◆卿玲麗 ◆屈靜曉 ◆文春暉

“營(yíng)改增”后地方稅體系的完善對(duì)策*

◆卿玲麗 ◆屈靜曉 ◆文春暉

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為“營(yíng)改增”在完善稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定不同行業(yè)之間稅負(fù)均衡等方面具有積極作用。同時(shí)也指出，“營(yíng)改增”后地方稅體系所面臨的種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在原地方稅體系格局發(fā)生改變、地方政府的稅收收入減少、地方主體稅種相對(duì)缺乏以及地方稅收的財(cái)政功能不斷弱化等。基于此，“營(yíng)改增”后的地方稅體系亟待完善：推行以共享稅分成為特點(diǎn)的分稅制模式；設(shè)立主輔稅種相互配合的地方稅體系；適當(dāng)賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)等。

“營(yíng)改增”；地方稅體系；稅收收入

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)改增”）試點(diǎn)工作于2012年1月1日在上海市交通運(yùn)輸業(yè)與部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)啟動(dòng)；2013年8月1日在全國(guó)范圍內(nèi)的進(jìn)一步推廣，鐵路運(yùn)輸業(yè)與郵電通信業(yè)先后加入了試點(diǎn)；2016年5月1日，“營(yíng)改增”在全國(guó)正式全面實(shí)施，昔日地方第一大稅——營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，使得原有的地方稅體系格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，重新構(gòu)建一套完善而穩(wěn)定的地方稅收體系成為必然。

一、我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)狀

（一）地方稅體系稅種情況

目前我國(guó)的稅收體系中，有16個(gè)稅種由稅務(wù)機(jī)關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)征收，其中，有14個(gè)稅種與地方稅收收入相關(guān)，各稅種的歸屬情況主要分為六大類：一是地方稅務(wù)局征管并且稅收收入全部歸地方政府；二是地方稅務(wù)局征管并且大部分收入歸地方政府；三是由國(guó)稅局征管并且收入全部歸中央政府；四是由國(guó)稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；五是主要由地稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；六是由國(guó)稅局和地稅局兩方負(fù)責(zé)征管，其稅收收入大部分歸屬于中央政府，小部分歸屬于地方政府（具體見(jiàn)表1）。

表1 地方稅體系稅種情況

（二）中央稅與地方稅的收入情況

我國(guó)地方稅自1994年的分稅制財(cái)稅體制改革以來(lái)，其收入總額不斷增加，收入規(guī)模日漸擴(kuò)大。相較于1994年地方稅收入的2294.91億元，我國(guó)地方稅收入在2014年達(dá)到了58795億元，相當(dāng)于1994年的近22.72倍，與此同時(shí)，中央稅收入和全國(guó)稅收入也都取得了巨大的增長(zhǎng)，分別是1994年同種稅收收入的20.8倍和19.46倍（見(jiàn)下圖1所示）。

圖1 中央稅與地方稅比重增長(zhǎng)情況

從以上數(shù)據(jù)不難看出，比較中央稅收入和全國(guó)稅收入的增長(zhǎng)幅度，地方稅收入的增長(zhǎng)速度明顯較快，此外，地方稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重也從1994年的45.26%提高到2014年的56.66%。

二、“營(yíng)改增”后地方稅體系存在的現(xiàn)實(shí)困境

（一）地方政府稅收收入規(guī)模不斷縮小

伴隨“營(yíng)改增”改革的不斷推進(jìn)，占地方稅收收入比重最大、最為穩(wěn)定的營(yíng)業(yè)稅逐步改為增值稅，使得地方稅體系面臨新的問(wèn)題。如2010-2013年期間，在地方稅收入中，營(yíng)業(yè)稅所占比重一直穩(wěn)定在30%以上，然而到了2014年，營(yíng)業(yè)稅占地方稅體系的比重下降到了29.95%，這一比重的變化在很大程度上源于“營(yíng)改增”改革范圍及力度的不斷擴(kuò)大與深入（見(jiàn)下表2所示）。由此可見(jiàn)，地方稅收入呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)，地方政府稅收收入規(guī)模不斷縮小。

表2 2010-2014年地方政府增值稅與營(yíng)業(yè)稅的規(guī)模及比重情況 單位：億元

（二）地方主體稅種相對(duì)缺乏

“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)工作自2012年啟動(dòng)以來(lái)，將我國(guó)稅制改革推上了一個(gè)新的階段，此舉在一定程度上減少了重復(fù)征稅的問(wèn)題，并且企業(yè)的負(fù)擔(dān)也得以減輕，但也對(duì)地方稅體系產(chǎn)生了重大影響。目前，地方稅收收入主要來(lái)源于兩大稅種，一是純地方稅種，主要有7個(gè)，包括了城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅、車(chē)船稅以及煙葉稅；二是共享型稅種，亦為7個(gè)，主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅和印花稅。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2014年，從各稅種占地方稅收收入的比重來(lái)看，純地方稅種的比重僅僅占到24.51%，而共享型稅種卻占到了75.49%（見(jiàn)圖2所示），由此反映出地方稅收入對(duì)共享型稅種的依賴程度很大。

圖2 2014年各稅種占地方稅收收入的比重

同時(shí)，在圖2中，占地方稅收總收入比重的前三大稅種分別是營(yíng)業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅，其比重分別為29.95%、16.49%、14.93%，營(yíng)業(yè)稅所占比重約為增值稅的近兩倍，除此三大稅種之外，其他稅種的占有比重均為5%左右。由此可見(jiàn)，營(yíng)業(yè)稅的重要作用不言而喻，除此以外，其他稅種大都呈現(xiàn)出收入不穩(wěn)定、來(lái)源散亂、難于征管、成本過(guò)高等缺點(diǎn)，在地方稅稅收收入中所占比重自然也就較少。因此，“營(yíng)改增”推行，使地方政府失去了營(yíng)業(yè)稅這個(gè)主要稅種，造成地方主體稅種相對(duì)缺乏。

（三）弱化了地方稅收的財(cái)政功能

在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體系下，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅種，除營(yíng)業(yè)稅外大都是小稅種。小稅種存在著面廣、稅額小、零星分散、難以管理等現(xiàn)象，且地方政府未被賦予稅收立法權(quán)，財(cái)政稅收的主體地位不獨(dú)立，造成可供地方財(cái)政運(yùn)作的空間十分狹小。在此基礎(chǔ)上，“營(yíng)改增”的施行進(jìn)一步激化了中央與地方財(cái)稅之間的矛盾，地方政府日漸增加的事權(quán)與不斷縮減的財(cái)權(quán)之間的矛盾增大，地方財(cái)政過(guò)多地依賴于中央政府，地方稅收的財(cái)政功能大大地弱化。

三、“營(yíng)改增”后地方稅體系的完善對(duì)策

截至2016年4月底，“營(yíng)改增”已實(shí)施四年之久。從2016年5月1日起，其在生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等四大行業(yè)中得以全面展開(kāi)，涉及的納稅人近1000萬(wàn)戶之多，累計(jì)減稅達(dá)4848億元，營(yíng)業(yè)稅由此退出歷史舞臺(tái)。針對(duì)“營(yíng)改增”后地方稅體系所面臨的諸多問(wèn)題，筆者提出了如下幾個(gè)方面的完善對(duì)策。

（一）實(shí)行共享稅分成的分稅制模式

針對(duì)目前“營(yíng)改增”后我國(guó)地方稅體系所面臨的種種困難，筆者建議可借鑒吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中央與地方增值稅的共享體制進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，實(shí)施以共享稅分成的分稅制模式，從而減輕地方財(cái)力負(fù)擔(dān)，為“營(yíng)改增”改革的進(jìn)一步推進(jìn)保駕護(hù)航。目前，國(guó)際上各國(guó)的分稅制模式大致分為兩大類型。第一類是徹底的分稅制。這一類型不設(shè)置共享稅，由各級(jí)政府的專稅及其稅收構(gòu)成其財(cái)力的主要來(lái)源，英法美等國(guó)是實(shí)行此類模式的代表國(guó)家。第二類是共享型分稅制，即各級(jí)政府共享稅收收入。相較于前一種類型，此種類型下各級(jí)政府財(cái)力的來(lái)源途徑更為豐富、多元，由此形成了各級(jí)政府收入以共享稅與地方稅主輔相承為基礎(chǔ)的政府間轉(zhuǎn)移支付格局，以德日等國(guó)為代表。我國(guó)可借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。首先，在不破壞中央可支配?cái)力的情況下，適當(dāng)?shù)靥岣咴鲋刀惖胤椒窒肀壤?，可以采取推進(jìn)“營(yíng)改增”改革的同時(shí)提高比例，通過(guò)前期改革逐步測(cè)算合適分享比例。其次，不完善的地方稅體系使得部分地方政府財(cái)力不足而難以承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，要進(jìn)一步健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，將一般轉(zhuǎn)移支付的比例逐漸提高，且加強(qiáng)立法規(guī)范，完善監(jiān)督機(jī)制，以免造成財(cái)政浪費(fèi)。

（二）確立主輔配合的地方稅體系

1.中央下移車(chē)輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅，構(gòu)成地方主體稅種

目前，車(chē)輛購(gòu)置稅與消費(fèi)稅已成為我國(guó)的成熟稅種，具有了一定的收入規(guī)模?！盃I(yíng)改增”后我國(guó)可借鑒美國(guó)和德國(guó)州政府以消費(fèi)稅（或稱銷售稅）為主體稅種的做法，或者參考英國(guó)設(shè)置地方車(chē)輛消費(fèi)稅、德國(guó)汽車(chē)稅歸州政府等經(jīng)驗(yàn)，將車(chē)輛購(gòu)置稅與消費(fèi)稅從中央下移至地方，從而構(gòu)成地方的主體稅種，彌補(bǔ)地方主體稅種缺失的不足，減緩地方稅匱乏的負(fù)擔(dān)。今后，還有必要進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，比如將私人飛機(jī)、游艇、高檔家具等奢侈品及名貴藝術(shù)品、書(shū)畫(huà)收藏品的交易納入到消費(fèi)稅征收范圍，具體實(shí)施上就是將其納稅環(huán)節(jié)從原本的生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)或銷售環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，也可將歸屬于購(gòu)置財(cái)產(chǎn)的一次性稅收即車(chē)輛購(gòu)置稅整合進(jìn)消費(fèi)稅，從而構(gòu)建以消費(fèi)稅為主體的地方稅體系，讓消費(fèi)者在消費(fèi)地因消費(fèi)行為而繳納的稅收直接歸于當(dāng)?shù)亍?/p>

2.實(shí)施環(huán)境與資源“費(fèi)改稅”，整合房產(chǎn)稅，構(gòu)成地方輔助稅

在形成以消費(fèi)稅為地方主體稅種的地方稅體系之后，還要進(jìn)一步構(gòu)建地方輔助稅種，可從以下三個(gè)方面實(shí)施。

第一，將環(huán)境污染費(fèi)與資源費(fèi)進(jìn)行“費(fèi)改稅”，即形成環(huán)境污染稅與資源稅。如將“三廢”與噪音等環(huán)境污染物確立稅目，同時(shí)增加“兩高”企業(yè)所繳稅，有效控制“三廢”、“兩高”。另外，擴(kuò)大環(huán)境稅的征收范圍，將其從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展至能有利于節(jié)能環(huán)保的特殊消費(fèi)及投資領(lǐng)域，加大環(huán)境稅負(fù)，對(duì)污染環(huán)境者課以重稅。當(dāng)然，環(huán)境稅種的改革還應(yīng)與消費(fèi)稅相互協(xié)調(diào)，相輔相成，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，避免重復(fù)。

第二，將資源費(fèi)改稅，推廣從價(jià)計(jì)征制。以水資源為起點(diǎn)，將地下水、地?zé)崴⑻烊坏V泉水等劃入資源稅的征收范疇；同時(shí)，配合資源價(jià)格改革，將從價(jià)定率計(jì)稅的資源范圍從石油、天然氣逐步擴(kuò)展到煤炭及其他資源產(chǎn)品，并適當(dāng)提高稅率水平。

第三，將房產(chǎn)與地產(chǎn)進(jìn)行整合，形成房地產(chǎn)稅。我國(guó)可參照發(fā)達(dá)國(guó)家以房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的經(jīng)驗(yàn)，將其打造成我國(guó)的地方主體稅種。

（三）適度賦予地方政府稅收立法權(quán)和管理權(quán)

地方政府不斷增加的事權(quán)與日益減少的財(cái)權(quán)之間的矛盾，這一沖突與分稅制下事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則相悖。在此情況下，可以在確保中央政府有效實(shí)施宏觀調(diào)控的前提下，大部分稅收立法權(quán)仍可歸屬中央，而適度賦予一部分的稅收立法權(quán)與管理權(quán)劃歸地方政府，由此保障地方政府的財(cái)力需求，以有效履行其政府職能。在具體劃分上，可將國(guó)防、能源、交通、文化等重大項(xiàng)目劃歸中央負(fù)責(zé)，而將本地區(qū)內(nèi)的治安和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目劃歸地方，在保證全國(guó)統(tǒng)一稅法的前提下，有選擇地下放稅權(quán)給地方。中央與地方在具體的稅收立法與稅政管理的過(guò)程中，對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一征收、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，如地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等可由中央制定基本法，地方在此規(guī)定范圍內(nèi)結(jié)合實(shí)際情況，具體操作；反之，對(duì)于稅源零星分散、稅收成本較高、地區(qū)差異較大的稅種，如契稅、車(chē)船稅等，可由地方立法并管理，并輔助建立完善的審批制度予以監(jiān)督實(shí)施。

四、結(jié)論

針對(duì)以上所提出的“營(yíng)改增”后地方稅體系的完善對(duì)策，稅制變得更加簡(jiǎn)化，此刻地方稅體系主要有消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、城建稅、房地產(chǎn)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等?！盃I(yíng)改增”改革后地方稅體系對(duì)地方財(cái)政收入的增減稅效應(yīng)情況如下表3所示。

表3 改革后的地方稅體系對(duì)地方財(cái)政收入的增減稅效應(yīng)情況

通過(guò)分析上表可以得出，大多數(shù)稅種的改革帶來(lái)的都是增稅效應(yīng)，僅“營(yíng)改增”和個(gè)人所得稅帶來(lái)的是減稅效應(yīng)。雖然增稅效應(yīng)的項(xiàng)目更多，但事實(shí)上其對(duì)稅收收入的影響并不大，反而減稅效應(yīng)對(duì)稅收收入的影響更大，特別是“營(yíng)改增”所帶來(lái)的減稅效應(yīng)影響。因此，“營(yíng)改增”在總體上不會(huì)增加納稅人的稅負(fù)。同時(shí)，在地方稅改革中，房地產(chǎn)稅歸屬于直接稅，增值稅歸屬于間接稅，分稅制體系有利于提高直接稅的比重，從而優(yōu)化稅制體系。

［1］郭月梅.“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系的探討［J］.財(cái)政研究,2013,（6）.

［2］韓曉琴,曹永旭.“營(yíng)改增”背景下地方稅體系建設(shè)的路徑選擇［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2016,（1）.

［3］崔志坤,王振宇,常彬斌.“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系的思考［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫,2014,（1）.

［4］翁嘉晨.“營(yíng)改增”后地方稅建設(shè)的思考［J］.會(huì)計(jì)之友,2014,（30）.

［5］董聰超.“營(yíng)改增”后完善地方稅體系的探討［J］.對(duì)外經(jīng)貿(mào),2014,（4）.

［6］葛 靜.“營(yíng)改增”后重構(gòu)我國(guó)地方稅體系的思路和選擇［J］.稅務(wù)研究,2015,（2）.

（責(zé)任編輯：燦亮）

F812.422

A

2095-1280（2016）03-0028-05

*本文為湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15QN37）階段性成果。

卿玲麗，女，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院講師；屈靜曉，女，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院講師；文春暉，男，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院副教授。