，中共中央政治局會議為下半年宏觀調(diào)控政策定調(diào)，財政政策將唱主角。

但是，上半年財政政策的積極程度已經(jīng)頗為罕見，不僅加快了公共財政支出速度，政府性基金支出顯著改善，甚至全面推出了“營改增”，非稅收入也已負增長。下一步，財政政策還能采取什么措施？

政治局會議內(nèi)容顯示，短期內(nèi)，對于財政的收支兩條線，更多的是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上“保證”財政支出力度、“落實”減稅降費各項措施。這其實間接地表明了增支與減稅已沒有多大余地可以操作了。

單就稅收在GDP的比重與主體稅種的稅率而言，中國的減稅空間已不大，甚至可能因為房地產(chǎn)稅改與環(huán)保費改稅的推進而有所增長。目前，捋順“營改增”，真正實現(xiàn)年內(nèi)減稅近5000億元才是當務(wù)之急。非稅收入的長期趨勢雖然是減少及“改稅”，但短期內(nèi)進一步下降的空間已不大。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的規(guī)模已經(jīng)很高，在此基礎(chǔ)上，增加財政支出、維持當前增速甚為不易，遑論進一步提升基建投資增速。

如此一來，怎么才能打破當前經(jīng)濟內(nèi)生動力不足、民間投資增速持續(xù)下降的僵局？當前的突破口很可能是通過泛財政政策降低企業(yè)成本。對于“降成本”，政治局會議已經(jīng)給出了重點方向，那就是“增加勞動力市場靈活性、抑制資產(chǎn)泡沫和降低宏觀稅負”。這一方向與此前各界呼吁的引致企業(yè)成本上升的主要問題一致。

顯然，有關(guān)宏觀稅負的提法出現(xiàn)了根本性的變化，從2013年十八屆三中全會的“穩(wěn)定”首次調(diào)整為“降低”。綜合分析目前宏觀稅負的構(gòu)成部分，企業(yè)負擔的“五險一金”或是降低宏觀稅負的落腳點。

上半年財政政策最“積極”

與過去幾年同期的財政政策力度相比，2016年以來的財政政策都可以說是最“積極”的。

全國公共財政收支差額在時隔20年后首次在上半年出現(xiàn)了赤字，規(guī)模逾3600億元，而2015年上半年為盈余2300億元。公共財政收入中的非稅收入增長已經(jīng)逆轉(zhuǎn)，1-6月份同比下降0.7%，而2015年同期同比增速高達26%，到2015年末更是擴張至28%。

前6個月，財政支出的力度明顯加大。其中，公共財政支出增速較2015年同期加速3.3個百分點；全國政府性基金支出持續(xù)改善，雖然累計同比仍在下降，但降幅已收窄至1.5%，較2015年同期上升21.4個百分點。

財政政策為上半年GDP穩(wěn)定在6.7%做出了很大的貢獻，但是，在一定程度上反映了企業(yè)投資意愿的M1與M2剪刀差持續(xù)擴大，表明當前很可能已處“流動性陷阱”中。

保持基建增速已屬不易

中國基礎(chǔ)設(shè)施的需求非常旺盛。除了交通設(shè)施，近期洪災(zāi)再次暴露的因地下管廊滯后帶來的內(nèi)澇、需要建設(shè)海綿城市外，其他公共設(shè)施也急需建設(shè)。

盡管基建的總需求潛力大，政府也有意加大投資，但是，經(jīng)過這些年的增長，基建投資規(guī)模已經(jīng)很高了，新增投資在絕對量上可觀，但很難再帶來增速上的顯著變化。

2015年，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總規(guī)模已超13萬億元，2015年比上年多投了1.9萬億元，也不過帶來了17.3%的增速。2016年若是維持這一增速，同比上年多增的基建投資便要超過2.2萬億元，若是維持2016年上半年的增速20.3%，全年同比多增的基建需近2.7萬億元。截至6月末，基建較2015年上半年多投的部分還不到1.1萬億元。

而金融危機爆發(fā)時用了猛藥的2009年，也不過比上年多投了1.6萬億元，且此后兩年均只有1萬億元，全年基建投資不到5.5萬億元。而在2013-2015年，基建投資規(guī)模同比增量均高于2009年，且在不斷走高，2016年超過2萬億元已成定局。

短期內(nèi)幾無減稅額外余地

5月以來，“營改增”全面推出，在此之后，會否有新的減稅政策出臺？鑒于目前的稅改格局及當前稅率水平，針對特定領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠更可行，普惠式大減稅暫難推出。

一方面，“營改增”效果剛剛開始顯現(xiàn)，6月，營業(yè)稅與國內(nèi)增值稅合計的同比負增長18%，雖然逆轉(zhuǎn)了此前連續(xù)三個月的暴增，但半年累計仍增長了11.37%，高出上年同期近8個百分點，距離全年減稅近5000億元的目標還比較遠?，F(xiàn)在的當務(wù)之急是盡快捋順“營改增”，將其蘊含的減稅效果全部釋放出來。

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授薛鋼指出，目前，小規(guī)模納稅人因為無須抵扣、直接按稅率繳納增值稅，原本營業(yè)稅率為5%的部分行業(yè)在“營改增”后下調(diào)為增值稅的3%，減稅效果比較明顯。但一般納稅人需要銷項抵扣進項，而進項憑證因為企業(yè)還沒有捋順整個鏈條，并不容易獲得，再加上其面臨的增值稅稅率高于營業(yè)稅稅率，短期內(nèi)可能不降反增。

另一方面，新的減稅空間不大?！皢尉投惙N而言，中國稅種總計17個，與其他國家相比并不多，”薛鋼指出，“目前，因為結(jié)構(gòu)調(diào)整還有調(diào)整現(xiàn)有稅種與增加稅種的必要，這些改革卻很難起到減稅效果，如房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅，前者顯然會起到加稅的效果，后者最少也會持平于目前征收的環(huán)境保護費?！?/p>

對于主體稅種的現(xiàn)行稅率，薛鋼認為，企業(yè)所得稅稅率下調(diào)很難，增值稅稅率雖然有調(diào)的可能但沒有太大空間，且這些稅率與其他國家相比基本屬于中等水平。

雖然以間接稅為主的稅制看起來企業(yè)是主要稅源，似乎稅收負擔主要由企業(yè)承受，但是，企業(yè)可以將間接稅計入成本，最終有相當一部分間接稅轉(zhuǎn)嫁給了消費者。當前，真正需要減的是稅收之外的其他宏觀稅負帶來的成本上升。

降低宏觀稅負的落腳點

宏觀稅負其實是一個比較模糊的概念，涵蓋的范圍不同，計算出來的宏觀稅負水平也會大相徑庭。若是只用稅收或公共財政收入占GDP比重來衡量，中國宏觀稅負都不高，但若將包括土地出讓收入在內(nèi)的政府性基金收入、社保基金收入以及國有資本經(jīng)營收入全部計入，宏觀稅負在2014年約達37%。

雖然2014年10月以來，機關(guān)事業(yè)單位全面推行養(yǎng)老保險制度改革，再加上此前已經(jīng)實施的醫(yī)療保險制度，來源于財政的資金可能會導(dǎo)致重復(fù)計算，但若將企業(yè)繳存的住房公積金納入，則會推高宏觀稅負。

中金公司首席經(jīng)濟學(xué)家梁紅認為，中國反映真實負擔的大口徑宏觀稅負已達到發(fā)達國家的水平，與中國所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不相稱。同時，中國是在低福利水平上實行高稅收，因此稅負更是明顯偏高。中金公司發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家的宏觀稅負平均在30%-35%之間，中高等收入國家平均在20%-30%之間，發(fā)展中國家平均在16%-20%之間。

究竟該如何降低當前的宏觀稅負？將構(gòu)成宏觀稅負的各項分解開來，公共財政收入中非稅收入已經(jīng)在改革、調(diào)整中，稅收整體上而言已基本沒有下調(diào)空間，國有資本經(jīng)營性收入更多的來自市場化行為，其占比低，且主要問題集中于利潤的上繳比例及使用方向，真正有下降空間與必要是政府性基金收入與社?；鹗杖?。

政府性基金的構(gòu)成主體是國有土地出讓收入，這涉及到土地制度改革、房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，雖然土地、房屋在營商成本中上升迅速，已經(jīng)是很多小企業(yè)關(guān)張的原因，但短期內(nèi)調(diào)整難度太大，可操作空間很小，只是采取措施“抑制資產(chǎn)泡沫”。

社保基金收入與住房公積金則不然，與企業(yè)直接相關(guān)，而且在企業(yè)成本中上升速度非常快。北師大中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“五險一金”是近年企業(yè)負擔加重的主要因素。在被調(diào)查的企業(yè)中，勞動力成本占比確實有所上升，但相對于工資，其他勞動力增長更快，從2005到2015年，工資在勞動力成本比重從74%下降至63.9%，“五險一金”則從18%升至25.1%。

目前，很多省市的社保繳費比例確實下調(diào)了，但只下調(diào)1個百分點，中國人民大學(xué)中國就業(yè)研究所所長曾湘泉認為，這一幅度太小，應(yīng)該大幅度下降。李實認為，住房公積金已經(jīng)失去了最初設(shè)立的目的，取消勢在必行。

必須強調(diào)的是，降低社保繳費比例與住房公積金制度改革并不意味著減少社會福利，只是改革其資金來源，降低企業(yè)的負擔，補充其他來源，可以將國有資本經(jīng)營性收入投入到社會保障中，也可以通過壓縮行政事業(yè)性支出，將節(jié)省的財政支出轉(zhuǎn)向社會保障。